四川民族地区防止返贫的机遇、挑战及优化路径

聂应德，刘 庆

（西华师范大学 政治学研究所，四川 南充 637002）

一、四川民族地区防止返贫的机遇

（一）已有的扶贫成绩为防止返贫提供了基础

1. 贫困人口的经济收入大幅增加

2019 年，四川省农村居民人均可支配收入14670 元，比上年增长10.0%[1]；甘孜州农村居民人均可支配收入12808 元，增长10.8%[2]；阿坝州农村居民人均可支配收入14252 元，增长10.5%[3]；凉山州农村居民人均可支配收入13908元，增长10.8%[4]。总之，2019 年各州的农村居民可支配收入比上年都有所增长。我国现行脱贫标准是农民年人均纯收入按2010 年不变价计算为2300 元，2014 年现价脱贫标准为2800 元。综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算标准，按每年6% 的增长率调整测算，2020 年全国脱贫标准约为人均纯收入4000 元[5]，折算为人均可支配收入为10000 元。目前，三个民族自治州的农村居民人均可支配收入均已超过10000元，可以反映该地区贫困人口的经济收入比之前有明显提高。经济收入的提高可以使贫困群众有基本的生活保障，不会因温饱问题返贫。

2. 贫困地区的基础设施逐渐完善

民族地区的水、电、路、农田基础设施逐渐完善，可以使当地人民都能受益，也有利于农民收入的持续增长。如交通基础不断夯实，国家、省级高速公路、农村公路不断建立；农田水利建设大力推进，新建江河堤防等；电力通信不断完善，新建千伏线路等，建立起当地群众与外界的联系；水利工程也有所推进，巩固提升贫困群众安全饮水。这些基础设施的建设为构建防止返贫的可持续长效机制奠定了物质基础。

3. 贫困地区的各民族更加团结

我国人口基数大，贫困人口多，尤其是自然环境复杂、生态系统脆弱、经济发展缓慢、社会文化落后的民族地区，脱贫难度大，因此容易因经济上的差异引发社会矛盾。国家的财政扶贫政策是对贫困人口基本生存权利的保障，有效疏导了贫富差距悬殊带来的政治积怨。通过改善贫困现状，缩小贫富差距，改善经济上的不平等，缓解了人民内部矛盾，促进了民族团结，实现了政治稳定。这为防止返贫提供了良好稳定的社会环境。

4. 贫困群众的精神生活更加丰富

扶贫进程中文化活动的开展和文化设施的建设，丰富了贫困群众的精神生活。如开展文化活动，更新补充文化书屋，建设文化室等。文化娱乐活动的开展可以满足人们精神生活，提高生活质量。农家书屋及文化室的建立与完善可以提高当地人民的文化知识水平，提高他们的文化素质，为防止返贫提供了精神支撑。

5. 贫困地区的生态环境日益优化

扶贫进程中加强了生态环境保护和实施重点生态工程，使生态环境得到保护。“绿水青山就是金山银山”，保护好生态使其能可持续发展，环境质量提高，当地人民的生活质量也会有所提升。如开展了一系列保护生态环境的行动，划定生态保护红线，同时加强环境综合整治，包括治理生态脆弱区、沙化土地、退化草地，完成农村环境连片综合整治项目等。生态环境的改善使该地区可以持续发展，可以有效防止因自然条件恶劣返贫。

6. 贫困地区的社会保障日趋完善

第一，完善了社保条件。例如实施全民参保计划。保险是利民生的事业，社保的完善，使人们老有所依、老有所养，减轻年轻一代的负担，同时可以减少因老致贫的情况。也可以使因病致贫、因病返贫的几率大大降低。第二，改善了教育条件。例如全面实施15 年免费教育、中职教育，推进控辍保学专项行动，资助贫困家庭学生，新建贫困村幼儿园、新改建教学及辅助用房等措施，可以提高贫困地区人民的知识水平和职业技能。在贫困地区培养人才，使其成为巩固脱贫成果的后备力量，是防止返贫的可持续长效机制。第三，改善了医疗条件。例如推进卫生医疗机构标准化建设，建成贫困村卫生室，进行免费健康体检，救助建档立卡贫困人口，实现贫困患者县域内住院个人支付占比控制在5% 以内。医疗条件的改善，可以使人们身体更加健康，降低非自然死亡率，可以提升人们的安全感和幸福感。第四，改善了居住条件。例如完成易地扶贫搬迁、农村土坯房改造等。居住条件的改善，使人们有其定所、安定下来，减少了居无定所的流民，有利于社会稳定，同时可以有效防止因修建住房等原因返贫。

在经济、政治、文化、社会、生态等各方面的扶贫成果，为防止返贫奠定了坚实基础。

（二）党和国家政策为防止返贫保驾护航

2020 年3 月，国务院扶贫领导小组发布《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》，要求建立防止返贫监测和帮扶机制，对检测方法和帮扶措施做了明确规定。乡村振兴政策的不断深化，也是与脱贫攻坚有效衔接的过程。乡村振兴战略提出的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五个要求，与为防止返贫需做的工作高度契合，是对脱贫攻坚政策的有效衔接。同时我国非常重视少数民族地区的脱贫成果，对民族地区的扶贫资金投入大、并制定民族政策促进其发展。民族政策要求因地制宜保护民族地区特色，这为民族地区稳定脱贫提供了政策保障。多项政策的发布，为四川民族地区巩固脱贫成果、防止返贫提供了广阔的前景。

（三）精准扶贫有效激发了贫困户脱贫致富的内生动力

通过对民族地区贫困人民的教育与持续不断的帮助，智力和能力的提高，使他们对如何防止返贫也有了一定的认识。贫困人口内生动力的激发，从以前的“等、靠、要”思想转变为靠自己、自力更生，扶志与扶智发挥了重要作用。反贫困事业不再是政府的独角戏，贫困人口共同对抗贫困，为防止返贫奠定了坚实的群众基础。

二、四川民族地区防止返贫面临的挑战

（一）自然环境恶劣，社会基础薄弱

四川民族地区的贫困问题严重，贫困程度深、范围广、时间长，扶贫难度大。贫困村基础条件和资源条件都较差，而且贫困村多在自然环境差的深山库区一线，因灾致贫、返贫的风险极大。

（二）专业人才匮乏，使其发展缺乏后劲

缺乏专业技术人才实施产业发展项目，经济发展缺乏后劲，导致返贫风险高。贫困地区的贫困原因之一就是人才缺乏，有知识、有能力的人早已离开贫困地区，留下的人大多文化水平低。扶贫项目主要是靠政府来做，但因缺乏实际经验以及不了解当地具体情况，政府大多是投资项目，后续实施监管并不到位，缺乏这方面的专业人才来跟进项目，以致项目出现问题时无法及时调整，最终导致扶贫项目无疾而终或者其产出效益并不高。

（三）产业缺乏活力，可持续发展较困难

一是缺乏对扶贫项目的论证。在使用扶贫资金时，主要用于基础设施方面，对相对有风险的产业项目投入少，经济收益不高。而对于特色项目的投入，要求基层干部具有经济方面的知识，经济眼光具有前瞻性。例如有的基层政府帮助贫困村发展特色农业，大量投入资金种植经济作物、养殖特色畜牧等，但是产品销售成问题，如果农作物、特色农产品滞销，导致经济损失，最后也还是由政府和帮扶单位帮忙处理。同时也把好事变坏事，本来贫困群众对政府帮扶是非常支持的，但是看着这些产品烂在手里，无法兑“现”，就会抱怨基层政府。二是由于县级部门不了解乡镇、村镇的项目建设的具体情况，具体扶贫资金可能出现下放配置不合理情况。同时上级政府严格规定扶贫资金使用方向，会导致基层使用资金缺乏自主性，缺乏因地制宜发展产业。基层干部的积极性受到打击，各县项目和产业发展相似，没有突出特色，扶贫产业缺乏活力，经济收益不高，可持续发展困难。

（四）扶贫资金监管不力，仍然存在腐败现象

一是克扣挪用扶贫资金。如2019 年3 月至11 月，王波作为甘孜州新龙县和平乡负责办理“一卡通”社保卡的工作人员，未及时将社保卡发放给群众，至2019 年12 月底仍滞留群众社保卡262 张。王波还伙同他人截留挪用群众易地扶贫搬迁资金、养老保险金等73.6 万元[6]。二是部分干部滥用职权，“雁过拔毛”谋取私利，以各种名义收取好处费。例如凉山州吉克巫勒在任州林业局副局长、调研员期间，违规与他人合伙承包核桃种植基地，分得国家项目补助资金4 万元[7]。三是项目申报弄虚作假，虚报冒领、套取骗取困难群众补助资金。例如甘孜州九龙县呷尔镇华邱村党支部书记李仕山违规套取项目资金，2014年1 月，李仕山私自以村组名义虚构购买钢筋证明材料，并到县国税局开具发票，共套取人畜饮水池建设项目资金29000 元，用于其个人开支[8]。

三、四川民族地区防止返贫的优化路径

（一）必须坚持党对扶贫工作的全面领导，加强资源的整合与共享

在脱贫攻坚过程中，党中央制定的扶贫政策，为今年全部按现行标准脱贫提供了支持。2020 年能全部如期脱贫，基层党组织发挥了重要作用。因此在2020 年如期脱贫后也必须坚持党对扶贫工作的全面领导，整合各种要素资源，统筹各方力量精准施策，解决相对贫困问题，防止返贫。主要应采取以下措施：第一，整合扶贫资源。利用财政资金撬动更多社会扶贫资源形成“三位一体”的大扶贫格局。发挥财政扶贫资金的杠杆作用，整合撬动其他部门和社会层面更多的资金、项目，投入到民族地区的脱贫攻坚工作中来，变一家扶贫为系统扶贫。一是整合财政扶贫资金。发挥财政资金的主导作用，集中财力办大事。统一建立财政扶贫资金项目库，并在当年集中安排财政扶贫资金组织实施，有重点、有中心的开展扶贫计划。二是撬动金融资本。发挥金融的杠杆效应，以移民进园和易地扶贫搬迁等扶贫项目为支撑，争取银行中长期低息扶贫贷款，撬动的金融资金纳入资金整合范围。三是吸引社会资金。发挥社会资金的集聚作用，开展民营企业“百企进百村、万人帮万户”和“扶贫一日捐”活动，积极对接各类社会组织和成功人士，将社会捐赠资金和企业赞助资金全部纳入资金整合范围。第二，推动扶贫资源的共享。党要领导不同帮扶单位之间建立深度融合、协同参与的扶贫协作机制。使各对口帮扶单位之间信息资源共享，可以减少贫困地区的重复建设、重复投资，有利于把钱用在刀刃上。还要促进贫困地区的基础设施共享，打破地缘限制，共同致富，促进解决相对贫困问题。

（二）资金投入要继续向少数民族地区倾斜，攻下贫中贫和坚中坚

政府对扶贫工作的高度重视，是实现民族地区脱贫的关键。近年来中央财政积极构建财政扶贫开发投入体系，不断完善财政扶贫开发政策、财政资金转移支付制度，为2020 年全部如期脱贫做出了积极贡献。因此资金投入要继续向少数民族地区倾斜，为解决相对贫困问题提供充足的资金支持。应从以下两方面入手：一是继续加大对四川民族地区的财政扶贫资金投入，尤其是自然环境极差的地区，因地制宜拨款，拒绝“撒胡椒面”，重点突破特困地区，保证扶贫资金投入足。二是增加资金投入来源。大力发展当地经济，使地方政府分担部分扶贫资金。同时鼓励社会各界支持扶贫事业，以此增加扶贫资金，或者激励发达地区的企业对民族地区进行投资，用引进项目的方式，在当地发展特色产业，实现贫困地区与企业双赢。促进少数民族地区经济发展，巩固脱贫成果，解决相对贫困问题。

（三）增强脱贫造血功能，建立健全扶贫长效机制

四川民族地区不断健全经济发展体制，出台了促进地区产业提升的政策文件，加快推进创新特色产业发展机制等。政府利用当地的区位特色条件，因地制宜发展扶贫项目，包括开发旅游业、种植经济作物等，有利于增长民族地区的经济。因此必须建立扶贫长效机制，从解决收入贫困向解决能力贫困转变，要注意急救与长效项目相结合，增强脱贫造血功能。第一，正确落实急救项目。按照政策规定给贫困群众发放一定的补助、津贴，切实保障贫困群众的基本生活需求。扶贫更扶志，救急不救穷，对财政扶贫资金使用效果不佳者可减少投入，限期整改。第二，注重长效项目的建立。如基础设施建设、利用特色资源发展产业等，有利于增加贫困村户的“造血”功能。但要注意以下几点：一是加强对项目内容的审核，挑选出有效益的项目，同时加强对项目实施过程的管理，一旦发现无法进行，则要及时止损。二是规范扶贫项目的招标程序，明确项目通过的标准，实现公开公平公正，防止项目烂尾。三是要提高基层干部的素质，引进高素质人才实施扶贫项目，要让贫困户参与其中，防止乡村经济能人俘获财政扶贫资源。四是培养专业人才，稳固扶贫成果。引进技术人员，对贫困地区进行深入分析，因地制宜发展当地特色经济，帮助贫困地区发展；引进管理人才，对扶贫项目进行管理，构建防止返贫的可持续长效机制。

（四）财政扶贫必须精准精细，不断提高效率

财政扶贫资金在使用上必须做到“精准滴灌”，不断提高效率。首先要扩大民主参与，为扶贫精准创造条件。在贫困户的评定和退出中，要广泛征求当地村民的意见，做到公开公平公正，以防非贫困户成为贫困户，抢占扶贫资源，致使真正的贫困户脱贫无望。其次要加强帮扶单位之间的协作，提高其责任意识，养成认真细致的工作作风。各单位在扶贫过程中，要加强联系，对贫困户要深入了解，根据实际情况制定扶贫计划，确保财政扶贫资金用的精准。要仔细考查扶贫项目，以防重复建设，确保财政扶贫资金用的精细，提高财政扶贫资金的使用效率，促进解决相对贫困问题。

（五）继续加强资金监管，构筑清廉扶贫机制

在2020 年全面脱贫后，要防止返贫、解决相对贫困问题，也需加强扶贫资金监管，应从以下几个方面着手：第一，提高基层干部的财经法制意识，对资金的用途作明确规定，专款专用，同时加大力度惩处挪用挤占财政扶贫资金的行为。对基层干部进行培训教育，提高其对扶贫任务的认识。第二，完善统筹协调的监管体系。政府要加强顶层设计，完善扶贫资金相关法律法规。政府要做好资金分配的统筹规划，确定各个监管主体的监管内容及其权责分配。同时要落实使用扶贫资金的公开公示制度，加强对资金管理的监督。第三，加强监管主体间的协作。财政、监察、审计部门要与发改、扶贫、民族事务、农业、林业、残联等主管部门协调配合，形成工作合力。如各级检察机关要运用好自身的监督职能，使扶贫资金在各使用环节得到充分监管；审计部门要在项目实施前进行预算审计、完工后进行决算审计等。第四，创新监管方式，加强公众参与。引导和鼓励广大群众参与扶贫资金项目监督，发挥民主监督的作用。建立从上至下，从内到外的监管体制，强化对资金的监管，构筑清廉扶贫机制。

四、结语

随着脱贫攻坚工作的深入开展， 实现了2020 年如期脱贫，但返贫风险依然存在，2020 后如何全面建立脱贫长效机制的问题不容忽视。民族地区的基础条件薄弱，返贫风险更大，因此提出四川民族地区防止返贫的优化路径，对其他地区防止返贫具有借鉴意义。充分利用民族地区防止返贫的机遇，促进乡村振兴与脱贫攻坚的有效衔接，对实现少数民族地区的稳定脱贫，促进我国民族团结和经济发展具有重大意义。