城市老旧小区适老化微更新的政策创新研究

丁魁礼, 贺 静

(1.复旦大学 公共管理流动站， 上海 200433； 2.广州大学 公共管理学院， 广东 广州 510006)

一、引 言

近年来中央高度重视老年宜居社区建设，中国共产党第十八、十九次全国代表大会，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议以及中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要都明确要求应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境。[1]2013年7月1日新修订的《老年人权益保障法》也强调指出国家推动老年宜居社区建设，引导、支持老年宜居住宅的开发，推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造，为老年人创造无障碍居住环境。[2]城市日益严重的人口老龄化也凸显出老年宜居社区改造的迫切性，根据国家统计局发布的统计数据显示，截止2017年底，60周岁及以上人口24 090万人，占总人口的17.3%，其中65周岁及以上人口15 831万人，占总人口的11.4%，同比增速由2008年的3.0%增长至2017年的5.5%。[3]在这种背景下，通过政策创新，实施城市老旧小区适老化微改造的聚心暖心工程，满足数量庞大的老年群体美好生活的多方面需求，妥善解决人口老龄化带来的社会问题，具有重要的战略意义。

在城市蔓延过程中城市老旧小区聚集了大量的空巢老人，年轻人更多聚居在新兴小区，老旧小区成为城市里的“空心村”。在城市更新改造中，如何满足城市居民的多层次、差异化需求，越来越成为城市更新需要着重解决的问题。城市老旧小区改造一般采用整治、维护、拆除重建等方法，很多城市倾向于大规模拆除重建，短时间内能使落后破败地区呈现全新面貌，但大量的国内外实践表明，大规模拆除重建存在资源消耗巨大、改造成本高及原有社区的认同感与归属感遭到破坏等一系列弊端，在一定程度上是一种“不可持续”的更新方式。相对而言，对城市整体格局影响不大、人居环境差、设施老化的老旧小区，“针灸式”的微更新更适合我国老龄化国情与可持续发展的现实需求。然而，各地微更新的实践虽然很多，但是针对适老化的微更新却严重不足，当前需要进行适老化改造的老旧小区，其数量、规模和改造的迫切性，已经刻不容缓。

二、文献综述

关于老旧小区适老化微更新，学界至今未见清晰的界定，本文认为有必要首先将其内涵具体化和明晰化。根据《北京市老旧小区综合整治工作实施意见》规定，老旧小区包括1990年(含)以前建成的、建设标准不高、设施设备落后、功能配套不全、没有建立长效管理机制的小区(含单栋住宅楼)，以及1990年以后建成、存在上述问题的小区。[4]而适老化改造是指通过对公共区域进行无障碍化改造等措施，为老年人提供健康舒适的居住环境和实用便捷的养老服务，主要包括加装电梯、无障碍化改造、配套养老服务用房、增补适老化活动场地、环境整洁等。微更新是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑物局部拆建、功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式，主要适用于对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块[5]。目前，老旧小区适老化改造的研究主要集中于以下三个方面。

一是外部居住环境研究。汤羽扬、段伟从老年人的心理需求和生理机能出发,研究居住区中适合老年人交往、健身及观赏的户外环境；[6]周燕珉、刘佳燕提出了对活动区、散步道、小型交流场所、安静休息区、儿童游乐区、停车空间六大公共场所进行适老化改造，设计原则应从景观化到人性化、形式化到实用化转变；[7]何凌华、魏钢提出适老性环境分级设计要点，将具体的室外环境改造内容划分为基础型、完善型和提升型，针对小区不同的现状特点，进行相应级别设施改造;[8]朱晓红认为适老化改造要满足老人的活动空间扩展需求[9];郑越和朱霞基于调查分析了老年人对于公共空间改造的需求偏好和满意度。[10]

二是住宅内通用设计研究。赵立志、王兆海和韦刚夫针对旧住宅内部空间适老化改造，提出对户型、阳台及管道结构三个方面进行适老化改造。[11]王璐从细部尺寸关系、使用空间需求、设备完善等方面提出了对旧住宅内部套型、居住空间、厨卫空间适合老年人居住的改造方法。[12]周一凡就老年人上下楼梯不便，提出了与楼梯间相连、与阳台衔接以及座骑式电梯三种加装电梯方式。[13]

三是改造方式和方法研究。蔡云楠、杨宵节和李冬凌针对我国量大面广的城市老旧小区，提出通过“微改造”的方式，改善人居环境；[14]徐知秋和胡慧琴从住宅改造的多种可能性角度入手，提出置换法、增建法、合并法、空间重组法四种适合我国老旧住宅适老化改造的方法。[15]

综上所述，目前相关研究的学科视角主要集中在建筑学、规划学方面，研究内容主要集中于居住的内外部环境以及改造方式，缺乏公共政策学科视角下的探讨，对于老旧小区适老化微更新公共属性的研究不够充分。老旧小区适老化微更新是一个以政府为主导的公益性产品，具有一定程度的市场失灵属性，现阶段主要以政府投入为主，如果要吸引社会资本参与适老化改造，必须通过公共政策创新创造出盈利空间，从而实现适老化微更新的可持续性发展。因此，如何通过政策的创新，充分调动市场参与主体的积极性，是一个迫切且极有现实意义的研究课题。本文从老旧小区适老化微更新的政策问题构建入手，研究其政策创新的现状、可能性及其可能的路径。

三、老旧小区适老化微更新的政策问题构建过程

政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点，威廉·N·邓恩提出“通过恰当的疑问，有些看似无法解决的问题能够重新构建，以至会凸显问题的解决方案”[16]。政策问题的构建通常由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述构成(见图1)。政策与制度在一定意义上具有相通之处，萨奇曼的制度创造理论也为政策问题的构建提供了思想的借鉴，他认为如果出现了一个重复出现的问题，之前存在的制度又没有提供有效的应对措施，那么就可以对该问题进行识别和定名进而理论化，这就是制度创造的动力机制。[17]具体流程如下：首先需要回答“是不是新问题”(问题的产生)，如果是的话，需要回答“是不是会重复出现的问题”(问题的认知)，如果是的话，需要回答“是否有多种不同的应对”(问题的定名)，如果是的话，下一步将应对进行分类、比较进而理论化，并形成新制度。本文以邓恩的政策问题构建理论和萨奇曼的制度创造理论为基础，详细分析城市老旧小区适老化微更新的政策问题构建过程。

图1 政策问题构建的程序

(一)老旧小区适老化微更新的政策问题感知

首先，老旧小区适老化微更新是不是新问题。公共政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被列入政策议程的社会问题或公共问题。[18]老旧小区微改造是近几年大规模兴起的实践问题，而适老化微更新是一个新近出现的公共问题，之前的改造没有将注意力分配在适老化主题上。

其次，老旧小区适老化微更新是不是重复出现的问题。当前，我国已进入人口老龄化加速发展的时期，尤其以北京、上海、广州、天津等大城市表现较为明显，城市日益严重的人口老龄化也凸显出老年宜居社区改造的重要性。老旧小区适老化微更新不是一个城市、一个区域、一个时期遭遇到的公共问题，而是所有城市未来长期遭遇的、重复出现的公共问题。

再次，政策问题构建的整个过程有一个前提条件，即认识或“感知”到问题情境的存在。所谓问题情境是指一种情况或一组外部条件，它一旦被体验到，就会使人产生不满、不适并感到一定有什么问题发生。实际上，老年宜居社区建设已经进入中央决策层的视野，习近平总书记在中国共产党的“十九大”报告中提出，实施健康中国战略，要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。各级地方政府也有探索，地方政府还没有制定明确指向老旧小区适老化改造问题的政策。以广州市为例，广州市城市更新局关于老旧小区微改造已经出台了系列公共政策，2018年8月，广州市政协十三届二次会议提出了重点提案《加大力度推进老旧住宅加装电梯解决老人下楼难问题》，但是公共政策中还没有明确将老旧小区微改造与适老化对接，更多地是解决危房问题以及老旧小区的公共空间改造，遗留了政策缺口。概言之，城市老旧小区的适老化微更新成为了政策问题、出现问题情势并为相关主体所感知。

(二)老旧小区适老化微更新的政策问题搜索

政策问题搜索，旨在认定“元问题”。利益相关者分析是进行问题搜索的有利工具。城市老旧小区适老化微改造的利益相关者主要包括小区居民、属地民意代表、参与改造的企业、政府职能部门等四个方面(参见图2)，不同的参与主体在适老化微更新中的利益诉求也有所差异。

利益相关者之一是政府。政府相关职能机构，以城市更新、房管、规划、城建、国土等部门为核心，既是政策的制定者，也是政策实施者。政府机构既是公共利益的代表者和决策权力的行使者，同时又是一个独立的利益主体，前者角色决定了政府需满足社会弱势群体改善其居住环境的诉求，让城市老年群体享受到公共服务和社会发展的红利，承担提供公共产品与公共服务的社会责任；后者角色决定了其行为不可避免会存在一定程度的自利倾向，可能不利于其社会责任的实现。在老旧小区微更新实践中，主要由市级政府与所在区县政府承担改造资金，而面对巨量的老旧小区，政府部门没有足够的资金承担所有的老旧小区微改造，导致政府有选择性改造区域，从而改造项目覆盖面有限。

利益相关者之二是企业。适老化微更新的公益属性与企业的盈利性存在着一定的矛盾。在实践中，相比全面改造模式，采用微改造见效慢，盈利空间少，盈利模式单一。同时，微改造的土地使用权错综复杂，无论是国有用地还是集体用地，不具有担保物权，不能进行抵押贷款，项目启动资金难以通过融资获得，提高了市场准入的门槛，降低了微改造参与主体的积极性。

图2 老旧小区适老化微更新利益相关主体

利益相关者之三是小区的属地民意代表。在目前老旧小区微改造上并不存在技术难度，核心的难点在于住户的意见难以统一。“是否改？如何改？”就是一个困难的公共选择问题，在加装电梯改造的过程中表现得尤为明显，低层住户并不倾向加装电梯，而高层住户具有强烈的加装电梯意愿。民意代表的主要功能是协调好各住户关系，形成统一意见。但实际改造中，小区的属地民意代表发挥的作用有限，存在不作为的现象。

利益相关者之四是居民。如何调动社区老人的积极性值得重视，王素霞基于上海老旧小区的调研发现，上海老人对住房适老化改造的意愿比较低[19]。由于城市老旧小区适老化微改造属于公共物品，有一部分成员认为，即使他们不承担任何成本也能从中获益，适老化改造直接受益的是老年人，从而导致部分居民不配合。当前老旧小区中的居住人群多为城市中收入较低者，开展一些适老化改造项目，会给这部分的家庭带来经济负担，从而在一定程度上削弱了居民改造意愿。

(三)老旧小区适老化微更新的政策问题界定

问题界定在于发现“实质问题”。老旧小区适老化微更新是一项民生公共事业，是为了让城市老年群体享受公共服务和社会发展红利的公共事业，其具有综合性的社会效益、有一定的市场失灵风险以及集体行动风险。

一是老旧小区适老化微更新具有综合性的社会效益。老旧小区微改造项目就其性质而言为公益性项目，其工作的出发点和落脚点都是为了人民的福祉。当前老旧小区中的居住人群多为城市中低收入者，其中包括离退休职工、外来人员、老人。这些人作为社会的弱势群体也有着改善其居住环境的诉求，但由于能力有限较难实现。政府作为提供公共产品与公共服务的主体，满足社会弱势群体诉求，是一项基本职责。推进老旧小区适老化微改造，让社会弱势群体拥有更加舒适的居住环境，让人民更好地享受改革发展的成果，有利于提高群众获得感、幸福感和安全感，从而提升政府形象与威望，打造共建共治共享的社会治理格局。

二是老旧小区适老化微更新存在市场失灵风险。萨缪尔森认为:市场失灵是指价格体系的不完备性，它阻碍资源的有效配置[20]。目前，我国正步入公共产品需求的大扩张时期，使得公共物品存在供给不足、公共资源使用过度等缺陷，这些特殊性质无法通过市场解决，从而导致存在市场失灵的风险。[21]老旧小区微更新相对于全面改造，采用小规模、渐进式的微更新改造方式，以最小的经济投入取得最大的社会效益，有利于节约成本，改善老年人的居住条件，提高城市整体居住水平，提升住户的福利，从长远看更适合我国的城市现状，符合城市既有居住区可持续发展的原则。但是，局部的渐进式改造，经济效益十分有限。老旧小区存在产权复杂、微更新的内容有限、盈利空间不大等问题，使企业参与改造的意愿不高，导致筹资困难。

三是老旧小区适老化微更新存在集体行动难以达成的风险。根据奥尔森的集体行动理论：集体利益是集团的公共物品。[22]由于公共物品具有非排他性，当集团提供公共物品时，总有一定数量的集团成员认为，即使他们不承担任何成本也能从公共产品中受益，从而每个人都希望搭便车，从而导致公共产品供给不足。从整个社会的角度看，具有正外部性的产品，私人的供给往往不足；对存在负外部性的产品，其不足的原因在于存在集体行动的困境。[23]由于适老化改造直接受益的是老年人，而小区群体既有老年人也有年轻人，不同的群体有不同的利益诉求，比如低层住户对电梯的需求不大，年轻家庭希望建立托儿所等。同时适老化改造需要居民进行资金分摊、动用维修基金改造电梯、公共通道等，难免有部分居民持反对意见，从而使得集体行动难以达成。

(四)老旧小区适老化微更新的政策问题陈述

问题陈述旨在实现实质问题向具体、规范问题的转化。虽然各地在老旧小区适老化改造过程中取得了一定的成绩，但当前我国城市老旧小区适老化微更新仍处于初级阶段，社会各界还没有充分理解该问题的紧迫性和意义，法律法规及政策等条件还不成熟，实践中还面临许多问题。目前各地老年事业的政策主要集中在基本生活援助、医疗服务与养老服务设施的建设上，对于老年居住问题，特别是老年人的居住改造问题上缺乏有力的政策与资金支持。[24]具体表现在以下方面：首先，适老化的政策法规滞后，存在针对老年群体的技术标准体系不足、适老化基础设施标准模糊、老旧小区适老化改造的政策匮乏等问题，当前尚未出台强制性、可操作性的城市老旧小区适老化微改造相关标准和规范；其次，适老化微更新的资金困难，存在资金缺口大且持续性不足、居民出资驱动力不足、市场参与积极性不高等问题；再次，适老化改造协调机制缺乏，未能厘清政府、市场的职能，未能通过政策创新创造出市场主体参与的积极性和盈利空间等问题。

新的公共问题可以通过公共政策创新来解决，借助公共政策来协调社会群体利益冲突。[25]由于老旧小区适老化微更新存在市场失灵、集体行动难以达成等风险，而“市场失灵至少在一定程度上界定了政府活动的范围”[26]，所以政府必须作为老旧小区适老化改造的推动者、制度和政策的制定者，进行制度和政策创新，建立有效的公共政策机制,规范调节适老化改造过程中市场失灵行为。

四、城市老旧小区适老化微更新政策创新的可能路径

城市更新不仅需要满足不同阶层、地域人群的差别化需求，同时也要提升社会弱势群体和边缘化社区的居住环境，在实践中要更多地体现人本精神和人文关怀这一时代要求。老旧小区适老化微更新作为未来城市更新的一种趋势，虽然地方政府也做出了一定的探索，但必须加强公共政策在筹资渠道、法律法规、多部门协调等多方面的引导和支持，让其成为一种可持续性的改造模式，使城市中更多的老年人享受公共服务和社会发展红利。

结合前文分析，老旧小区适老化微更新存在着政策缺失、筹资困难和市场主体缺乏参与热情等问题，政策创新应从法律和政策体系的完善、投融资渠道的扩大、组织协调机制的建立等方面作为突破口。

(一)实现政策制定主体创新，建立健全适老化法律法规体系

针对适老化改造政策缺失的现状，有必要建立政府机构联合制定政策的协调机制。老旧小区适老化微更新不仅仅是老龄办的职能，还涉及城市更新局、住建、消防、工商、财政等众多政府部门。这些部门作为老旧小区适老化微更新的政策制定主体，应共同参与老旧小区适老化的建设，尽快出台相应的配套政策，形成老龄办、城市更新局、国土规划、住建、消防、工商、财政等部门协调联动的格局(参见表1)。

表1 相关部门出台老旧小区适老化微更新配套政策

另外，中央和地方政府有必要在相应的法规、部门规章及指导意见中，创设出符合适老化改造的规范、标准以及操作指引，明确适老化的目标和内容。例如瑞典在1975年老龄人口占15%时修订的《建筑法》中，明确规定了一般住宅应实现无障碍化；日本在1991 年老龄人口比例达到13%时也开始明确要求普通住宅的无障碍化和适老化等。[27]

(二)实现政策内容创新，调动市场参与主体的积极性

基于筹资困难的现状，政策如何创新从而引导和调动社会资本的积极性尤为关键。资金是老旧小区适老化微改造的重要保障，资金是否充足、能否及时到位关系到老旧小区适老化改造的成败。广州永庆坊社区改造的经验可以为适老化改造提供启示和借鉴，社区改造过程中政府在协调居民意见的基础上引入了万科，给予了万科15年的运营权，期满后交给政府。[28]永庆坊模式本质上是通过特许权协议，创设出运营期限，从而创造出市场主体参与的可能性和积极性。

永庆坊运营机制属于PPP模式的范畴。PPP模式是政府与社会资本合作的一种公共融资行为，能够充分调动社会资源，创新公共产品和服务供给模式，有效缓解政府公共财政压力。[29]将此模式引入老旧小区适老化改造，依靠小区的既有资源吸引社会资本，以特许权协议、公开招标等多种形式建立政府、企业及小区业主 “利益共享、风险共担、全程合作”的关系，形成“政府扶持带动、企业融资共建、居民参与受益”的共赢模式。目前我国很多地区在老旧小区改造实践中，通过PPP模式解决资金困境。山东省淄博市张店区，通过公开招标的方式，完成了52个片区187个小区的道路、绿化、路灯等的改造。[30]深圳福田区通过PPP模式，将养老服务交由专业化、社会化机构运营，引入万科优质的养老运营资源，对福利中心进行了适老化改造和医养设施设备的全面更新，将福利中心打造集托养、日间照料、居家养老、医养结合“四位一体”的“没有围墙的养老院”，成为了深圳乃至全国公办民营养老改革试点的范本。[31]

老旧小区适老化改造也为金融工具创新创造了新的机会。许多老旧小区拥有良好的地理位置，通过适老化微改造会使居住小区产生增值收益(如适老化户型改造、加层、新增停车设施、构建托老所等等)，这部分增值收益便是金融创新的基础。一方面可以探索将增值收益打包成相应的资产，通过资产证券化、贴息贷款等多种形式的市场化运作模式，为老旧小区适老化改造筹措资金。[32]另一方面可通过设立产业基金，对于适老化改造的项目，政府可以发起母基金，吸引银行、保险等金融机构和实业资本提供老旧小区适老化项目建设所需要的资金。

目前，老旧小区微更新资金主要由政府、市场、居民三个方面出资组成。以广州市为例，市级政府的投入为主要来源，区级政府的投入为配套补充来源，在涉及到小区自选项目时才由居民出资。而适老化微更新的资金投入主要是政府引导和政府奖励。以广州市为例，截至2018年8月已有荔湾[33]、天河[34]、越秀[35]、海珠[36]、黄埔[37]、增城[38]、花都[39]等七个区政府出台了老旧小区加装电梯的补助方案，基本上按照一部电梯补助10万或15万元的标准执行，同时针对特殊困难群体，还规定了困难户申请电梯分摊费用的补助条款。

(三)实现政策执行机制创新，建立党建引领和协调机制

针对适老化改造中集体行动难以达成的风险，有必要创新政策执行机制，建立良好的协调机制。协调机制的创新，能为老旧小区适老化微改造的顺利开展提供良好的运行环境，达到居民、政府、市场三赢局面。

一是构建党建引领下的共治共享机制。基层政府作为微改造工作的责任主体，应以党支部为核心，通过党建力量带动居民参与共建、共管，引导居民自发搭建社区自治平台。加强宣传并引导居民重视适老化微改造，尊重老年人作为独立个体的事实，并倡导家庭生活环境的记忆延续；在实施中，建立有效的沟通机制，保证实施过程中的问题与意见及时反映到属地政府，并做出及时反馈，推广广州市老旧小区改造中建管会自治平台的经验；区县有关更新主管部门应会同相关街镇、居委会、社区等细化工作措施，取得业主和居民的理解、支持和配合；居委会应协调物业服务企业，组织社区居民讨论改造方案、建立物业维修基金、签订改造后共同维护管养协议等，形成制度化的适老化微改造运作模式。

二是构建多部门联动的政策执行机制。其一，加强城市更新、国土、规划、工商、税务、卫生和消防等方面的政策协同；其二，形成多部门并联审批，提高老旧小区微更新适老化项目审批效率。项目实施方案批复后，集中受理和批复立项，快速完成规划、国土、工商、消防、税务等行政审批和许可。

三是构建多方资源的整合机制。由政府出台优惠支持政策，市场实施经营服务，从行政资源、医疗资源、社区资源(包括社会组织活动)等方面进行政府与社会资源整合。例如，通过协调运营将福利制度与多种服务项目进行适度衔接，由医疗、社会保障等机构提供制度和政策，市场则提供适老化产品与服务，从而实现照顾产品、制度和服务的整合。