环境公益诉讼三位体系之逻辑顺位研究

张昊男

《民法典》增加“环境污染和生态破坏责任”一章，标志着我国正式于法律层面确立生态环境损害赔偿制度，与环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼共同构成我国环境公益诉讼体系。在生态环境司法救济方式上，环境民事公益诉讼制度在我国是最早确立的，其法理基础在于避免“公地的悲剧”。生态环境属于典型的公共利益，往往没有具体的权利人，受到侵害后通常难以及时地向行为人行使请求救济的权利。因此，立法者将向行为人起诉的权利赋予以生态环境保护为目的的社会组织。之后，随着两年试点工作的结束，环境行政公益诉讼也正式确立。该项制度以“公共信托理论”为法理基础。生态环境作为国民的公共财产，国民以委托的方式交由政府管理这些环境财产，国民委托政府管理的同时将一部分起诉权也一并托付给国家；检察院作为国家公诉机关，自然承担起了代表国民起诉的责任。如今，生态环境损害赔偿诉讼制度又增加政府这一原告主体，再一次扩大了环境公益诉讼原告的范围。至此，环境公益诉讼三位体系在我国已初具模型，但是我国法律及司法解释并未及时跟进体系内部衔接问题，更未明确诉讼之间的逻辑顺位。本文旨在探究环境公益诉讼体系内部衔接机制中逻辑顺位缺失导致的问题并加以解决，以期为日后的制度建设作理论铺垫。

一、环境公益诉讼体系内部逻辑顺位缺失问题分析

环境公益诉讼三位体系迫切需要相关衔接制度进行规制，这是因为环境公益诉讼并非专门规定在某一部法律之中，而是由宪法、民法典、民事诉讼法、行政诉讼法、环境保护法等多部法律及司法解释中有关生态环境救济的规定共同构建而成。不同的环境公益诉讼制度在各自的诉讼领域内各司其职已经无法满足当下日益复杂的生态环境问题。三种诉讼构成体系内部错乱，制度间重复、冲突，司法资源浪费、职责边界不清等问题也为司法裁判带来了诸多不便。

（一）逻辑顺位缺失导致制度间重复及司法资源浪费现象突出

在环境公益诉讼体系中，环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼之间最为类似，大量的条文出现交叉重复现象，同时也导致了制度冲突的问题。在诉讼责任上，二者在赔偿损失、停止侵害、消除危险等责任承担中有着完全相同的表述；在适用范围上，环境民事公益诉讼完全包含了生态环境损害赔偿诉讼；在立法目的上，均以保护生态环境为价值追求。可以说，除了主体资格的不同外，在其他方面并无大的差异。相关司法解释如《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》），规定二者诉讼并轨运行，同时明确生态环境损害赔偿诉讼审理优先于环境民事公益诉讼。但该项制度仅仅规定了诉讼之间在形式上如何衔接的问题，并未给出如何处理制度重复的问题。法官在何种情况下选择环境民事公益诉讼，何种情况下选择生态环境损害赔偿诉讼，均未提及。若一味采用“同时受理、先后审理”的方式，无疑浪费司法资源。因此，已经有学者提出将两种诉讼制度合二为一更有利于司法适用的观点。此外，考察最新的生态环境损害赔偿案件可知，该衔接条款被运用得并不多，逻辑顺位缺失加剧了制度间重复的问题，造成司法资源的浪费。

（二）逻辑顺位缺失不利于促进行政机关依法履职保护环境

逻辑顺位的缺失扰乱了不同环境公益诉讼模式应有的定位，使得环境救济过度依赖于环境民事公益诉讼，使得环境司法救济与环境行政执法被割裂开来。因环境民事公益诉讼是公益诉讼发展最早也相对完善的制度，故从环境民事公益诉讼角度来看，依据《民事诉讼法》第55 条的规定，法律规定的机关和有关组织可以提起诉讼，没有前款规定的机关和组织，或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，检察院可以提起诉讼。参照《环境保护法》第58 条，专门从事环境保护公益活动的社会组织可以认定为前文所说的“法律规定的有关组织”。但对于“法律规定的机关”并未有相关法律进行解释，因此，除检察院外其他国家机关并未有提起环境民事公益诉讼的权力。这里需要注意的是，《环境保护法》对于环境保护的最为重要的意义在于明确相关行政机关的环境监督管理职责，该法一方面为政府机关提供了执法依据，另一方面为环境民事公益诉讼制度补充说明了起诉主体资格标准，但仍然忽视了环境行政执法与环境民事公益诉讼之间的衔接。环境行政执法与环境民事公益诉讼制度在维护生态环境这一目的上是共同的，二者彼此衔接势必能发挥一加一大于二的功能。就此而言，无论是《环境保护法》还是环境民事公益诉讼制度均忽视了环境行政与环境诉讼的衔接。生态环境损害事实发生后，不考虑相关行政机关环境执法前提下，便可由“公益性”的环保组织或者“非专业性”的检察院出面提起诉讼，这使得相关行政机关在环境执法上容易出现怠于履职现象，甚至导致部分机关“权力停滞”。在部分环境民事公益诉讼案件中，相关行政机关仅扮演提供证据的辅助者角色[1]。

（三）逻辑顺位缺失抑制环境行政公益诉讼司法监督作用

环境行政公益诉讼制度的诞生或许能解决上述行政机关履职问题，该项制度剑指行政机关的违法不作为。若行政机关权力的行使偏离了公共利益保护这一轨道，可以检察监督的方式对其进行纠正，若该行政机关不纠正，便可通过行政诉讼的方式诉诸于司法裁判。判决作出后仍是由该行政机关担起执法责任，因此可以看出环境行政公益诉讼本质上属于司法监督。从强调行政机关执法意义角度来说，环境行政公益诉讼在环境公益诉讼体系中应当是首要的，可是该项制度并没有达到其应有的法律效果。考察环境公益诉讼案件分布，可登录中国裁判文书网分别搜索关键词“行政公益诉讼”“民事公益诉讼”和“生态环境损害赔偿诉讼”。2019 年，中国裁判文书网共收录环境民事公益诉讼案件2034 件，环境行政公益诉讼案件220 件，生态环境损害赔偿诉讼案件15 件。行政公益诉讼制度诉前程序的设置固然可以让问题化解在诉前阶段，但过于悬殊的案件差距依旧表明了环境民事公益诉讼在生态环境救济问题上仍处于主要位置。无论是立法者还是司法者都未重视环境公益诉讼体系逻辑顺位的重要性，导致诉讼主体不明白彼此间的主次，同时也模糊了不同诉讼制度的价值取向。生态环境问题出现后，“谁遇到谁来管，谁插手谁来管”，毫无章法可循。所以说，完善环境公益诉讼体系的内部衔接机制，解决逻辑顺位问题是关键。

二、以环境行政公益诉讼为先的逻辑顺位的构建

环境公益诉讼从性质上可区分为民事诉讼和行政诉讼两种，从模式上又可以分成环保组织起诉模式、检察院起诉模式和政府机关起诉模式。环境公益诉讼制度不同模式之间在诉讼属性、原告主体、诉讼请求等方面各有不同，即便有着保护环境的共同追求，亦是存在着各自不同的制度特色，这就意味着不同诉讼模式之间应有先后、主次之分。

（一）以环境行政公益诉讼为先的必要性分析

本文认为应将环境行政公益诉讼置于环境公益诉讼体系首位，其必要性有二：第一，环境救济应依托于环境行政执法，任何机关和组织绕过行政救济即意味着行政履职的缺失。根据我国宪法法律的既有规定，政府机关作为生态环境保护的第一责任主体，有着天然的制度优势。依据《宪法》第26 条的规定，国家保护生态环境，其中“国家”是指国务院和地方各级政府。《环境保护法》第6 条规定，地方各级人民政府对本行政区域的环境负责；第10 条规定，地方各级政府、国务院环境保护主管部门、县级以上地方人民政府环境保护主管部门和县级以上人民政府的有关部门负有环境保护监督管理职责。虽然《环境保护法》同样规定了公民、法人、社会组织等主体保护环境的义务，但是该义务并不属于强制性规定。对民事主体而言，法无禁止即可为，而对行政主体则要适用法已授权必须为的原则。此外，行政机关获得的宪法法律授权，也成为其必然履行的义务，国民自然有权监督该权力的行使，无论何种环境公益诉讼模式都应以环境行政执法为先决条件。第二，环境司法救济不可忽视与环境行政执法的衔接，越过行政权的司法救济将会侵害行政机关的“首次管辖权”。传统观点认为，司法具有被动性而执法具有主动性，因而执法者必须积极作为，而司法者必须保持谦抑性，坚持“不告不理”的原则。行政权是管理权，司法权是判断权，二者之间有明显的职能分工。行政行为的做出，不以“起诉”为前提，它是单向地对相对人做出管理行为。行政权的上述特点决定了行政机关是最为恰当的国家生态环境保护者，落实行政机关的职能作用是首要的。环境行政公益诉讼制度中设置诉前程序，着重要求司法权尊重行政权的首次管辖权，让行政机关在自身职责范围内自主管理并解决损害生态环境的社会问题，当且仅当行政机关违法履职或者不作为的情形下，法院才可介入。

（二）以环境行政公益诉讼为先的可行性分析

保护生态环境，相关责任机关有着不可推脱的法律义务，而环境行政公益诉讼制度能够保障这一义务的履行[2]。相较于行政机关在环境保护上有着天然的制度优势和执法资源，环境行政公益诉讼在监督行政机关上更是有着制度上的优势，该项制度诞生之初就是针对行政机关的违法行使职权和不作为行为。生态环境损害事实发生后，相关行政机关相较其他单位是最能快速知晓的，在问题处理上比其他单位更为专业，理应积极地作为，追究违法相对人的责任，而检察院的司法监督正是对行政机关上述依法行政的保障。同时，司法监督相较于舆论监督、群众监督、社会监督等监督形式而言，其监督的不间断性、法律强制性决定了监督能够落到实处[3]。此外，诉前程序的设置，要求检察院在行政机关再次履行不合格或者不履行且超过法定期限的前提下才可提起行政诉讼。该项制度既明确了二者之间的衔接问题，又决定了司法权不会绕过行政机关直接干预行政权。由此表明了环境行政公益诉讼不仅是监督政府机关的最后一道防线，也是环境司法救济的第一道防线。

行政机关切实履行其环境执法责任，必然能够解决绝大多数的环境侵权问题。保障责任实现的关键是环境行政公益诉讼司法监督，但现实中往往会出现更为复杂的情形，如侵权人同时侵犯了他人私益或者触犯了刑法。相关责任机关之间的协调合作是关键，但亦无相关法律解释规制，本文对此暂不做讨论。

三、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼衔接的基础：诉讼价值的界分

环境行政公益诉讼之后，环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼又当如何自处，理论界对此说法不一。有学者主张将两诉加以整合，构建新的环境民事公益诉讼制度，三元体系变为二元体系；有学者主张构造行政和民事公益诉讼一体化模式；还有学者主张扩大环境公益诉讼的原告主体资格[4]。本文认为环境公益诉讼制度的融合需要长期的司法实践积累，面对初步建立的环境民事公益诉讼制度，如此大刀阔斧的改革，动辄推倒重来的做法略显操之过急。对当前环境公益诉讼体系的研究，应重在解读现行法律及司法解释，解决当前制度困境[5]。《若干规定》虽然规定生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼“并轨”模式运行，但制度间的衔接应建立在对二者有着明确区分的基础之上，相关规定对此并未有明确区分。因此，在构建环境公益诉讼体系的语境下，界分二者间不同的价值特点就显得尤为重要[6]。

（一）主体资格差异明确两诉不同的角色定位

环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼最明显的区分在于有权提起诉讼的主体资格不同。前者归属于环保组织和检察院，后者则归属于政府机关。在前述体系安排下，加重了检察院责任，由于政府机关获得了起诉权力，因此检察院在环境民事公益诉讼中的作用意义就会相对减少。环保组织作为一股重要的社会监督力量，其日常运营管理均围绕着保护生态环境这一主题，对生态环境出现问题的了解是准确而迅速的，能够快速把握政府机关的环境执法情况。从这个角度看，赋予其环境行政公益诉讼的主体资格也是非常恰当的，不过当下制度安排却是将其排除在外。这或许是由于，相对于行政机关，环保组织处于弱势地位，相关行政机关更是环保组织的监督管理者，二者地位的差距使得诉讼的提起、审判、执行等都会有一定的困难。简言之，纳入环保组织这一社会力量，发挥其社会监督作用，是社会力量参与环境保护的重要手段。反观生态环境损害赔偿诉讼制度，其生态环境损害赔偿请求权仅“国家规定的机关”有权行使，该项权力属于“民事权力”还是“行政权力”是需要首先予以认定的。本文认为属于行政权力。其一，《民法典》规定了“环境污染和生态破坏责任”一章，重点在于侵权者的责任而非权力，明确了侵权者的责任，为环境执法提供了执法范围；其二，根据行政机关依法行政的原则，其所依之法并非狭义的行政法，应从广义的角度看待，在规范层面赋予了行政机关相关权力，该项权力即具备了义务的一面，不可随意抛弃。总的来看，环境民事公益诉讼能够激发环保组织这一社会力量，生态环境损害赔偿请求权则在新的时代背景下给政府机关提出了新的要求。

（二）适用范围差异明确两诉不同的职能定位

虽然在适用范围上，环境民事公益诉讼涵盖了生态环境损害赔偿诉讼，但二者亦有着明显的区别。生态环境损害赔偿诉讼适用于造成特定级别或在法定区域发生的环境事件的情形；环境民事公益诉讼适用于实际造成环境损害或具有造成重大损害风险的情形。生态环境损害赔偿诉讼可视作行政机关环境执法的延伸，环境民事公益诉讼理应让位，转向二者制度的差异之处——预防具有造成重大环境损害风险的行为[7]。尽管事前预防对环保组织提出了高要求，但不同于行政机关的职能行使，不能因无法起到监督预防作用而苛责相关环保组织。而生态环境损害赔偿请求权既是权力，又是义务，规定具体的责任范围意味着要求权力行使不可逾越其范围。现实中还存在着特殊情形，如行政执法要求行为人违反相关行政管理法规，但企业合法排污行为造成环境污染，该行为在公法上便不具备苛责性，此时，无过错的生态环境损害赔偿责任，恰好填补了相关行政机关环境执法的缺位。

综上所述，相似的两项制度要么选择合二为一，要么需要对其进一步区分明确不同的制度价值。两诉并轨运行，迫切需要重新明确各自不同的价值特色。本文不从立法角度探究制度本身的问题，仅以文义解释的方法重新对两诉解读。环境民事公益诉讼应注重监督预防具有造成生态环境重大风险的行为，侧重事前监督；生态环境损害赔偿诉讼弥补了执法缺位，侧重事后监督。

四、结语

价值追求相似的制度相继诞生后，必然会对彼此产生影响，合理规划环境公益诉讼体系内部逻辑顺位能够将该种影响转向为有利的一面。当前环境公益诉讼体系面临的困境是内部衔接机制的缺失，立法者和司法者重视制度内容的严谨而忽视了制度之间衔接的重要性。本文基于整体的立场，将三种诉讼制度全面衔接，在不改变环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼现有模式下，构建以环境行政公益诉讼为先的逻辑顺位。同时界分不同制度间的价值追求，厘清不同原告主体间的关系，最终实现不同诉讼模式的协调运行，发挥制度优势互补，以达到节约司法资源的目的。