《加拿大公民法》改革中的政治考量

王晓侠

内容提要 本文通过剖析加拿大两大执政党保守党和自由党对加《公民法》进行改革的政治考量，揭示了二者在处理移民问题上的分歧与共通，指出无论是自由党执政，还是保守党当权，加拿大政府的《公民法》改革一直致力于把握好公民权力与义务的平衡之舵，既要彰显移民国家多元文化海纳百川的气度，又要确保国土安全和经济发展。加拿大《公民法》改革的精神实质在于深刻领会公民的素质、权利和义务在民主法制国家的政治生活中所具有的重要地位和作用。

引 言

加拿大联邦成立150 多年以来，其公民框架基本上由三类移民不断扩充、壮大：一是经济效益类移民，包括技术移民和投资移民，均被认为是对加国经济有积极贡献的移民；二是家庭团聚类移民，指为与配偶、子女、父母、祖父母实现家庭团聚而申办的移民；三是需受保护类移民，主要针对各国因政治迫害或战乱而投奔加国的难民。加拿大《公民法》，英文是Canadian Citizenship Act， 却时常被华人称为“国籍法”，乃至“移民法”，看似不经意的疏忽或混淆，实则洞悉了加拿大公民构成的实质，道出“移民”乃系加拿大这个国家生死存亡之命脉。由此，一部以各类移民如何入籍为主要内容的《公民法》在加拿大的国家政治生活中占据了举足轻重的地位，成为影响执政党治国理政的一个重要因素。

一、保全国民经济，提高公民素质：联邦大选的政治筹码

2014年新春伊始，《公民法》改革成为即将到来的联邦大选不可忽视的政治筹码。保守党政府对外公布《加强加拿大公民法》（Strengthening Canadian Citizenship Act）的C-24 号法案，对加自1977年开始实施的《公民法》首次作出全面修订①加政府之前对《公民法》所做的修订往往只是针对于某个方面而非全面修订，如2009年曾就《公民法》中有关“父母”的定义做了修改，使得加拿大人合法收养的子女也能自动获得加拿大公民身份。。显然，哈珀（Stephen Harper）在为2015年的联邦大选未雨绸缪，以“法”作“势”，为保守党捞取政治资本，而其对待《公民法》改革之姿态足以让人洞见保守党治国理政的实质。

C-24 法案的改革举措主要包括如下几点②详见加拿大政府网站，http://www.canada.ca/en/news/archive/2014/02/strengthening-canadian-citizenship- act.html。访问日期：2020年7月28日。：1.法案将“移民监”期限由原来的4年时间实际居住3年改为6年时间实际居住4年，并需提供缴纳所得税等证据；2.新法案对申请人的语言水平要求提高，规定他们在参加有关加拿大知识测试时不再使用翻译，同时把必须符合语言要求的申请人的年龄段从之前的18 岁至54 岁扩展到14 岁至64 岁；3.新法案给予移民部长更大的权力，以便能够取消那些参与针对加拿大的武装冲突或恐怖活动并拥有双重国籍的加拿大人的公民资格；4.新法案加重了对申请国籍过程中的舞弊造假者实行惩罚的力度，罚金从原来的1000 加元提高至10 万，刑期由最长1年有期徒刑增加至5年；5.打通军人入籍的绿色通道，服役军人居满3年即可入籍。

可以看出， C-24 法案中“移民监”时间的拉长影响了很多人，尤其是从事国际贸易的“太空人”家庭的移民规划。他们由于产业在祖籍国，经常需要飞来飞去，两地奔波，无法保证坐满“移民监”。新法案将迫使他们放弃入籍，仅保留永久居民身份，甚而转向移民其他国家。此外，新法案将语言要求扩展至64 岁的老人，有研究者认为，加国政府意在逐步取消父母及祖父母团聚移民项目，因为此类移民纳税少而享受政府服务及社会福利高，给加拿大纳税人带来大约每年两百亿加元的财政负担③Herbert G.Immigration and the Welfare State Revisited: Fiscal Transfers to Immigrants in Canada in 2014.(2015-11-10) www.fraserinstitute.org/.访问日期：2020年7月28日。这是加拿大西蒙弗雷泽大学（Simon Fraser University）经济学教授格鲁贝尔（Grubel）在2015年11月份写给弗雷泽研究所（Fraser Institut）的一份报告中公布的数字，并建议加政府对现行移民接收制度进行彻底改革，停止对父母和祖父母的担保，用建立在私营企业和劳动力市场需要上的体制来代替“由政治家做决定的体制”。。事实上，加政府曾于2011年暂停父母祖父母团聚类移民，后又重新启动该项目，也完全是出于政治考虑，意欲为2015年的联邦大选拉票。此次新法案中的条件之苛刻，似乎进一步证实了保守党收紧移民政策、保全国民经济的政治考量。

与此同时，保守党启动公民法改革的另一个初衷在于全面提升加拿大公民身份价值。贾森·康尼（Jason Kenney）担任公民移民部长时，媒体热料爆出“双非婴儿潮”问题。“双非”指父母双方均非加拿大公民或永久居民，但因加拿大实行出生地国籍政策，故以旅游者身份来加拿大生子，以使婴儿取得加国国籍。媒体指有来自其他国家的游客在医院生下婴儿，待其婴儿办理好加拿大护照后，便不辞而别，欠下可观的医疗费，令医院无从追讨。于是，康尼抨击到加拿大旅游产子的行为是在利用加拿大法律的宽松或曰漏洞，是一种十分具有挑衅性的行为，因此，加拿大有关法律到了需要全面修改的时候，“以维护加拿大国籍的价值，也防止那些惟利是图的小人”④Jason Kenney.Speaking notes at an event at the Faculty of law.University of Western Ontario, London， Ontario (2011-2-11).www.canada.ca/en/immigration-refugees/.访问日期：2020年7月28日。。他的继任者亚历山大（Chris Alexander）也在一份声明中说：“我们的政府正在加强加拿大国籍的价值。公民身份不应该只是一个方便的护照，而是相互负责的承诺，一个植根于我国历史价值的共同承诺。”⑤Chris Alexander.Citizenship legislation reform - Strengthening Canadian Citizenship Act.(2014-2-6) www.canada.ca/en/immigration-refugees/.访问日期：2020年7月28日。直至C-24 号法案明确指出，改革的主要目的是要增加加拿大公民的自豪感和荣誉感，强化公民身份价值，保护公民合法权益，保护公民制度的诚信和严肃性。由此，再来解读C-24 法案的改革举措，便不难理解其初衷了：只有亲身居住在加拿大足够长的时间，才能真正认识、了解作为加拿大公民参与加拿大社会的意义；只有提高公民语言文化素质，才能强化公民身份价值，促进公民融入社会、贡献社会；只有对参与极端恐怖活动的人在国籍上予以更加严格的管控，才是加强国土安全的裨益之举；而对军人入籍网开一面，恰恰印证了加拿大公民身份的价值不能只是向这个宽容慷慨的国度索取，更应来自于对它的给予和奉献……

总之，保守党大选前夕力推公民法全面改革并付诸实施，确为保守党争取了不少忧心国家经济的选民之支持。可以说保守党十年执政，其移民政策的本质是经济政策，意在通过提高移民门槛，有效地保全现有的国民经济利益，加强公民素质和国土安全防范，至于是否达到了预期的成效，似乎在政界和学界都还存在一定的争议。

二、弘扬多元文化，夯实立国根基：争执牛耳的幕后推手

保守党与自由党争执牛耳之际，围绕《公民法》改革所展开的议论和较量可谓尘嚣日上，热闹非凡。贾斯汀·特鲁多（Justin Trudeau）在联邦大选中不遗余力地捍卫其父皮埃尔·特鲁多（Pierre Elliott Trudeau）一手创建的多元文化体系。他抨击保守党歧视穆斯林，制造民族仇恨，破坏加拿大多元文化建设，同时对C-24 法案的内容也毫不留情地进行了反击。他和哈珀在辩论外交政策的时候有过相当激烈的交锋。哈珀本想先发制人，质问特鲁多，为了捍卫加拿大国土和人民的安全，捍卫加拿大公民的身份价值，为什么那些被定罪的恐怖分子不能被剥夺加拿大的公民身份？没想到特鲁多针锋相对，义正词严，“一个加拿大人就是加拿大人，就是加拿大人”（A Canadian is a Canadian, is a Canadian）⑥Video: A Canadian is a Canadian, is a Canadian: Harper， Trudeau spar over right to revoke citizenship.(2015-9-28) www.the globeandmail.com/Canada/video/.访问日期：2020年7月30日。，这种“重要事情说三遍”的语式凸显了特鲁多对加拿大公民人人平等、自由的主张之坚守，也是他对其父创立的《加拿大权利及自由宪章》（La Charte canadienne des droits et libertés）的致敬。在他看来，《加拿大权利及自由宪章》开宗明义地规定了人人平等的基本价值和权利，但保守党政府的新公民法案却将加拿大人分为三六九等，并赋予他们不同的权利和待遇。事实上，据保守党的新法案表述，加拿大人可被分为4 类：一是那些在加拿大出生且没有其他国籍的加拿大人，这些所谓“真正”的加拿大人永远不会丧失加拿大公民身份；二是通过归化入籍，没有双重国籍的加拿大移民，这类人如果在移民申请过程中存在欺诈行为，或者移民部官员认为这些已经归化入籍的公民并没有意图在加拿大居住的话，其公民身份可以被注销；三是在加拿大出生，却拥有双重国籍的人，他们如果犯下参与恐怖或叛国活动等严重罪行，政府有权剥夺其公民身份；最后一类公民即通过归化入籍，并拥有双重国籍的加拿大人，这类人被加拿大的“大律师公会”称为真正的“三等公民”，他们无论是因被认定申请过程存在造假舞弊，还是犯下通敌叛国等严重罪行，其公民身份可被随时撤销⑦Lex Gill.Understanding Bill C-24 and recent changes to the citizenship… (2015-5-19) Canadian Civil Liberties Association， http://ccia.org/understanding-bill-c-24.访问日期：2020年7月30日。。C-24法案通过之前，除非公民身份是通过欺骗所得的情况，加国政府部门或官员是无权撤销国民的公民身份的，而新法案赋予移民部长撤销那些触犯了刑事法、国防法和信息安全法的加拿大人的公民身份的权力，从根本上挑战了“公民权利”的概念，并有违宪及违反国际公约之嫌。自由党自然不会错过这个抓保守党小辫的机会。特鲁多强调《公民法》不同于《刑法》，犯罪分子应当由法庭和监狱去处理，靠民选政治人物来决定谁是加拿大人显然违背了加拿大民主与法制的大背景，违反了加拿大的价值观。

较之保守党的C-24 法案，自由党的移民主张显然在2015年的联邦大选中占了上风。后者赢得大选后，立即兑现大选承诺，重整移民政策，再现“自由党就是移民的党”这一豪言壮志。保守党的C-24 法案大部分改革内容被恢复原样或重新规划⑧作为自由党上位的推手之一，《公民法》的再改革一直备受选民的期待。麦家廉（John McCallum）做移民部长时为推动C-6 法案通过国会三读做出了巨大努力，最终在胡森（Ahmed Hussen）任期内完成法律程序并得以实施。：1.“移民监”时间缩短，由6年居满4年改为5年居满3年；2.语言要求降低，重新恢复至18-54 岁；3.“快速移民”系统继续运作，已有家人在加拿大的申请人可获加分；4.夫妻团聚移民无需再等2年，落地即可获身份；5.父母祖父母团聚移民每年名额由5000 增至10000；6.恢复对留学生留学居住时间的计算，将其纳入“移民监”；7.废止政府废除公民身份的权力（由欺诈获得公民身份的情形除外）等。在自由党移民主张基础上形成的C-6 法案于2017年10月份正式生效并实施。自由党移民政策的放宽极大地鼓舞了各族裔申请人，也赢得了很多专家学者的好评，大赞自由党宏扬了加拿大这个移民国家本就应该具有的兼收并蓄的多元文化和海纳百川的包容气度，同时夯实了加拿大立国的根基。

有意思的是，保守党抨击自由党的宽松移民政策是一个不切实际的乌托邦，置国民素质与国土安全于不顾。而自由党反斥保守党心胸狭窄，目光短浅，无视移民是加拿大的立国之本，屡次践踏多元文化的精神实质。但如果深入研究自由党与保守党在公民法改革问题上的较量，其实可以发现，表面上势不两立的态度，实际上并不乏内在的共通之处。2000年自由党执政时期，加移民部提出了新移民及难民法草案，认为“公民法”当以强化加拿大公民素质、突出加国独特文化和身份认同、统一加拿大公民价值观为目的，严惩入籍欺诈行为，以防取得公民身份变质为廉价的市场买卖。此外，在移民法应为本国经济服务的问题上，特鲁多在他的自传《和睦的家园》（Terrain d’entente）里这样说到：“自从自由党人威尔弗里德·劳里埃（Wilfrid Laurier）19世纪90年代初推行加拿大历史上最雄心勃勃的移民扩大计划以来，我们就一直明白，移民政策本质上是经济政策。但那些对国家历史缺乏了解的人却常常声称那是保守党的创举。”⑨Justin Trudeau.Terrain d’entente.Montréal : les Editions La Presse， 2014， p.244.另见贾斯汀·特鲁多.《传奇再续—特鲁多自传》.诗观译.南京：译林出版社，2016：156.不同于新民主党高调声称其移民政策的“中心思想”就是要让移民家庭团聚，自由党前移民部长麦家廉表示，自由党的移民新法规旨在弥救加拿大面临的严峻现实情况：人口老龄化迫在眉睫，急需补充年轻的新移民力量，以保证加拿大社会经济发展的可持续性。再看保守党一边，尽管有史以来扮演着对移民不友好的角色，但每次修改移民政策，也并非肆无忌惮地歧视或刁难，而是小心翼翼地以提高本国“公民素质”和对“加拿大价值观”的认同为改革之理由。因此，理解保守党和自由党移民政策之差异的关键所在，正是取决于人们对加拿大“国家公民素质”和“加拿大价值观”的全面了解和认识。

三、实施公民教育，平衡义务权利：共同关切的考量中心

加拿大1867年建立自治领，虽成为现代意义的独立国家，但其时的“国家公民”概念依然具有浓重的英属殖民色彩。直至20世纪初，加拿大的民族认同和国家意识还与“英国意识”、“英国认同”混淆不清。二战后，随着移民数量及移民来源国的增加，加拿大的人口构成具有了多样与多元的特征，英国的影响逐渐减弱，以一种全新的公民意识与国家认同来代替旧时的殖民属国形态成为大势所趋，于是，《1947年公民法案》（Loi sur la citoyenneté canadienne,1947）应运而生，首次对“加拿大公民”做了界定，标志着“英属臣民”成为历史，具有多元文化背景的加拿大公民身份正在形成。70年代，皮埃尔·特鲁多政府大刀阔斧地进行多元文化主义体系建设，1982年颁布的《权利与自由宪章》明确地将尊重宗教、语言、民族文化及信仰多样性的宗旨贯彻到公民身份价值观中，政府不再仅限于承认文化多样性和维护加拿大文化遗产，而是确保所有加拿大人不分文化背景和种族出身，均能在经济、政治和社会上享有完全参与和机会平等的权利，进而渐渐整合族际认同，以最终建立可以得到普遍认可并基于宪法的加拿大民族融合和国家认同。

打开加拿大移民难民公民部的网页⑩http://www.canada.ca/en/services/immigration-refugees-citizenship/.访问日期：2020年8月3日。，可以看到下面这个问题赫然入目：What Does Canadian Citizenship Mean? 这个由各民族妥协共存而形成的独特的联邦国家政府，将加拿大的公民价值观总结如下：1.平等（Equality）：尊重每一个人的权利，给予他们平等的尊严和尊重，这是加拿大最基本的价值观；2.尊重差异（Respect for cultural differences）：力图理解和欣赏所有加拿大人的文化、习俗和传统，无论他们是出生于加拿大还是来自其他国家；3.自由（Freedom）: 加拿大人享受基本自由，如思想自由、言论自由、宗教自由及和平集会的自由；4.和平（Peace）：加拿大人为拥有非暴力的社会及在国际上承担的和平维护者的角色而自豪；5.法律和秩序（Law and Order）: 加拿大人尊重民主决策和法治，推行适当的程序，以使法庭和监察机构能够公平理智地对待每个公民，并确保民选的政府对加拿大公民负起责任；同时，每一位公民也肩负着维护国家秩序、促进国家经济发展和社会和谐的责任和义务。

当有人斥责加拿大保守党政府要改变多元文化国策时，他似乎忘记了多元文化是加拿大这个国家存在的根基，是不容抹杀或忽视的事实，已经成为加拿大的国家象征。事实上，保守党联邦政府的移民部长康尼说过，如若修订《公民法》，新法案将要求入籍人士完全认同加拿大的价值观以及加拿大国家形成的历史根源。总理哈珀在一年一度的公民周演说⑪加拿大政府将每年的10月13-19日定为加拿大公民周，历任总理都会在此周发表《公民周演说》。中也常常提到，移民对加拿大的发展作出了很大的贡献。宣称加拿大在世界上被誉为强大、自由的国家，致力于自由、民主、人权及法制的建设，是最适合生活、工作及养育下一代的国家，深受移民的欢迎。显而易见，保守党在移民对加拿大的重要性这个问题上有着清醒的认识。其移民政策与自由党的分歧，不过是一个“度”的问题：保守党政府在强调公民共同珍视加国的价值观、制度及传统的同时，鼓励公众反思公民价值、权利和义务，用康尼的话讲：“目前国民间有一种意见趋势，就是要在我们的移民政策中，加强融入的元素。”⑫2009年4月14日康尼在卡尔加里商会的一个午餐会上的演说内容。确实，20世纪70年代加拿大国家重塑基本完成，移民的大量增加使得社会呈现出空前的多样性，加拿大政府一直力图通过族群的差异与自治来达到社会的多元与自由，但文化的多元主义有时会带来种族意识的膨胀，有些人仅仅强调自己作为某一特定社群成员的身份，却对“加拿大人”这个身份进行了有意无意的忽略。这一点自然与加拿大多元文化主义的政治目标相违背。如何在倡导平等、尊重差异、追求自由、维护和平的价值观的框架内，培养新移民的国家公民意识，赋予他们族群之外的国家归属感，成为各届政府推行多元文化主义的重中之重⑬王俊芳.《加拿大多元文化主义政策》.北京：中国社会科学出版社，2013年3月，第115 页。。保守党在尊崇“认同”与“融入”的同时，明确地提出了加拿大人对公民权利和义务进行反思的重要性，即专家学者口中所说的权利公民和责任公民之关系⑭林春逸，刘力.《从“权利公民”到“责任公民”，当代西方公民教育理念的嬗变》.扬州大学学报（高教研究版），2005（06）：34-37 页。。早在1987年，保守党马尔罗尼（Brian Mulroney）政府⑮马尔罗尼于1983-93年间任加保守党党魁，1984-93年间任加拿大总理。就颁布了一份题为《公民87：为作为加拿大人而自豪》（La citoyenneté 87, fierté d’être canadien(ne)）的文件，寻求加强公民对自身权利和责任的意识；1993年保守党参议院主席肯色拉（Noël Kinsella）发表了《加拿大公民：共享责任》（La citoyenneté canadienne : une responsabilité à partager）⑯肯色拉在马尔尼罗任加总理期间为参议院主席，2006-2014年间又被哈珀总理任命为加参议院发言人，多次在加拿大的移民政策问题上发声。的报告，呼吁提供清晰的公民权利与责任之概念，强调公民政策对提高国家认同、和谐的重要性；近至2015年哈珀政府的C-24 法案，也表明了出台一系列貌似收紧移民政策措施的初衷。无论是哈珀，还是康尼或亚历山大，两位移民部长在宣传这部法案时，都声称“入籍不只是拿一本便利的加拿大护照，更多地还要对国家有一份承担和责任”了。

众所周知，加拿大多元文化主义这面大旗由现任总理特鲁多的父亲老特鲁多树杆而立，自由党在各层大选中也喊过“自由党即移民的党”的口号。但不可否认的是，自由党政府施行多元文化主义，是想通过“多元”而渐至整合，虽不提倡同化，但讲究民族融合与国家统一，多元是在这个大前提下的相对存在。克雷蒂安（Jean Chrétien）⑰克雷蒂安1993-2003年间任加拿大总理，是皮埃尔·特鲁多民族政策的忠实追随者，也为后来小特鲁多竞选联邦总理起到了保驾护航的作用。执政的十年间，多次对公民的责任和权力平衡做出调整：1994年，众议院公布了题为《加拿大公民：归属感》（La citoyenneté canadienne - un sentiment d’appartenance）的报告，在重申加拿大平等、自由、包容、公正的价值观的同时，关注公民身份的认同与责任；1998年C-63 法案一方面主张按照《加拿大权利及自由宪章》来保证加拿大公民的权利与自由，一方面重提建立加拿大公民身份认同及保证加拿大国家安全的重要性；2000 及2002年的两次法案调整（分别是Bill C-16 法案和Bill C-18 法案）对公民宣誓誓词做了修正，强调加拿大人应该承担的责任和义务；2005年公民与移民委员会发布了《更新加拿大公民法：正当其时》（Moderniser la loi sur la citoyennet é du Canada: il est temps d’agir）的报告，建议提高接受移民和给予公民身份的标准，认为公民资格应建立在主动地、负责任地、积极参与公共生活的基础之上⑱魏海苓.《从权利公民到责任公民:加拿大公民教育的价值演变与实践模式》.高教探索，2015（01）：59-64.。由此可见，自由党在公民权力和责任问题上的考量与保守党并无二致：权利诚然可贵，责任更加重要。二者的适度平衡，是保障国家经济发展与国土安全的至上法宝。实施公民意识教育，这是保守党与自由党的共同关切和众望所归，也自然成为历次《公民法》修订的考量中心。

结 语

2016年3月，欧洲恐怖袭击一波未平，一波又起。巴黎、布鲁塞尔乃至全世界笼罩在对移民、难民的惊悸、恐惧和惶惶不安中。特鲁多新一届政府的移民政策并没有因为紧张的国际国内形势而缩水。显而易见，加国的领导者笃信自己把准了移民这根命脉对国家生存与发展的重要性。无论是自由党执政，还是保守党当权，加拿大政府的《公民法》改革一直致力于把握好公民权利与义务的平衡之舵，既要彰显移民国家多元文化海纳百川的气度，又要确保国土安全、经济发展的政治考量。关注和探究加拿大《公民法》改革的精神实质，有利于更好地理解加各届政府在移民问题上的分歧与共通，进而更加深入地体会公民的素质、权利和义务在民主法制国家政治生活中具有的重要地位和作用。