颖上县农村机构养老发展条件研究

张术松 叶红莲

（安徽财经大学财政与公共管理学院 安徽蚌埠 233030）

我国老龄化趋势已经势不可挡，养老成为亟需解决的重大社会与民生问题。农村老年人口基数大，家庭养老功能的弱化与家庭规模的小型化促使老年人对机构养老的需求日益强烈，养老机构数量逐年增加。但养老机构的一哄而上与盲目经营使得农村整体机构养老的质量堪忧，究竟影响农村机构养老的发展条件有哪些？如何进一步改善农村机构养老的发展条件？这对于探究如何改善农村养老机构现状并提升服务质量与水平具有重大现实意义。基于此，笔者对全国人口第四大县颍上县66家养老机构，其中公立敬老院36家、民营养老公寓30家，展开专题调研，充分了解农村养老机构的运营与管理现状，探究农村机构养老未来发展对策，为养老贡献一份力量，使农村老人更好得到养老服务，真正做到“老有所依，老有所养”。

一、促进农村机构养老发展的条件

（一）农村机构养老供给能力的提升。

1.农村机构养老发展存在比较优势。第一，农村养老相对于城市养老经营成本较低。一方面，土地成本低。农村土地资源丰富，土地租金不高，大大节约了养老机构的建设成本。据调研，颍上县每亩土地租金一年大约在900元左右，有3家养老公寓则直接买下大面积土地用于扩建。另一方面，农村生活成本与用工成本低。农村蔬菜、米、面等价格便宜，调研中的颍上县公办的养老院大都设有庭院，自己种植蔬菜，不仅方便老人食用、营养健康，还降低了养老机构的生活成本。此外，农村整体工资水平不高，人力成本与服务成本较低。第二，生活环境优势。农村养老机构大都远离城市的喧嚣，能够为老人提供安静的生活氛围与清新的空气。据调研了解，公办养老院都建设为庭院式且面积较大，有些民营养老院还在机构内放置假山、铺设草坪、种植蔬菜与花卉，有山有水有田园，适合老人居住。第三，承接城市边缘养老产业转移优势。农村养老机构作为养老产业的重要组成部分，可以充分利用自身的地理优势、自然风光、绿色食品、独特建筑等吸引城市老人回乡养老，与城市养老进行有效衔接。这不仅有利于城乡生产要素的合理优化配置，还可以使农民通过多渠道增加收入。[2]

2.农村养老投资能力和投资意愿的形成。近年来，随着我国出台了众多支持农业发展的政策，强农惠农富农的力度不断增大，农民生活水平显著提升，农村富人和农村能人日益增多。拥有充足的资金与技术投入养老，对养老的投资能力增强。其次，养老行业属于“朝阳产业”，越来越多人看到了养老行业的发展前景，愿意对养老进行投资。最后，有关于养老的投资政策简便，整体投资环境较好。2000年以来，我国陆续出台了养老服务业相关文件。2015年3月出台的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》指出：“鼓励民间资本参与机构养老服务。”[3]2019年《关于贯彻落实新修改的<中华人民共和国老年人权益保障法>的通知》中明确规定，取消养老机构设立许可，为社会资本加入机构养老提供了便捷与有效的政策保障。除此之外，国家对农村民营养老院发放一次性建筑补贴，对于30张床位及以上的，每张床位资助3000元，相关税收减免等一系列补贴。

3.农村养老人才的出现。农村养老人才的出现也为农村机构养老提供了巨大发展机会。一方面，党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，坚持人才振兴，产业振兴，积极构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。[4]越来越多的优惠政策吸引了一大批外出务工人员与城市养老机构工作者回乡创业，他们带回了专业的养老机构建设与管理的相关知识，为农村养老机构的发展奠定了一定的人才基础。另一方面就是农村乡镇医院医务人员开始逐渐投身养老。颍上县人民医院设立了专门的老年医养科，积极对外输出与培训护理人员，在老人慢性病的护理、饮食以及术后康复等方面提供专业知识，使农村机构养老更加完善与规范。

（二）农村机构养老的需求日益增长。

1.家庭养老功能的弱化。农村主要以家庭养老为主，但随着家庭养老力量的弱化，单一的养老方式已经满足不了养老需要，机构养老成为农村养老的新兴需求。20世纪70年代，国家计划生育的实施使得农村家庭人口规模逐渐缩小。通过中国统计年鉴相关数据计算得出，2008年，我国家庭人口数为3.11人，截止2018年家庭人口数为2.94人，共减少了0.17人。此外，农村老人基数大，子女外出务工导致留守老人众多，机构养老有助于减轻家庭养老压力。

2.农村高龄化、空巢化和失能化老人需要机构照料。截止2018年，我国65周岁及以上人口约为1.6亿人，占总人口的比重为11.9%。[5]调研中发现，养老机构入住老人也大都集中在70—89岁，其中留守老人占58%，老年人口的高龄化与空巢化使其对机构养老的需求日益增加。除此之外，失能与半失能老人对机构养老的潜在需求巨大。据统计，农村民营养老机构占78.5%，公办养老机构占21.5%。第六次全国人口普查数据显示，城市老年人口中失能老人的比例为2.45%，而农村老年人口中失能老人的比例高达3.32%。据预测，农村失能老年人口在2026年将超过500万，2043年超过700万，到2050年约为718万。[6]

3.机构养老本身存在的优点。第一，让老人生活有安全感。农村留守老人居多，独自居住很不安全，将老人送往养老机构，全天24小时有人看护，在发生意外时能及时进行处理。第二，减缓老人的孤独感。机构内入住老人可以聚集在一起闲聊、打牌、做礼拜，或动手种植等，转移老人注意力，减缓老人孤独感。第三，有利于老人身心健康。调研中发现，入住老人90%都患有高血压等慢性病，在养老机构内，老人按时吃饭、睡觉，生活作息有规律，饮食也是荤素搭配比较健康，有利于老人病情的稳定与恢复。

二、制约农村机构养老发展的条件

（一）政府对农村机构养老的针对性支持力度不够。首先，政府对养老机构，尤其是民营养老机构的资金投入太少，虽有补贴但在基层也难以落实。农村的机构养老具有特殊性，但具体针对于农村养老政策匮乏，大都倾向于城市。颍上县公办养老机构政府补贴80%，社会捐助15%，而民营养老机构则没有享受到政府补贴，基本上为自掏腰包。其次，基层政府不重视机构养老的发展。政府作为养老服务供给的主体，应发挥积极引导作用，但基层乡镇政府，却恰恰缺乏这一点。政府不能很好地向养老机构负责人员进行相关政策解读，帮助他们解决问题，反而以不规范、不达标等阻碍养老机构发展，导致养老机构盲目发展，水平低下。在对CX养老公寓进行调研时，院长夫妇说道：“政府经常来检查我们养老院，就说我们这不符合标准，不让我们继续经营，具体哪不符合规定俺们也不知道。”最后，农村老人对机构养老的购买力不强。农村老人没有退休金，主要收入来源为子女所给的赡养费以及农业收入，年满60周岁老人的基础养老金为每人每月55元或以上，整体偏低，因此对机构养老的购买能力也较弱。

（二）农村机构养老发展模式存在缺陷。目前，农村机构养老主要分为公办养老机构养老与民营养老机构养老两种模式，两者之间发展不均衡，缺乏有效结合。首先，公办养老机构存在资源浪费的现象。公办养老院面积较大，主要为政府全额补贴，服务对象为村内低保老人或五保老人，“无力”或“不愿”接受非兜底对象的入住。从调研的36家公立养老院来看，总床位数虽有2000多张，但入住人数却只有830人，入住率不到一半。其次，公办与民营养老机构处于不平等的竞争状态。民营养老院很少能拿到政府补贴，受公办养老机构标准收费的打压以及农村整体消费水平的影响，其收费价格一直难以提高。调研的30家民营养老院收费大致都在1000—2500元左右，最低880/月，利润微薄，入住率也不高，甚至有些养老院还处于亏损状态。在此情况下，养老机构只有降低服务标准、缩减工作人员工资来维持生存，这又会导致机构养老服务质量低下，陷入恶性循环。[7]

（三）农村机构养老发展不规范。农村的养老机构数量呈逐年上升的趋势，但整体发展不规范，质量不高。通过对颍上县66家养老机构调研可以看出，大部分的养老机构尚未取得权威部门颁发的消防许可证以及房屋安全鉴定书，营利性机构有些也没有营业执照以及食品安全许可证。其次，农村养老机构的基础设施也很不完善，安全扶手、监控与呼叫设备等安装较少。所有的公立养老机构均没有独立卫生间，一间屋子两位老人居住，没有供暖设备，炎热的夏天仅有一台很小的电风扇。民办的养老机构大多用租来的或自家的房子开办养老院，规模小，设施简陋，甚至用泡沫或铁皮板房供老人居住，光线昏暗、空气不流通，存在严重的安全隐患。在走访HA养老院时，发现其将院门上锁，严格控制老人外出。院内二层走廊全部安装铁栅栏，失智、失能老人与其他老人隔离，非常不规范，发生意外时，老人也不能及时疏散。

（四）机构内的服务内容单一、层次低。农村养老机构受专业人员与资金等方面的限制，内部发展不完善，服务内容单一、层次较低。一方面，机构内“养”“医”严重脱节。农村养老机构多为行政式养老工程或由社会兴办，以“养老”为主，在医疗服务方面为空白。除此之外，农村的医疗资源分布不均衡也在一定程度上制约着养老机构整体朝医养结合方向发展，专业的医生、护士、医疗设备等大都集中在县城，乡镇的医疗条件一般。颍上县有5%的养老机构提供医养结合服务，也只是简单地为老人提供药品或量血压。另一方面，养老机构忽视对老人的情感关怀，缺乏品质化养老服务。机构内的公共娱乐室基本上为摆设，老人除了聊天与打麻将外没有其他活动。虽然基本的生活需求得到满足，但是他们的精神得不到关怀与慰藉。据走访调查了解到，养老机构入住老人80%为留守老人，子女务工在外，来看望老人的次数很少。老人缺乏陪伴与精神照料就会产生孤独感，长时间会导致老人性格怪癖，“被遗弃”的感觉愈渐强烈。严重的会导致老人抑郁与精神失常。调研的XF养老院院长告诉我们：“院里有些老人经常没事找事，上个月差点发生火灾，有个老人偷跑出去喝酒，晚上回来把被子点着了，幸好发现的及时”。

（五）缺乏相关专业管理与护理人员。现如今，农村投身于机构养老的社会资本越来越多，但却存在自身定位不清，盲目经营的情况。据调研，农村民办养老机构70%是以家庭为单位进行管理与运营，公办养老机构管理人员多数为退休村干部。他们普遍学历不高，机构养老的专业知识欠缺，在养老机构管理方面，不能制定具体的机构管理制度与流程以及相关的护理人员的培训制度与管理制度，对于服务对象的沟通评估以及安全风险评估也不健全。另一方面，农村无论敬老院还是养老公寓都严重缺乏护工。公办敬老院完全由政府财政补贴，没有多余的经费用来招聘护工。民办养老机构里的护工大多数是农村的家庭妇女，平均年龄高，文化水平较低，缺乏专业的护理知识。加之收入待遇不高，社会地位低，社会志愿者少之又少，护工的流动性也非常高。这使得养老机构留人困难，招人更困难。

三、改善农村机构养老发展条件的措施

（一）政府应针对性支持农村机构养老。真正地让机构养老在农村发挥“支撑”作用，离不开政府强有力的支持。首先，在发布相关机构养老文件的基础上，应根据农村地区的不同经济发展水平，提出加大对民营养老机构的床位补贴金额。与此同时，要简化政策的种类与申办手续，避免政策的碎片化，确保其在基层得以落实。政策出台或实施中也要配套相应的监督与评估制度，根据实际评估情况调节政策，不死板客套，做到灵活多变。其次，基层政府应该履清自身的职责。在农村机构养老服务中政府除了兜底与基本保障外，要充分重视与鼓励民营养老机构的发展，积极引导社会资本介入机构养老，定期对机构负责人进行培训与政策解读。最后，农村老人的购买力是影响老人选择机构养老的重要因素之一，政府可以变补给“供方”为补给“需方”，给老人发放养老服务购买券或切实提高农村老人基础养老金，确保养老金的增长速度不低于农村人均纯收入的增长速度。[8]

（二）构建多样化农村机构养老供给模式。农村公办养老机构主要起“托底”作用，环境一般，民办养老机构入住率低，难以生存，这是农村机构养老现状。公办养老院由于享受政府给予的全额补贴过得比较滋润，从而丧失了提高服务质量的动力，相反，民营养老机构想要改善服务质量却受资金、技术、土地等方面的限制。[9]基于此，发展“公建民营”、“公办民营”等多样化机构养老供给模式是顺应市场与农村机构养老现实的好办法。“公建民营”的发展模式，是指由政府在进行养老机构的基础建设后，招标社会力量进行管理和运营，政府则充当监督角色。[10]这不仅大大降低了民营养老机构的建设成本与运营风险，还可以使它享受政府对于公办的同等补贴。“公办民营”则是对政府已经开办的公立性质的养老机构进行重组与改制，交由民间组织进行管理与运作，实现多种管理与多种经济的并存。总之，将农村机构养老民营化，将闲置公办资源利用起来，不仅能够减轻政府养老负担，又能不断激发养老机构创造活力，改善机构养老的服务效率与服务质量。

（三）以规范化、品质化为机构养老服务的追求。农村养老机构普遍规模不大且质量参差不齐。要想从根本上改变这一现状，形成机构养老的规范化，首先，要制定统一的农村养老机构准入制度。如养老机构必须在工商局与民政部门登记备案，拥有房屋质量安全鉴定书、食品安全与消防许可证，并按标准进行入住老人与护工的配比、无障碍通道、安全扶手、消防设施等软硬件建设。其次，淘汰设施极差、极其不符合规定的养老机构，对能力不足、规模较小的养老机构应实行兼并与重组。最后，形成品质化机构养老，要加强养老机构的对外宣传，打造服务品牌，以良好的服务吸引更多的老人前来入住。调研中发现，LYSY养老公寓虽然所处环境宜人，有假山、有绿水，硬件设施齐全，但因缺乏对外宣传导致很多了老人不知道有这么一家养老机构，入住率极低。

（四）打造多样化的机构养老服务。开展多样化多层次的机构养老服务，一方面就是利用大数据构建农村养老服务平台。打通养老提供方和需求方的双向渠道，使双方得到及时有效的沟通，既使有限的资源能得到充分合理的利用，又可以最大限度地满足老人的需求，改变现有养老机构基本没有医养结合的现状。养老机构服务平台依托县级医院建立，将养老机构与农村家庭紧密联系起来，实现县域内的农村基层养老。平台主要具备信息沟通、资源整合、服务支持、市场交易等功能，不仅可以帮助解决护工招聘与培训等问题，还能对老人身体与心理状况进行评估，实行老人档案管理，从而为老人打造个性化服务方案。另一方面，在机构养老中侧重情感与人文关怀。如临终关怀、给老人过生日、联系社会资源让老人观看公益演出、培养老人兴趣爱好等。机构养老是家庭养老职能的转移，这就需要养老机构以“替天下儿女尽孝心，为亿万家庭分忧”为追求，不断丰富老年生活，使老人体面、有尊严地活着。[11]

（五）加强护工与管理人才队伍建设。缺乏专业护工与管理人员是目前农村机构养老面临的最大难题。首当其冲的就是提高护理人员的工资待遇。在政府出台的一系列养老政策中，应突出农村养老机构护工人员的薪资补贴与福利发放等问题，鼓励各大职业院校中护理专业学生投入养老护理中来，尽力帮助他们解决住房、孩子上学、配偶工作等问题，让护工安心服务老人，专心学习护理技术。其次，养老机构也应为医护人员提供职业保障，机构内实行积分制与年终奖制度，对护工进行有效的激励，定期组织护工培训或外出学习，提高专业水平，降低职业风险。最后，社会方面也应加大对基层医护人员的职业认可度与尊重感，对优秀护理人员进行表彰，激发护工的爱心与责任感，使之更好地投入养老服务。