关于优化营商环境视域下我省法制监督工作的现状与问题研究

◎朱虹

建立全新的优化营商环境法制监督机制，充分发挥司法行政机关维护公正法治环境、推动我省经济高质量发展，是新整合后的全省司法行政系统为改善我省营商环境发挥行政执法监督职能作用的重要内容，是贯彻落实2019 年3 月1 日颁布实施的《黑龙江省优化营商环境条例》的一项重要举措，具有很强的现实意义和应用价值。本课题紧紧围绕政务环境、市场环境、法治环境和法律责任等方面，就我省优化营商环境法制监督机制建设策略问题进行深入研究。

一、我省法制监督机制建设的基本现状

营商环境监督是《黑龙江省优化营商环境条例》（以下简称《条例》）赋予各级政府和营商环境主管部门的重要法定职责。发挥好监督职能，对于规范公权力行使、保护市场主体合法权益、形成警示震慑、持续改善营商环境具有重要作用，是优化营商环境工作的必要保障。

2014 年1 月，我省成立了省、市、县三级企业投诉中心（此后调整为企业和创业投诉中心），在全国首创了对市场主体的专门投诉救济机制。截至2018 年10 月，共查办案件1258 件，解决了一批市场主体反映的损害其合法权益的问题，为我省营商环境监督工作奠定了较好基础。在新一轮机构改革中，省委、省政府决定整合企业和创业投诉中心等职能，成立省、市、县三级营商环境建设监督局，并相继出台了《条例》《中共黑龙江省委黑龙江省人民政府关于重塑营商新环境的意见》等重要法规制度，对包括监督在内的优化营商环境工作进行了全面的顶层设计。今年年初以来，各级营商环境主管部门持续加大监督力度，共受理投诉举报949 件，较此前大幅增加；同时，坚持办案与重点领域监督相结合，敢于动真碰硬，坚决纠正了大量损害营商环境问题，并着力实施营商环境监督工作标准化建设，通过建立全省投诉举报呼叫中心、搭建案件管理工作平台、统一文书格式等项工作，初步实现了营商环境监督工作的标准化、规范化、系统化。

二、我省法制监督机制建设存在的主要问题

我省营商环境监督工作仍然面临着一些需要通过地方立法解决的问题，比如：对营商环境监督规定的较为原则，关于监督对象、内容和组织实施等问题需要进一步明确和细化；办理监督案件在受理范围、管辖和程序等方面缺少依据，导致有些案件办理不够规范，出现查处不到位、问题久拖不决、质量难以保障、追责问责力度不够的问题，等等。

急需通过立法解决的营商环境监督工作中需要突出问题：

（一）营商环境监督的职责和机制不明确。一是监督职责的界定。明确各级政府履行营商环境监督的领导责任，营商环境主管部门具体负责营商环境监督工作，其他有关部门配合、协助营商环境主管部门进行监督。二是联动互动机制的建立。营商环境主管部门应当与监察机关、组织部门、公安机关、检察机关、人民法院、审计机关、司法行政主管部门、新闻媒体等单位建立联动工作机制，加强信息沟通，协同开展监督合作，协调解决相关问题；工商联、行业协会、商会等组织可以建立市场主体意见建议反映和权益维护工作机制，向营商环境主管部门反映优化营商环境的意见建议和诉求，协助市场主体维护合法权益，营商环境主管部门应当依法处理、及时回应。三是构建外部监测机制。营商环境主管部门应当建立营商环境监测站（点）、特邀监督员和互联网动态监测等相结合的外部监测机制，多渠道反映市场主体意见建议和营商环境状况。四是完善其他机制构建。法制监督程序设计和流程打造，构建网上行政审批法制监督机制措施等。

（二）营商环境监督的对象和内容需要细化。一是明确监督对象。营商环境监督的对象包括：各级政府，政府组成部门、工作部门、派出机构、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织和实行垂直管理的单位、机构，公共服务单位，中介机构和行业协会、商会，国有企业和使用财政资金设立的项目公司等单位。二是确定监督内容。政府和部门、公共服务单位、中介机构、行业协会商会，以及国有企业和使用财政资金设立的项目公司等监督对象规定了相应的重点监督内容。

（三）需要确定营商环境监督的组织实施。一是明确监督方式和措施。营商环境监督主要采取书面监督、实地监督、“互联网+监督”等方式进行；营商环境主管部门可以采取组织督查、专项检查、明察暗访等九类具体措施进行监督。二是明确监督结果反馈和运用机制。营商环境主管部门纠正被监督单位违法行为，以及上级营商环境主管部门纠正下级营商环境主管部门违法行为等营商环境监督工作情况，应当纳入优化营商环境年度目标考核；营商环境主管部门可以通过简报、专报等形式向本级党委、政府、监察机关和组织等部门通报监督情况或者发现的问题，并作为对被监督单位及其负责人考核评价的重要参考或者监督问责的重要依据。三是建立年度报告制度。营商环境年度报告的时间、主要内容、公布和评议等应作出具体规定。

（四）投诉举报处理程序不规范。一是确定受理范围。不予受理的投诉举报的七种情形，除此之外的投诉举报应当按规定立案处理。二是确立案件管辖制度。营商环境监督案件由营商环境主管部门负责受理、审查。营商环境监督案件按照属地原则实行分级管辖，营商环境主管部门管辖被监督单位为本级或者同级有关部门、下一级人民政府，以及本行政区域内公共服务单位、中介机构、行业协会、商会、国有企业、使用财政资金设立的项目公司等单位的案件；上级营商环境主管部门认为有必要的，可以管辖下级营商环境主管部门管辖的案件。下级营商环境主管部门对其管辖的案件，认为需要由上级营商环境主管部门管辖的，可以报请上级营商环境主管部门决定。投诉举报人依法提出投诉举报，营商环境主管部门无正当理由不予受理的，上级营商环境主管部门应当责令其受理；必要时，也可以直接受理。三是明确重大、疑难、复杂案件审理方式。重大、疑难、复杂案件可以采取召开听证会、组织相关领域专家论证或者法律顾问咨询、案件审查委员会议决等方式进行审理。四是确定案件终结情形。制发责令督促被监督单位纠正或者限期改正违法行为、依法达成调解或者和解、被监督单位自行纠错投诉举报人撤回投诉举报等案件终结情形。五是明确办案时限。营商环境主管部门应当自立案之日起三十日内结案，情况复杂的经批准最长可以延期二十日；还应当规定不计入办案时限的事项。六是建立案件复查制度。投诉人不服案件处理结果，可以向上一级营商环境主管部门申请复查，省营商环境主管部门立案处理的案件除外；投诉人对复查意见不服，仍以同一事实和理由投诉的，营商环境主管部门不再受理，但省营商环境主管部门发现复查意见确有错误的除外。七是确立案件监督机制。上级营商环境主管部门应当监督、指导下级营商环境主管部门办理案件，对存在严重违法、显失公正的，可以直接办理或者责令重新办理。