强政府和强市场协同构建关键核心技术攻关新型举国体制

(中共山东省委党校(山东行政学院)，山东 济南 250014)

党的十九届四中全会提出，强化国家战略科技力量，健全国家实验室体系，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制。在当前纷繁复杂的国内国际环境下，关键核心技术攻关是经济高质量发展的当务之急和长久之计。要突破关键核心技术受制于人的局面，要依靠全面深化改革和扩大开放，协同发挥政府和市场两只手的作用;要发挥市场作用构建合作共赢、价值分享、风险共担等机制，激发各类创新要素的活力;要发挥政府作用在全社会大力营造勇于创新、鼓励成功、宽容失败的良好氛围，让创新源泉充分涌流。

增强关键核心技术创新能力是推进向“中国创造、中国质量、制造强国”转变必须的战略选择，是实现我国科技创新转向并跑、领跑为主的战略举措，是适应我国社会主要矛盾转化的战略要求，是支撑“我国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献”的重大战略布局，是深化供给侧结构性改革、建设现代化经济体系、实现高质量发展的必经之路，是我国成功跨越中等收入陷阱的重要保障。当前，在信息通信、高端装备、基础材料、航空航天、生物医药等领域，我国关键核心技术还存在明显的短板。习近平总书记在致信祝贺中国科学院建院70周年时强调：“加快打造原始创新策源地，加快突破关键核心技术，努力抢占科技制高点”，要解决事关国家全局的重大科技问题，突破制约发展的关键核心技术，取得一流水平的原创成果，必须选准符合科技革命和产业变革发展方向的突破口，构建关键核心技术攻关新型举国体制。

1 文献综述

改革开放四十多年来，我国通过消化、吸收和自主创新，实现跟跑、并跑甚至领跑，在一些领域还实现了赶超和技术输出(陈晓东，2019)。当前，我国已经成为制造业第一大国，随着与发达国家的差距逐渐缩小，很多领域的后发优势开始消失，亟须通过政策调整形成“创造性毁灭”的政策环境(蔡昉，2013)，改变核心技术和关键零部件制造能力不足问题。补齐所有短板不可能一蹴而就，离不开大力度的持续投入、良好的科技知识和人才积累等因素。关键核心技术能否突破，很大程度上依赖于基础研究水平，需要政府和市场更好协同发挥作用，更多致力于从0到1的原始创新，才能去攻克关键核心技术。事实上，包括美国在内的多数国家都通过国防部等部门的创新体系和技术范式在新一代激进技术(量子科技等)中产生巨大影响，而情报机构的支持高度集中于社会预测、计算机认知和信号处理等领域(R.Fileto Maciel等，2019)，这也充分体现了科学研究特别是技术创新的有界性。

政府和市场关系处于不断的摇摆过程中，二者在配置资源方面都不是万能的，始终存在政府和市场“失灵”的现象。政府与市场二者间需要一个平衡，但这种平衡在各个国家的不同时期和不同的发展阶段又各不相同，政府如何作为会因国家而异(姜红，2014)。随着中国发展水平的提高以及市场体系的逐步完善，要旗帜鲜明地防止和消除因为实施赶超战略而产生的价格扭曲和资源错配(张晓晶等，2018)。需要辩证认识政府和市场关系的丰富内涵，积极把握政府和市场关系演变中的中国特色，持续不断深化改革发挥政府和市场的作用。政府和市场的关系可以分为强政府强市场、强政府弱市场、弱政府强市场以及弱政府弱市场四种类型，但不存在“普世模式”(石涛，2018)。强政府和强市场的协同恰恰是社会主义市场经济运行的特征，政府发挥积极作用，做出科学决策、保证战略方向正确;产业要打破各类壁垒、促进开放式合作，同时要充分利用我国市场体量巨大的优势。我国核心技术自主创新能力不足仍是当前和今后一段时期经济高质量发展的一块短板，探索关键核心技术攻关的路径需要更好地把社会主义制度和市场经济有机结合起来，实现强政府和强市场的协同 (洪银兴，2018)。

我国科技发展水平特别是关键核心技术创新能力同国际先进水平相比还有很大差距，同实现“两个一百年”奋斗目标的要求还很不适应。要充分发挥社会主义市场经济的独特作用，充分发挥我国社会主义制度优势，充分发挥科学家和企业家的创新主体作用，形成关键核心技术攻坚体制。要聚焦国家需求，统筹整合力量，发挥国内市场优势，强化规划引领，形成更有针对性科技创新的系统布局和科技创新平台的系统安排。

2 强政府和强市场协同构建关键核心技术攻关新型举国体制的路径

新型举国体制本质上就是提供以市场为导向的科技创新制度创新，不断完善科技创新的体制机制环境。所谓强市场就是市场在各类创新资源配置中要发挥决定性作用，在包括资金、技术、人才、数据等要素投入以及各类信息传递等方面发挥市场决定性作用;所谓强政府就是政府要更好发挥作用解决市场失灵带来的问题，营造市场机制发挥决定性作用的制度环境，包括法治环境、营商环境、体制机制环境等。所谓强政府和强市场协同就是寻求政府和市场二者作用发挥的最佳结合点，做到主辅有序、科学统筹、集中力量、分工协作，在国家重大科技项目组织实施过程中集中协调配置资源、有效发挥资源效益。

2.1 完善政府和企业之间合作共赢的利益分享机制

由于科学研究的不确定性和专利保护的个体性，各创新主体之间也存在一定的信息不对称，中央和地方政府对创新投入的层次和积极性也存在差异，中央政府更加注重基础性、前沿性的科学研究，而地方政府更注重应用性、有转化价值的科学研究和前沿技术研究。市场在配置创新资源方面的作用更加重要，企业是科技创新的主体，市场机制是社会资源配置和经济活动的主导动力。作为市场主体，企业追求的是经济利益，绝大多数的企业只注重生产技术方面的投入以及创新成果的引进和使用等应用性层面的创新。因此，在政府内部需要建立央地政府间创新构建合作共赢的利益分享机制，通过利益分享机制倒逼建立成本分担机制;在政府和企业之间应该建立和完善发挥两个积极性的体制机制，减少创新领域存在的信息不对称，形成激励约束相容的创新资源投入体系和成果收益分配体系。比如，德国弗劳恩霍夫应用研究促进协会是德国也是欧洲最大的应用科学研究机构，其所获得的研发经费中，1/3来自联邦和各州政府，用于前瞻性的研发工作，确保其科研水平处于领先地位，其他2/3来自企业和公助科研委托项目，通过“合同科研”的方式，客户可以得到为其“量身订做”的解决方案和科研成果①。借鉴这一做法，需要从外部性、信息不对称、激励约束相容和成果受益角度，寻求关键核心技术攻关过程中合理划分基础性研究领域央地政府权责的可行方案，在应用性研究领域要突出发挥市场配置资源的决定性作用，通过完善成果转化体系促进科研成果的价值实现。

一要发挥政府作用破解外部性难题，在前瞻性、基础性研究领域加大政府投入，同时采取“合同”等方式，以结果为导向，以中长期激励为手段，实施以增加知识价值为导向的分配政策，充分发挥科研成果转化收入分配政策的激励导向作用，放开对科研单位手脚的束缚，鼓励科研人员“板凳坐得十年冷”，激发科研人员积极性和创造性。确保和加大中央政府在基础与前沿研究、核心关键共性技术研发上的投入。科技供给是创新最重要的推动力，是推动创新涌现的基础研究、知识、管理、技能等元素及其组合。科学突破和基础研究是创新的原点，科学发现、技术发明与科技知识传播应用共同促进创新。要强化基础研究、自主创新，加大财政投入和政府支持，创造各市场主体依靠创新获得发展、依靠创新赢得发展的生动局面。政府不与市场争利，要为创新主体提供基础性科学研究成果或与政产学研企联合攻关突破基础性技术创新的壁垒。

二要更多培养面向市场的科研创新主体，根据市场需求研发解决经济社会发展过程中急需的，或有待解决的关键核心技术，在关键核心技术市场化方面，要更多运用专利保护、转让、交易等手段，实现科研成果的资本化。社会需要是创新最重要的拉动力，要引导各类市场主体树立创新以人为核心的理念，不断增强以满足人类社会发展需要为目标的创新原动力，不断增强可持续发展能力，为构建人类命运共同体贡献力量;企业要重视市场需求这一对企业经营来说最重要和最不可忽视的力量，创新不能好大喜功，要敬畏市场的力量，要不断增强运营能力，关注人类社会发展需要如何转化为持续的市场需求;在“大智云移物”快速发展的条件下，企业要增强运用大数据等新技术不断挖掘消费者需求的能力，注重运用新技术、新产业、新业态、新模式解决群众需要和社会问题，获取合理的创新溢价。比如，荷兰埃因霍温理工大学是世界上与企业合作最紧密的大学，采用独特的面向社会的开放式研究和科研成果市场化机制，实验室与科技企业建立合作研究中心，科技企业也通过灵活的研究机制与学校开展合作研究，学校还设有专门的科研成果转化促进专业人员，为科研成果寻找和选取合作基金以及提供法律和知识产权服务等，学校开展了科研与全球市场对接的校企合作，营造并改善着持续跟进的创业服务环境。埃因霍温市科技创新活动密集，全国40%的专利研发活动在该市完成，因此被称为 “发明之城”(陈新忠和王方洲，2019)。

2.2 完善科研管理体制和激励机制

中国改革开放的过程中，政府间放权的制度安排为地方政府和社会提供权力，为快速的经济发展创造内部动力(郑永年，2013)。在自主创新领域，政府越来越倾向于成为创新的平台创造者、促进者和战略制定者，既会采取中央主导型投资和侧重保护主义的经典做法，也会更多地充当私人投资的商业伙伴和倍增者、放大者，还会完全不采取任何行动或监管，从而刺激新兴技术(Adrian Bǎzǎvan，2019)。当然自主创新不等于关起门来搞创新，而是要通过制定基于宏观层面的合作性质、中观层面的亲密度和微观层面的具体机制三个层次的国家战略框架，实现有效的国际技术合作。参与全球价值链加速产业和技术升级需要国家的政策组合，包括产业政策、集群政策、引进FDI政策、支持公司和大学国际化政策以及金融政策等，需要将广泛的筹资机制与国际投资促进活动以及网络和世界级研究设施的部署结合起来(Sandrine Kergroach，2019)，才可能产生核心技术自主创新的突破。

以 “获奖者做出获奖研究工作的所在国家”为标准进行统计发现，美、英、德、法等创新型国家拥有较多的诺贝尔自然科学奖，这主要得益于创新型国家具有以追求原始性科技创新为国家发展的基本战略取向，独特而富有活力的国家创新体系，拥有培养和造就科学精英的世界一流大学，强大的科研经费投入以及开放、宽松、自由的学术环境(陈其荣，2011)。要从完善组织结构设置、管理体制和激励机制等角度探索转变政府职能，破除一切制约关键核心技术攻关创新的思想障碍和制度藩篱。把我国集中力量办大事的中国特色社会主义制度优势、超大规模的生产和消费市场优势同发挥市场在资源配置中的决定性作用结合起来，建设跨学科、大协作、高强度的协同创新基础平台，强化国家战略科技力量，加大基础研究投入，健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制。

一是政府要及时转变角色。关键核心技术攻关是一项系统工程，政府要实现角色转换，聚焦国家重大战略需求，做好顶层设计，加强各种力量的统筹协调。政府应减少依靠行政力量来分配创新资源的冲动，在创新资源投入上要整合创新资源，从组织机构设置上逐步实现一个出口管创新、形成创新资源投入合力，从监管手段上逐步构建依靠成果管创新，减少干预创新过程的一系列行政手段;在管理体制上要逐渐理顺央地政府在创新资源投入方面的关系，地方政府投入应更具灵活性、更多发挥财政投入的杠杆作用来撬动市场和企业投入更多研发资金;在激励机制上要不断强化科研院所科研项目的市场化导向和科研收益的市场化分配，激励科研院所紧密联系企业生产实际、解决企业生产中存在的问题;鼓励企业依靠创新取得市场“垄断”地位并依靠创新带来品牌溢价的能力，保护企业知识产权，形成企业创新高投入带来高回报的正向激励机制。

二是要激发政府和企业两个方面的积极性。我国既需要政府在基础科学、关键共性技术和原创性科学研究上增加人才、资金的投入，也需要在与经济社会发展需要紧密结合的技术创新领域更多发挥市场机制的作用。要充分发挥社会主义制度优势，中央政府负责在具有基础性和外部性的科学研究上、在教育、培训等公共产品上不断加大投入，在达到研发投入强度2%的基础上，向着跻身创新型国家前列的目标不断靠近;地方政府要转变经济发展思路，改变单纯以GDP(国内生产总值)论英雄的考核方式，而要更加重视为市场主体营造鼓励创新、宽容失败的制度环境、提供具有区域外部性的公共产品和服务，不断增强区域经济高质量发展的动力;各类市场主体则在完善的财产权和知识产权制度的保护下，以获取高额溢价收益为目标、不断增强创新投入逐渐占领国际国内产业链和价值链的中高端位置，更好地满足人民日益增长的美好生活需要。

三是要及时总结推广行之有效的体制机制创新。中国经济发展有一个基本规律，即思想解放带动改革开放的高潮，改革开放的高潮带动经济发展的高涨(崔吕萍，2013)。包括经济技术开发区、沿海经济开放区、高新技术产业开发区、自由贸易试验区等在内的各类园区一直是中国制度创新、科技创新的领头雁，其主要原因是形成了一个中观创新生态系统，提供了相应的制度环境、激发了市场主体创新的活力和动力。创新园区是融合了集聚经济和集聚不经济、外部经济和外部不经济、内敛经济和扩散经济的地理空间，是各类企业的孵化器和栖息地，是一个产业创新生态系统。园区是政府降低制度性交易成本的最佳实践器，是具有最小成本的改革试验场，是提高区域政务环境质量的关键节点，将成为我国关键核心技术攻关的重要载体，要积极推广园区在科研管理体制和激励机制方面的创新性做法，不断激发全社会的创新动力。

2.3 完善制度体系稳定创新收益预期

关键核心技术属于高投入带动高产出，是具有强外部性的公共产品，关键核心技术的突破将形成层层保护的专利集和专利圈，能够确保在一定时间内的领先地位。山东理工大学毕玉遂教授研究团队，在欧美国家已经研发出四代聚氨酯发泡剂并垄断国际市场的情况下，经过近十年的攻关，合成了聚氨酯化学发泡剂新物质，在国家知识产权局专家组的帮助下，2件核心专利、3件PCT国际专利、42件外围专利组成的专利网布局完成。这一技术以20年独占许可(美国和加拿大除外)授予补天新材料技术有限公司，总价5亿元，刷新了国内科技成果转化新纪录②。这一成功案例带来的启示有：科研没有捷径可走，人才是核心技术攻关的第一力量，核心技术攻关需要大量持续的经费投入，技术研发成功之后专利保护一定要跟上，需要继续完善科研成果的资本化的相关制度安排。

一是需要制定和完备法律、法规和规章，稳定各创新主体的财产权、知识产权保护和投资收益预期。政策环境是推动创新的加速器，要积极营造有利于创新的政策环境和制度环境，科技创新、制度创新要两个轮子一起转。当前，在制度创新方面，首先要建立和完善有效的产权制度。创新特别是关键核心技术创新不是一蹴而就的事情，有效率的产权制度规范创新过程中的政府、企业和个人行为，明确从事创新活动的经济主体可以获取相应利益的稳定的依据和条件，从而对创新主体的行为提供收益保证或稳定的收益预期，使其努力程度与所获收益一致，充分调动创新主体的积极性;有效率的产权制度还可以使这些创新行为对他人而言具有可预测性，从而使经济系统具有创新成果产生的激励机制，还可以降低社会交往中的不确定性和交易成本 (黄少安，2004)，不断提升创新主体投资关键核心技术的动力。

二是加大产权和知识产权激励和保护力度，发挥企业引领创新的主体作用，从跟随模仿到并跑领跑。产权制度是社会主义市场经济的基石，完善产权保护制度的关键是构建良好的产权保护法治体系。要进一步加大对侵犯知识产权的打击力度，完善惩罚性赔偿制度，大幅提高故意侵犯、假冒专利等知识产权的赔偿和罚款额，显著增加侵权成本，震慑违法行为，确保创新成果能够获得回报。要健全发明人或设计人合理分享职务发明创造收益的激励机制，完善专利等知识产权授权制度，让知识和技术创造的收入与付出相符合，鼓励企业或个人增加创新投入。关键核心技术攻关新型举国体制既注重实现目标也考虑经济效益，既注重项目的技术前景也注重其实际应用价值，同时兼顾各方利益分配和利益实现，能够在技术、研发、市场、产业之间保持动态平衡，重点是保护好人才的创新活力和动力。

三是要充分发挥人才创新创造活力，选好用好领军人物、拔尖人才，加大高技术领域专业人才培养。人才是第一资源，要以改革完善人才使用、培养和引进机制为着力点，充分激发各类人才的创新活力，构建和完善开放的引才机制、流动的用才机制、灵活的激励机制和宽松的创新氛围，激发人才对于创新的超理性动机，通过构筑完善的创新生态环境促进创新人才的不断涌现。1955年1月15日，毛泽东主席主持召开中共中央书记处扩大会议，决定我国要搞原子弹、建立核工业。九年之后，新中国首次核试验的成功震撼了全世界!仅仅两年零八个月后，中国第一颗氢弹爆炸成功。这一辉煌成就的取得依靠的是研究团队将生命投入其中的责任感。在这一核心技术被掌握的基础上，清华大学1995年成立了辐射成像创新团队，面向国家安全重大需求，解决其中的辐射成像科学与技术问题，取得了多项标志性成果。团队坚持学术探索与转化应用密切结合，实践了“带土移植、回报苗圃”等创新的体制机制，不断激发团队创新实力和实现科研成果高效转化。③

2.4 健全优化科研创新基础设施

投资、健全、开放创新基础设施，不断提升基础性研究和应用型研究结合程度。科研创新基础设施包括大数据、科技基础设施等，是创新成果不断产生的保障。党的十九届四中全会《决定》提出，“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，这是中央首次明确“数据”作为生产要素参与收入分配。《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确了完善数据要素市场化配置的具体举措：推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护。让包括“数据”在内的各种生产要素活力竞相迸发，才能为关键核心技术攻关创造更多的基础条件。比如，在航空发动机领域，随着传感器技术、数字化技术的不断发展，航空发动机可测量数据类型越来越多，数据量越来越大。发动机大数据的复杂性和多样性提高了产品可靠性，改进了运营效率，促进了节能降耗和可持续发展，也进一步增加了航空发动机这一核心技术的进入门槛，增强了这些核心技术拥有者的市场竞争力和高溢价获取能力。

一要充分重视大数据这一新型基础设施，开发大数据收集、存储、传输、处理、应用开发的能技术，不断提高大数据支撑关键核心技术攻关的能力。党的十八届五中全会提出要实施“国家大数据战略”，这是大数据第一次写入党的全会决议，标志着大数据战略正式上升为国家战略。大数据已经成为一种重要的经济资源，是能够孕育创新的新基础设施。大数据的本质并不在“大”，而在于“用”，要提升政府企业整合应用大数据开发产品和服务的能力，因此就要加快大数据在政府内部之间的共享，打破信息孤岛和信息烟囱的阻碍，还要加快大数据的公开，构建政府非秘密数据与企业分享的机制，满足企业应用大数据的要求。在关键核心技术攻关过程中，要充分发挥数据对其他传统要素效率的倍增作用，使数据成为助推关键核心技术突破的新动能。

二要增加财力保障，加大重大科技基础设施共享服务，不断降低中小微企业应用高价值科研设施开展创新工作的成本。完善区域性多层次“政产学研用”多方参与的科技成果转化服务平台和技术交易平台等，激励更多的科研成果与生产实际相结合;参考硅谷模式规划建立大学科技园区，建立科技孵化器-加速器-产业园区一条龙服务，搞活高校和科研院所专利等知识产权授权转让，推动产学研合作，促进成果转化。北斗卫星导航系统的建设是国家的重大空间基础设施，在这一系统的支持下，与新一代通信、区块链、人工智能等新技术加速融合，北斗应用新模式、新业态、新经济不断涌现。在工业互联网、物联网、车联网等新兴应用领域，自动驾驶、自动泊车、自动物流等创新应用层出不穷(李国利等，2020)。作为信息时代的“基础设施”，北斗卫星导航系统必将为攻克一大批关键核心技术提供支持。

3 结论

构建关键核心技术攻关新型举国体制，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过进一步完善市场机制，矫正以前过多依靠行政配置资源带来的要素配置扭曲。要实现构建关键核心技术攻关新型举国体制的新局面，一是要明确新型举国体制战略定位。创新是引领发展的第一动力，关键核心技术攻关新型举国体制对于推动我国经济高质量发展、保障国家安全、确保和平崛起，具有十分重要的意义。强政府和强市场协同构建关键核心技术攻关新型举国体制，就是通过政府和市场不断增加创新投入，不断增强基础创新能力，不断提高全要素生产率和科技进步贡献率，不断提升经济高质量发展的创新力和竞争力。二是要紧抓新型举国体制战略重点。要强化基础研究，拓展实施国家重大科技项目，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破，抢占事关全局和长远的科技战略制高点。因此，就要在全社会大力提倡科学精神，注意探究事物背后的原理，重视科学本身的价值，重视科学对技术创新的推动作用。当前科学技术日新月异，以人工智能、新材料和生命科学为代表的新产业革命呼之欲出，必须加快在这些领域的攻关力度，只有实现了关键核心技术的赶超，才能够为社会主义现代化强国的建设打下坚实基础。三是要加强新型举国体制战略体系。必须加强国家创新体系建设，要着力提升科技创新能力，创建一批世界一流科研机构、研究型大学、创新型企业，能够持续涌现一批重大原创性科学成果，同时要加强与世界一流大学、科研机构的交流合作，不断积累科研实力。四是要夯实新型举国体制战略基础。必须把人才作为支撑创新发展的第一资源。我国要建设世界科技强国，关键是要建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的创新人才队伍，激发各类人才创新活力和潜力。要不断营造有利于各类创新型人才脱颖而出的文化氛围，明确“三个区分开来”，激励干部勇于担当、敢于作为、善于出招，通过完善在考核、晋升、待遇、免责方面的激励机制，从制度上鼓励干部为创新者撑腰、为担当者担当。

注释：

①资源来源，德国弗劳恩霍夫应用研究促进协会北京代表处网站：http：//www.fraunhofer.cn/.

②资源来源，大众网..https：//sd.dzwww.com/sdnews/201906/t20190617_18838580.htm.

③资料来源，清华大学工程物理系，http：//www.ep.tsinghua.edu.cn/column/52.html.