非营利组织参与雾霾治理研究

张朝霞

(天津师范大学 天津 300387)

一、非营利组织参与雾霾治理的现状

通过对京冀地区非营利组织参与雾霾治理相关活动的研究，将非营利组织有效参与雾霾治理的方式和途径归纳为以下几个方面。首先非营利组织会参与和影响雾霾治理的政策制定。当前一些非营利组织通过不断的揭露雾霾问题现状，引起社会各界的广泛关注，促使政府积极行动并制定相关的政策法规。同时，非营利组织会对公民进行教育和培训。其主要有两种方式，一是招募相关活动的志愿者，对相关的志愿者进行培训。另一种方式则是召开相关的专家教育讲座，提高公民的环保意识和能力。当然，雾霾的治理必然会损害一部分企业的利益。而这可能会引起部分企业的抗拒或回避，非营利组织可以动用民间力量，协助政府监督这些企业。另外雾霾治理不仅需要环保政策的保障，更需要专业知识的支撑。非营利组织不仅可以利用组织自身的专业性以及组织内部的专业人员在组织内进行雾霾治理的科学研究，还可以出资支持一些专业的科研机构进行专门的项目研究，以推动雾霾治理的科学化。

非营利组织通过以上方式参与政府政策的制定外还有一个强有力武器。即通过“公益诉讼”。非营利组织可以利用“公益诉讼”这一途径，支持或直接参与到对危害雾霾治理行为的公益诉讼中来。2015年1月4日，在北京启动了由自然之友发起、阿里巴巴公益基金会支持的“环境公益诉讼支持基金”，这是对环境公益诉讼的第一项社会支持基金。

二、非营利组织参与雾霾治理的困境与挑战

(一)非营利组织参与的政策空间不足。政府中心治理模式弱化非营利组织作用。由于长期以来治理理念的深入影响，在社会问题治理过程中更多以政府为治理中心。面对雾霾肆虐的困境，各级政府试图通过自身的力量予以解决，没有对非营利组织给予充分信任。在这样的背景下，非营利组织参与雾霾治理不仅得不到支持，反而受到阻碍。

同时，政府对非营利组织会进行双重管理制度。就是在这样的双重管理制度之下，提高了非营利组织的准入门槛，非营利组织很难获得合法身份。在当前多数非营利组织仍旧接受双重机关管理，这样不仅对非营利组织要求过高，也会增加相应的行政成本，同时,双重领导难以对非营利组织进行长期监管，不利于非营利组织的长足发展和对非营利组织的有效管理[1]。据调查显示，非营利组织的资金来源主要有民间捐赠、服务收费、政府补贴和外国支援这四种方式。在我国，非营利组织的资金来源主要依靠前三种情况。虽然非营利组织受到双重管理但当前政府对非营利组织的财政支持力度有限，非营利组织由于缺乏足够的资金支持，不仅自身组织发展受限，更会影响其参与雾霾治理活动的效率[1]。

(二)非营利组织自身的参与能力有限。非营利组织独立性差。志愿者是非营利组织成员的重要组成部分，但雾霾治理的复杂性决定了雾霾治理工作需要专业和技术，需要招募更多的专业管理人员和专门的技术人员才能保持非营利组织的专业性。但由于缺乏必要的资金支持，非营利组织成员工资低也缺乏必要的社会保障难以保证组织成员的正常生活，不容易吸引到优秀的专业人才。非营利组织的专业化得不到保障，参与雾霾治理的效率和效果也跟着大打折扣。

非营利组织是自治型组织，但在我国内部自律机制不健全，非营利组织会员代表大会选举制度流于形式，缺乏民主程序这样的组织机构很难得到民众的信任。并且由于非营利组织宣传效应低，致使其缺乏社会公信力。非营利组织发育不健全，没有一套完备的宣传程序，民众对非营利组织缺乏了解，再加上政府缺乏对非营利组织的监管，部分非营利组织打着公益的旗号招摇撞骗，传出许多负面消息，严重影响非营利组织的公信力。非营利组织提出的遏制雾霾污染的措施就很难施行[2]。

三、完善非营利组织参与雾霾治理的对策

(一)加强对非营利组织的行政支持。雾霾问题愈演愈烈，这与政府将自身看作单一治理主体有必然的关系，政府应该对自身行为进行深刻反思，政府是雾霾治理的主体之一，但政府不能排斥或忽略其他社会力量，不能阻碍非营利组织的介入。首先，政府应该转变职能，将自身的职能控制在一定范围内，对非营利组织进行充分授权，肯定非营利组织的参与主体地位，充分发挥非营利组织自身的优势，推动雾霾治理的长足发展。其次，政府需要制定相关的法律法规来对非营利组织的合法权利进行规定和规范，明晰非营利组织参与社会管理的内容形式，从法律上来保障其参与雾霾治理的主体地位，以提高非营利组织的公信力。再次，一元管理模式在世界范围内更加盛行，它可以解决登记和业务主管部门相互推诿和相互掣肘问题，明确管理部门责任，有效规范非营利组织的登记工作，降低其准入门槛，维护公民的结社自由权。在我国，双重管理体制虽然已经开始破冰，但目前为止还没有完全放开，必须加快改革非营利组织登记管理制度进程。同时，政府需要完善向非营利组织购买公共服务制度以及相关的税收优惠政策，为非营利组织提供更多的资金支持，帮助非营利组织的发展。按照相应的税收优惠政策，减免非营利组织的税费，降低非府组织自身运营成本以治理行动成本，有效解决资金短缺问题。最后，政府还需要建立信息公开共享机制，不断开拓信息公开共享的渠道，通过传统的大众媒体和新媒体，合理使用互联网资源，有效传播空气质量信息以及雾霾治理信息，促进非营利组织的有效参与。

(二)加强非营利组织自身建设。完善非营利组织的内部治理机制。非营利组织自身也需要进行完善。第一，要解决的就是合理配置组织权力，保证非营利组织机构设置科学合理。第二，非营利组织必须建立民主的决策机制，提高组织决策的科学民主程度，建立民主决策机制。对所代表的利益群体负责。这有利于非营利组织的民主决策，有利于科学地推进雾霾治理活动和举措。第三，公开透明工作信息，公开透明的运行机制是激励非营利组织自身发展的有效手段[3]。这样可以形成对非营利组织形成有效的社会监督，并为是否对其进行捐助提供依据。

提升非营利组织的资金聚合能力。资金是非营利组织发展的生命，是非营利组织有效参与雾霾治理的根本保证。非营利组织可以通过提高自身的公信力，让公众和企业进行深入了解，以增加捐助收入来源。另一方面，非营利组织可以提高自身的服务质量，吸引政府对相关服务的购买，获得相应的报酬，或者吸引更多公民享受服务，获得收益。

提升非营利组织的专业化水平。最后，雾霾问题成因复杂，雾霾治理属于技术难题，非营利组织要想有效参与雾霾治理就必须不断提高自身的专业化水平。一个组织的专业化水平除了组织自身结构规范以外主要取决于组织人员的专业化，非营利组织要在解决资金困境的前提下，充分吸纳专门人才，利用这些人才的知识和技术，增强组织整体的专业化水平，为雾霾治理提供科学合理的举措。