新时代背景下行政事业单位全面预算管理探析

2020-02-27朱国雄

经济管理文摘 2020年23期

■朱国雄

（福鼎市互联网舆情中心）

引言

行政事业单位实施全面预算管理是政府财税体制改革的重要创新，也是确保财政资金安全使用以及高效配置的关键举措。同时党的十九大也对行政事业单位改革预算管理体制明确了新方向，即高约束力、高透明度、高科学化。全面预算管理能够帮助行政事业单位健全管理组织架构，优化财政资金配置，提高配置效益和效率，科学控制成本费用支出，在新时期下节本增效，缓解政府财政支出的压力。

1 行政事业单位的全面预算管理流程阐述

1.1 预算编制

行政事业单位都遵循两上两下的预算编制程序，“一上”：资金使用单位根据当地财政部门制定的宏观经济发展目标、当地经济状况，并结合本单位下一年度政务工作开展的经费需求，按照公用经费和人员经费支出定额标准，进行预算建议数编制，然后申报给当地财政部门；“一下”：财政部门对下级预算单的预算申报进行审核，并下达预算控制数；“二上”：下级预算单位根据财政部门下发的预算控制数，调整“一上”预算建议数中预算收支控制的重点，然后编制更加细化具体的预算草案，继续申报给上级财政部门。同时需要注意的是，如果没有获得上级财政部门（上级预算单位）的批准，下级预算单位不得在年度预算执行中随意调整；“二下”：上级预算单位审批通过后，下级预算单位开始编制分解至所属单位的预算方案，并将预算分解方案上报给上级财政部门进行备案。

1.2 预算执行

预算方案进入执行环节，需要充分调动各执行主体的积极性，提高预算执行的责任感，因此需要单位首先制定完善的责任体系、监督体系，明确各级预算执行权责，科学量化分解指标，保证预算指标的有效落地，以此来强化预算执行的刚性和对各级预算执行主体的约束力。预算执行包括预算目标分解、预算调整、预算控制。其中关于行政事业单位的预算调整，一般无重大或意外情况是不予调整的。但如果发生了客观或内部环境重大变化时，致使预算编制基础不复成立，或者导致预算结果出现重大偏差，在此情况下可以申报预算调整。但是要依旧遵循预算目标与单位发展战略目标、财政年度预算目标相一致的原则、经济最优化原则，预算调整单位依然需要根据相关程序严格进行申报，审批未通过，单位不得随意调整[1]。

1.3 预算绩效考评

预算绩效目标的制定要符合单位发展战略和财政年度预算目标，不得发生重大偏离，以免影响单位长远的发展。保证预算执行主体能够实现责权利统一，积极调动全体职工发挥出最大的创造性。由于行政事业单位的特殊性质，由此不仅需要考虑经济效益指标，还要考虑社会效益指标、生态效益指标、职工满意度等，提高预算绩效考评的科学性、综合效益性以及公平性。

2 行政事业单位实施全面预算管理的问题所在

2.1 全面预算管理意识不足

很多行政事业单位领导还没有深入认识到全面预算管理的重要性，到目前为止还没有组建完善的组织架构、健全责任体系、预算监督机制、绩效考评机制等，导致预算执行效果不尽如人意。部分单位领导人员应当由财务部门全权负责全面预算管理工作，造成责任主体不明确，管理互相推诿，无专门的预算管理部门来负责监管与考评，致使预算管理制度趋于形式主义。另外因为“结余留用”的政策，使得单位领导根本不重视预算资金的综合效益，都想尽办法把资金花出去。更有甚者利用多种“暗箱操作”手段将部分款项规避在预算管理之外，从而使得预算支出控制不严，专用预算资金被挤占等问题的出现。

2.2 预算编制不合理

我国行政事业单位的预算编制存在两个主要方面的问题，一方面在于预算编制目标与单位长远发展战略相脱离，很多事业单位并没有将财政资金的使用纳入到政务服务以及内部体制健全中，由于是财政拨款，领导不重视资金使用效益，在预算绩效考评中也没有与单位长远发展战略规划融合在一起，导致资金配置不合理、不规范现象较多。另一方面在于预算编制不合理。很多单位依然采取增量预算编制，就是在历史预算结果之上对未来年度预算目标进行估算和增加，导致与单位实际资源与收支情况相背离，预实偏差过大。而此外很多行政事业单位编制预算，只能编制下年度的一些必要人员工资和公用经费开支以及经常性项目支出，但是没有将激励性的奖励也计入预算中，使得预算绩效激励资金短缺，无法充分调动全员参与的积极性。

2.3 预算执行约束力不强，监督机制失效

很多单位并没有建立健全预算监督体系，只重视事后预实偏差分析，而不注重事前预算编制、事中预算执行监督，导致无法追溯预实偏差过大的动因，事后结果分析也流于形式，无法为单位改进下一年度的预算方案提供价值决策支持。同时也没有严格落实问责机制，导致责任监督没有成效，单位内部官僚之风依然严重，所以使得内部监督力量难以发挥公平有效的监督职能。对于预算业务的审批，多存在重复审批、多头审批、滥批特批等不规范、不严格的情况，导致预算外经费支出过大[2]。很多单位每次都会将财政下拨的预算资金额度用尽，所以也会造成预算执行中调整随意，监督职能也由此被进一步弱化。

2.4 预算绩效考评机制不科学

由于单位领导不重视资金使用效益，因此在预算绩效指标设置上，存在单一化的现象，比如只重视考核经济指标，特别是对于专项资金的绩效考评中普遍存在避重就轻的问题，导致预算绩效考评工作进程缓慢。而预算绩效指标不全面就会导致预算绩效目标脱离项目实际开展目标，使得绩效考评欠缺全面性、逻辑性和科学性。对于非量化指标的评价，模棱两可的评价词汇较多，比如“良好”、“优秀”等词，使得在预算绩效考评结果“水分”较大，考评者还要顾及各方利益和人情，最终形成“大锅饭”的考核结果。

3 行政事业单位健全全面预算管理体系的对策探讨

3.1 重视全面预算管理价值，完善组织架构

行政事业单位领导要在经济新常态下紧紧跟随党政方针的领导，“勒紧裤腰带过日子”，以此来冲减疫情、经济效益下行、服务“六保”等财政压力，平衡财政预算，加速供给侧深化改革，减税降费政策的有效落地。因此新时期下行政事业单位预算管理责任重大，单位领导应当重新树立政绩观，承担起政治责任和社会责任，提高预算管理水平，严格落实“禁止浪费，严控支出，开流节源，降本增效”的预算管理总目标。单位领导还要成立专门负责全面预算管理的决策机构（全面预算管理委员会）、管理机构（预算管理办公室）、执行机构（各级业务部门）。还要健全责任体系、监督体系、绩效考核体系等，优化预算管理流程，完成预算管理的顶层设计。同时还要加大对内部全体成员的宣传，并组织财务人员和业务管理人员参与学习与培训，加强业财融合，由财务人员主动深入到业务环节中给予科学预算编制、预算执行等方面的指导，切实减小预实偏差。

3.2 提高预算编制的合理性

行政事业单位领导首先要把握总体发展战略规划，在预算总目标编制中要考虑到单位长远战略规划，切忌短视化，可以利用项目调研、综合分析以及实际论证等多种方式来为预算目标编制收集可靠数据支持，从而让预算目标与单位实际情况相符合，并且满足单位战略目标的落地需求。同时单位要尽早摒弃落后的增量预算编制方法，统一选择零基预算编制，以此来保证各部门预算编制目标与实际工作需求相协同。预算编制中事业单位可以将非编制人员的基础工资、津贴补贴以及激励奖金也纳入进来，充分考虑全员的积极性和预算绩效管理工作的实际需要，保障预算编制与实际状况相贴合。

3.3 加大事中监督力度，强化预算执行“刚性”

行政事业单位除了依靠纪检监察部门和上级单位监督，还要提高单位内部审计和预算管理机构的监督水平。事业单位可以通过完善内部控制体系、问责机制、激励机制、惩处机制来提高各级执行主体的责任意识，加强约束力，明确各执行主体的权责利[3]。同时还需要构建风险预警体系，分析各业务环节中资金预算执行的风险点，分清主次，建立全过程的风险追踪监督机制，对于可疑数据、流程、权限等及时识别和预警，保证每一笔资金都有明晰的去向。对于预算绩效考评也应当专门成立监督领导小组，来对资金使用的综合效益进行评审，还可以成立外部专业的评审机构，由职能机构政协委员、人大代表以及专家学者等组成，以此来提高预算绩效评价报告的质量。

3.4 健全预算绩效考评体系

行政事业单位预算资金的使用要遵循国家规定的“问效又问责”的政策方针严格进行绩效考评，在预算绩效指标的设置上，要全面且科学，保证资金使用的综合效益都能够全面反映出来。同时在预算绩效考核上可以引进平衡计分卡，从资金使用的经济效益、社会效益、内部流程、人员学习与成长方面进行综合考评，为评价分析报告提供价值数据的支持。此外根据不同维度也可以选择合理的评价方法，比如成本效益比较法、专家评价法以及问卷调查法，来提高评价的效率和客观性。