黄河流域高质量发展中的可持续发展与生态环境保护

郭晗

内容提要 黄河流域是我国北方最重要的生态屏障和经济区域，也是我国重要的农业生产基地和能源基地。但黄河流域生态环境脆弱，不同区域间的自然禀赋差异非常大，对于区域经济的协调发展存在巨大挑战。首先从地理环境、气候环境、水土环境和能源环境等角度研究黄河流域高质量发展的生态环境状况。其次，从水资源的供需矛盾、水沙空间分布不均衡、环境污染风险加剧和跨区域的综合管控机制不完善等角度提出黄河流域高质量发展中可持续发展与生态环境保护所面临的严峻挑战。最后，从加快顶层战略设计、建立区域协同治理框架、完善资源开发的生态保护刚性约束机制、健全水沙调控机制、推进生态保护市场化改革等方面提出了相应的政策建议，以实现黄河流域高质量发展。

关键词 黄河流域 高质量发展 生态环境 可持续发展

〔中图分类号〕F205 〔文献标识码〕〔文章编号〕0447-662X（2020）01-0017-05

黄河流域生态保护和高质量发展是新时代区域经济发展的重大国家战略，是新发展理念中的绿色发展和协调发展的重要体现，是十八大提出的生态文明战略在空间经济格局上落地的重要遵循。从长江流域的“共抓大保护，不搞大开发”到黄河流域的“共同抓好大保护，协同推进大治理”，均体现了新时代下的新型区域发展理念。特别是将黄河流域生态保护和高质量发展上升到战略层面，是区域经济发展方式转变的一个重要信号，这意味着新的区域发展方式必须要体现超越地方和局部的协同治理的系统性发展理念，必须体现生态保护和经济发展相统一的理念。当前，黄河流域生态脆弱，污染加剧，对未来的经济社会发展形成了严峻挑战，这要求基于新的发展理念，摆脱黄河流域对于传统发展方式的路径依赖，以可持续发展和生态环境保护为重要的突破口，真正实现发展质量的全面提升。

一、黄河流域高质量发展中生态环境的状态描述

黄河全长5464公里，是我国第二长的河流，在世界长河中排第五。从青海源头到山东人海口，黄河共流经9个省区，流域面积达到75万多平方公里，其中大部分处于我国中西部。黄河流域是我国重要的农牧业生产基地，也是我国自然资源和历史文化资源非常丰富的地区，但黄河流域内生态环境脆弱，流域内各地区的资源禀赋和经济发展状态差异较大，要实现黄河流域生态保护和高质量发展，必须深入落实生态文明建设思想，将绿色发展理念和协调发展理念相结合，走具有区域特色的高质量发展道路。

1.黄河流域高质量发展中的地理环境状态。根据黄河流域的地理特征，可分为上、中、下游三个区域。上游地区从青海源头到内蒙古呼和浩特市托克托县，上游的生态环境好、水源充足，但居住人口较少，经济社会发展水平比较落后。中游地区从托克托县到河南省郑州市桃花峪，中游地区能源资源非常丰富，但是生态环境比较脆弱。下游地区从桃花峪到山东省东营市垦利区黄河口镇，下游地区土地肥沃，农业发达，发展水平较高，但经济发展受到水资源匮乏的限制较大。根据黄河流域的区位特征、自然生态和资源承载能力，黄河流域主要包括四种功能区：一是禁止开发区，这一类区域属于特殊保护的生态功能区，禁止进行工业化开发，主要分布在三江源国家自然保护区;二是限制开发区，主要分布在黄河流域中上游的青藏高原以及黄土高原的大部分地区;三是优化开发区，主要是黄河流域内的省级中心城市和发展已经比较成熟的市级中心城市;四是重点开发区，主要分布在山西渭河谷地、陕南汉中地区以及黄河流域下游的黄淮海平原和山东半岛。

2.黄河流域高质量发展中的气候环境状态。黄河流域幅员辽阔，各地地貌特征差异较大，受到大气环流和季风环流的影响也比较复杂。流域内光照充足，日照百分比超过50%，远高于长江流域。同时，黄河流域内各地区气候的季节差异较大，上游河源地区全年皆冬，中上游地区冬长夏短，下游地区四季分明，气温也自西向东呈现阶梯型从冷转暖的特征。从降水情况来看，流域内春冬干旱，夏秋多雨，每年6月至9月的降水量占到全年的70%，但降水量在流域内分布不均，南北差距较大，大部分区域降水量在200～800毫米间，处于南部的秦岭北坡年降水量可达800～1000毫米，但处于西北内陆的甘肃、宁夏、内蒙古部分地区年降水量却不足150毫米。同时，黄河流域蒸发量大，湿度偏小，年蒸发量达到1100毫米以上，但湿度偏小，尤其西北甘肃、宁夏地区相对湿度低于50%。独特的自然气候特征成为黄河流域区域内水资源缺乏和生态脆弱的重要原因。

3.黄河流域高质量发展中的水土环境状态。黄河流域是我国北方最重要的河流生态系统，黄河河源区被誉为“中华水塔”，用有限的水资源为防止土地荒漠化，为改善流域生态环境做出了很大贡献。黄河是我国西北和华北地区的重要生态安全保护屏障，流域内有青藏高原生态屏障、黄土高原一川滇生态屏障、北方防沙带等重要的生态安全国家战略布局，更有三江源草原草甸湿地生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生態功能区等12个国家重点生态功能区。自20世纪中期以来，黄河流域相关省区更加关注水土保持，注重植被建设、发展生态农业、改善生态环境，并大规模实施了退耕还林工程，对黄河流域的水土环境起到了很好的生态修复作用。但整体来看，黄河流域特别是黄土高原地区的水土流失仍然比较严重，生态环境非常脆弱。在植被覆盖方面，目前黄河流域森林覆盖率为19. 36%，也低于全国21. 63%的森林覆盖率平均水平。

4.黄河流域高质量发展中的能源资源状态。黄河流域能源资源非常丰富，在全国已探明的45种首要矿产中，黄河流域有37种，其中煤炭基础储量约1881亿吨，占全国煤炭基础储量的75.47%，已探明石油、天然气基础储量分别达到12. 01亿吨和3.34万亿立方米，占全国总基础储量的比重分别达到34. 32%和61. 43%。黄河流域在全国能源方面占有非常重要的战略地位，国家规划建设的山西、鄂尔多斯盆地、蒙东、西南、新疆五大国家综合能源基地有三个都位于黄河流域。同时，黄河流域相关省区还是我国农业经济开发的重点地区，是我国小麦、棉花、油料、牲畜等主要农牧产品的重要产区。其中，畜牧业主要分布在上游青藏高原和内蒙古高原，农产品种植生产主要分布在上游的宁蒙河套平原、中游的汾渭盆地和下游防洪保护区范围内的黄淮海平原。

二、黄河流域高质量发展中可持续发展与生态环境保护的挑战

黄河流域的经济发展方式以农业生产和能源资源开发为主，长期以来的开放式增长对黄河流域的生态环境和自然资源承载能力提出了非常严峻的挑战。水资源严重短缺，水土流失防治形势不容乐观，生态系统非常脆弱，区域环境质量较差，这一系列因素都成为黄河流域潜在的生态环境风险。这些生态环境风险若得不到及时处理，很可能进一步演化为经济社会风险，不利于黄河流域的可持续发展。总体来看，黄河流域高质量发展中可持续发展和生态环境保护主要面临以下制约因素：

1.水资源供需矛盾对黄河流域可持续发展和生态环境保护的制约。黄河属于资源型缺水河流，因此黄河流域的基本特征是人多水少，人均水资源占有量只有383立方米，仅相当于全国人均水平的18%。黄河流域的GDP占全国约14%，人口占全国12%，耕地占全国15%，但河川径流量仅占全国的2%，目前的供水量已经远远超过黄河水资源的承载能力。从水资源开发来看，国际通用的流域水资源的开发原则上不超过40%，但黄河水资源开发利用率已经超过了70%。在水资源总量供需矛盾突出的背景下，生态用水的占比就显得更为缺乏，在2017年黄河流域的用水结构中，农业用水总量占比达到64. 86%，工业用水总量占比达到15. 06%，生活用水总量占比达到14. 13%，生态用水总量占比仅有5.93%。可见工农业和生活用水对生态用水造成严重挤压，导致水环境自净能力不足，进而对黄河流域的生态环境保护和可持续发展造成了严重的制约。

2.水沙空间分布不均衡对黄河流域可持续发展和生态环境保护的制约。黄河流域水沙的空间分布不均衡不匹配，导致黄河泥沙易淤积，水土流失强度较大，也容易发生洪涝灾害，这对黄河流域的可持续发展形成了严重的威胁。黄河50%以上的径流量都来自于黄河上游区域，但90%以上的泥沙却源于黄河中游区域。这种不均衡的空间分布导致了黄河流域的资源开发与环境保护之间的矛盾更加突出。对于中游地区来说，水土流失的强度和治理难度都在增大，水土流失的防治形势比较严峻，对于下游地区而言，河道的善淤、善冲特征及横河、斜河等河道特征明显，下游“二级悬河”的趋势不断加剧，洪水泥沙对黄淮海平原造成了比较严重的威胁。此外，受到流域内大型水利工程调蓄以及引黄用水量增加的影响，黄河下游地区入境水量越来越少，断流次数不断增多，这给下游地区特别是山东省的经济可持续发展和生态环境保护造成了严重影响。

3.环境污染风险加剧对黄河流域可持续发展和生态环境保护的制约。黄河流域的经济发展长期以来是较为粗放的发展方式，特别是近些年，工农业生产和生活用水量快速上升，但很多工商业企业未实现达标排放，农业生产中化肥农药使用量不断增多，这使得废水污水的生产和排放量随之增加，但黄河流域的污染治理相对于经济发展而言却严重滞后，流域内的清洁生产和污染治理能力总体偏低。加之黄河流域自然气候原因导致的降水减少、水量偏小，以及水体稀释和降解污染物的能力下降，导致整个黄河流域的水质不断变差。黄河水资源仅占全国2%，但废污水排放量却占到全国约6%，化学需氧量（COD）排放量占到全国7%。由于河流生态用水不足、水污染严重，又进一步造成了湿地面积减少、水源涵养功能下降、生物多样性降低等问题，这对黄河流域的可持续发展造成了较大的危害。

4.流域综合管控机制缺乏对黄河流域可持续发展和生态环境保护的制约。黄河流域在我国生态安全格局中具有非常重要的地位，但其生态系统又非常脆弱，因此，黄河流域的生态治理必须要强化流域空间管控，要明确生产、生活、生态空间的开发管制界限。但黄河流域跨越9个省区，如何把流域管理与区域管理相结合，实现跨省区高质量综合治理是一大难题。从目前黄河流域的管控现状看，流域的综合管理能力和水平还比较薄弱，流域综合管理体制和运行机制不够完善，特别是跨行政区划的流域综合管控机制没有建立起来，政策法规体系也不够健全，相应的环境监督能力和执法能力也有许多不足，这就难以为黄河流域生态环境保护和可持续发展提供足够的激励与约束，这些都成为制度层面上制约黄河流域高质量发展的重要因素。

三、黄河流域高质量发展中可持续发展与生态环境保护的政策建议

结合黄河流域生态环境的状态和挑战，可以发现，黄河流域的资源环境问题具有相当的复杂性和特殊性，这就需要从黄河流域治理的整体性、系统性出发，既要关注到经济增长与生态保护的协调，又要关注到流域内各区域的协调。共同抓好大保护，协同推进大治理，构建黄河流域高质量发展中可持续发展和生态环境保护的长效机制。

1.加强黄河流域生态环境保护和高质量发展的顶层战略设计。一是要将黄河流域生态系统作为一个有机整体，统筹流域各项资源，尽快出台具体的规划与实施举措，建立流域可持续发展和生态环境保护的长效机制，确保黄河生态系统安全，构建黄河流域“人与自然和谐共生”的良性循环生态系统。二是要因地制宜，分类施策，充分考虑上中下游的差异。對于黄河上游地区要以提升水源涵养能力为目标，特别是在三江源、祁连山、甘南等水源涵养区加快推进实施一批生态保护修复和建设工程。对于黄河中游地区要以水沙调控和污染治理为重点，通过建设旱作梯田、淤地坝等方式，防止水土流失和泥沙淤积，对于污染严重的地区要加快治理，促使黄河生态实现良性恢复。对于黄河下游地区则要做好保护工作，保障河流生态系统健康，提高生物多样性。通过高规格、高水平的顶层战略设计，为黄河流域生态环境保护和高质量发展提供相应的政策保障。

2.建立黄河流域生态环境保护的区域协同治理框架。在生态环境保护和推动可持续发展方面，要结合新的区域发展理念，从传统的行政区划为主的管理机制转变为流域管理为主的管理机制。一是要依据流域分工特征，划分好流域与区域管理权责，建立相应的流域资源生态环境协调机构和协商平台，在流域总体保护优先背景下加强区域的协同治理。二是要建立健全地方政府的自然资源开发与生态环境保护考核体系，根据具体区位特征和禀赋特征的差异，给出差异化的考核方式，促使地方政府能够有足够的激励来实现协同治理，共同保护，走富有地域特色的高质量发展新路。三是要保护黄河湿地生态系统完整性，要打破行政区划和部门分割的限制，整合各类保护地管理机构，共同保护和合理开发黄河湿地，改善传统管理方式下生态系统的多头管理和效率低下问题。