区县地方政府债务风险的防控和化解问题探讨

■罗志华

（四川省社会科学院）

1 文献综述

近年来，关于地方政府债务风险问题的讨论文章较多，但多数讨论和研究集中于公开数据较多的城投债方面，少数聚焦于融资平台债务问题的研究将方向指向债务风险隐性化问题以及地方政府对融资平台债务的隐性担保问题，而对区县地方政府债务风险特别是隐性债务风险的研究相对较为缺乏。

李丽珍、刘金林（2019）进行了地方政府隐性债务形成机理的实证检验，将养老金缺口、PPP隐性债务、违法违规类债务以及地方国企债务、地方金融机构不良贷款、地方融资平台债务等，均按给定债务转化率和政府负担比例等参数确定为政府隐性债务余额，分析财政分权和收入结构对地方政府综合债务率的影响，但未对隐性债务形成逻辑和运行机制进行清晰分析，亦未对政府隐性债务边界在时间和空间上进行清晰界定，且相关给定参数存在主观局限，隐性债务与显性债务存在混淆。杨雅琴等（2019）运用2016—2017年数据对1692家发债城投公司有息负债和经营收入、利润总额、政府补贴进行分析，认为城投公司基本不具备盈利能力与偿债能力，主要依靠政府补贴维持信用。闫衍（2018）对2018年城投债数据分析后指出，70%的城投债到期偿付要依靠“借新还旧”。武玉清等（2019）对江苏连云港两家融资平台公司2015—2018年一季度的财务数据跟踪分析显示，经营性现金流持续为负，同期负债规模增长55～58%，主要依靠负债规模快速增长以弥补经营现金流不足及支付筹资成本。

这些研究结果表明，融资平台公司债务风险和地方政府债务责任不容乐观。

2 当前部分区县地方政府债务风险形势严峻

近年来，部分区县地方政府债务负担持续加重，债务风险显著上升。一些区县地方财政入不敷出，依靠拆东墙补西墙式的举借债务以维持公共开支和偿还债务本息，各类隐性债务增长明显，且讳莫如深；由于负债规模和债务利率较高，一些区县财政收入甚至已不足以支付当期债务利息，只能依靠举借新债支付利息维持信用，导致债务本息如同滚雪球一样越滚越大；一些区县债务违约、信用恶化，已经借不到新债，已经无力支付债务利息，“爆雷”风险一触即发。

地方政府债务包括显性债务和隐性债务。其中，隐性债务来源复杂，主要是依靠地方政府控制的国有企业向各类金融机构和非金融机构借款、向金融市场发债，其次是通过供应链拖欠中小微民营企业大量欠款（包括但不限于工程款、购买服务、各类赔偿款等），最后是长期占用地方政府各类公共资源及非营利性组织的收入（比如医院、学校等），以这些组织的存量资产开展动产融资等。以上债务看起来与地方政府无关，也未统计在地方政府显性债务数据中，但却隐藏和积聚着以下两个方面的风险及危害：

2.1 部分区县面临大面积债务违约风险

当前区县地方政府债务最大的风险，是地方政府以其控制的国有企业向金融机构及非金融机构借款、向金融市场发债融资等形成的偿债风险。尽管地方政府在法律上以出资额为限对所属国企承担有限责任，在形式上没有为所属国企债务提供担保，但这些借债企业作为地方政府国企（股东主要是地方政府国资委），一方面获得了地方政府作为股东的信用背书，另一方面由地方政府统筹使用了以上借款资金，或用于公共项目，或用于归还存量债务本息，或用于政府项目建设。以地方国企发行企业债为例，偿债来源通常以发债主体及投资项目未来正现金流为第一偿债来源，以地方政府应支付发债企业的长期债务欠款为第二偿债来源。由于第一偿债来源具有较大不确定性，真正为投资者提供信用背书的是第二偿债来源，即地方政府对发债企业的长期欠款。

不论发债融资还是从金融机构或非金融机构借贷融资，借债国企都会在地方政府主导下进行互保增信，这就对地方政府所有企业进行了信用捆绑。一旦某家国企信用违约，就会导致火烧连营，因此也就形成了区县党委政府对当地国企资产负债、流动性和偿债安排进行统一管理，形成了事实上的“一区一县就是一家企业集团”的资产负债表格局。目前，部分区县统一管理的这张资产负债表正在持续恶化，有的区县甚至已经难以支付债务利息，面临大面积债务违约风险。

2.2 不少中小微民营企业被地方政府长期欠债拖垮

通过对我省一些金融机构不良债务成因分析发现，地方政府通过供应链拖欠中小微民营企业大量欠款，不仅加大这类民营企业财务成本压力和生存困难，更导致部分中小微民营企业对银行、担保、小贷等信用违约、资金链断裂，最终破产倒闭。在清欠和法律诉讼中，屡屡发现一些地方政府长期拖欠中小微民营企业巨额债务，这些民企不得不以举借民间高利贷、非法集资等方式应对债务困难，最终被越累越高的债务压垮。地方政府长期拖欠债务，不利于地方经济发展和营商环境改善，极可能产生道德风险和滋生腐败。化解地方政府债务，在压降中小微企业债务风险、改善营商环境以及反腐倡廉工作中具有重要作用。

2.3 区县地方政府隐性债务规模成迷、增长失控

当前，地方政府隐性负债规模、每年付息数据，以及对当地财政支付的压力，仅在各地政府财政及国资等部门掌握，这些数据形成了一个个孤岛。特别是对有息负债、无息欠款、无偿占用等隐性负债数据统计机制和负债规模管控制度缺失，是导致地方政府负债规模失控、债务风险上升的根本原因。一些地方政府官员迫于各种支出压力和偿债压力只想着编项目找钱花钱，却没想过如何还钱，没想过未来债务恶化如何处理。隐性负债规模不透明、有息负债利率过高、过度举债而缺乏资产负债和流动性管理，是造成地方政府债务风险的主要原因。

由于显性负债规模较小，负债率数据看起来并不高，因此隐藏了区县地方政府真实负债率面临的风险。笔者在调研中了解到，真实负债规模在500亿以上的区县不在少数，其中包括一些贫困县、国贫县，不少区县按真实负债规模/地方一般公共预算支出计算的负债率在1000%以上，有的甚至已超过2000%。即便是将地方政府一般公共预算支出全部用于归还借债利息，也都是不够的。因此，目前高负债区域的一些区县政府主要采用“拆东墙补西墙、借新债还旧债”等方式接续债务，导致债务本金越垒越高、债务负担越来越重。再不采取有效措施予以化解，不久的将来恐将陆续爆雷，形成区域性政府违约风险。

3 政策建议

面对当前区县地方政府债务风险及化解困局，笔者提出以下几点建议：

由各省财政厅牵头，组织对各区县全口径隐性负债余额进行清理，包括对各类金融机构及金融市场的有息负债本金及欠息余额、对国企的长期拖欠款项（代建、代垫及购买服务等）、对各类民企的长期拖欠款项（工程款、购买服务等）、无偿占用公共事业单位的款项（营业收入款及代为融资款等）等进行清理。

完成各区县债务负担摸底后，根据各区县真实债务负担和地方偿债能力进行分类。对于债务率较低、偿债能力较强、完全能够自行偿债的区县，划为A类区域，支持其管控好总体债务规模、债息率和流动性，实现自我循环、自我偿债；对于债务率较高、有一定偿债能力、但短期流动性不足、自行偿债有一定困难的区县，划为B类区域，建议由省财政厅为其降低债务本金和负债利率提供帮助，必要时提供短期流动性支持以避免债务违约。同时限制其继续增加债务规模和债务种类；对于债务率过高、偿债能力严重不足、流动性已出现严重困难的区县，划为C类区域。建议省级地方政府对C类区域采取果断措施，对其存量及新增负债予以冻结，由省财政厅对其债务化解工作予以接管，在与债权人谈判基础上制定专项化解措施予以化解。

从当前实践来看，土地出让金是降负债、降债务杠杆的重要资金来源。建议各省政府对辖内土地出让收入，根据当地区县所属债务风险区域，对B类区域、C类区域分别安排一定比例专项资金用于压降当地政府债务额度，具体比例由国土部门、财政部门等会商制定。此外，以部分国有资产抵债（不动产、动产、股权及特许经营权等）、重整债务期限及利率（延长偿债期限、分期还款、降低利率），也是有效化解当前区县地方政府债务风险的手段。

除化解存量负债之外，更重要的是要控制债务增量。建议由各省财政厅牵头，对B类区域、C类区域地方政府各类显性及隐性债务增量予以严控，特别是对C类区域所有新增债务予以审核把关，原则上禁止C类区域开展除展期续借、债务重整之外的所有新增债务，坚决控制住区县地方政府只管借债用钱不管偿还来源的举债冲动。

由各省政府组织省内外金融、资本市场及财税方面专家，对省内各区县地方政府合理负债规模、债务久期、偿债来源、流动性管理进行专题研究，制定管控规划，科学管控各类显性及隐性负债，确保地方经济、金融可持续健康发展。