从“角色模糊”到“角色重塑”：上海市市场监督管理部门的变迁研究

(上海师范大学哲学与法政学院 上海 200234)

一、引言

随着互联网经济的迅速发展,市场形态变得更加多样化、现代化,传统的市场监管模式逐渐难以满足当前市场监管的需求。2013年,各地地方政府部门对市场监管体制进行了新一轮的改革探索,地方市场监管机构的工作效率有了明显的提高。2018年3月,十三届全国人大一次会议通过了国务院的机构改革方案,重新组建国家市场监督管理总局,作为国务院的直属机构。不再保留国家工商、质监、食药监总局,将这三局的职能整合到一个机构中。在当前全面深化改革的大背景下,为了创建统一的市场准入机制和市场监督管理体制,全国逐步进行大市场监管体制改革的试点。地方各级监管部门要充任好公开透明,竞争有序的市场“守护神”角色,对市场交易活动中的生产、流通、消费等环节都要进行全面的监管,构建一个能够充分衔接事前行政审批、事中事后的监督执法、监管技术的监管新模式。大部门市场监管体制改革的探索对营造公平有序的营商环境、制定让消费者放心的市场监管制度和提高国家治理能力的现代化来说意义非凡。

关于市场监督管理机构的研究,学者们从监管机构的立法、与企业的关系、机构设置、监管执法队伍等方面剖析市场监督管理局机构建构与改革中存在的问题,并提出相对应的解决对策。已有观点和建议都具有一定的理论水平和实践经验,但是他们的研究多是从横向针对市场监管机构中的某一个方面、某一历史时期或者部门之间进行分析。市场监管部门职能的转变需要通过机构的调整来实现,机构的调整为其职能的转变创造了契机。市场监管机构变革是其职能转变的载体。市场监管部门想要从根本上打破各部门之间的藩篱,解决“九龙治水”的问题以及实现大市场监管简单的“物理”合并为真正的“化学”融合,仅仅从监管体制层面还不够全面,必须深入到市场监督管理部门的变迁过程中去研究。上海作为改革开放的先行先试地区,一直走在改革开放列,通过对上海市市场监督管理部门角色转变的研究,以管窥豹,可以从中揭示改革开放以来中国地方市场监督管理部门的角色转型路径。

二、角色理论:市场监管部门变迁的理论基础

按照社会心理学的认知路径来说,“‘政府角色’主要指政府如何处理与所处环境之间关系的行为规范和行为方式。”[1]把政府拟人化来对其职能作用进行定位。并且大部分学者认为政府角色与政府职能、政府作用并没有本质上的区别。在不同的历史时间段内,各级市场监管部门所充当的角色各不相同。政府的角色预期主要指社会中他者的预期。在他者角色长时间的期望下会造成政府角色的社会化,这就在大众眼中形成了对政府部门的角色社会层面的理解和具体的要求。由于市场监管部门作为行为主体被社会期望充任多重角色,故市场监管部门可能会扮演好其中某一种角色,却无法同时扮演另一个角色,因而造成角色冲突。结合角色理论和市场监管改革历程,着力剖析监管部门改革过程中的角色重塑问题,提出具体改进建议去重塑市场监管部门的角色,推进市场监管部门的善治。

从角色理论在政府治理实践中的运用的研究中,可以看出角色理论虽然是社会学领域的理论,但是随着学者把采取角色理论的视角,把政府拟人化去分析,把政府职能和角色对应起来,更有利于厘清政府职责关系,促使政府扮演好最重要、最迫切的角色。故本文把角色理论运用到市场监管部门分析其不同时期的角色扮演是否到位,在分析过程中,找出其变迁路径,对未来市场监管部门的改革进行展望。

三、角色模糊:1978-1998年上海市市场监管部门缘起与演进

(一)1978-1998年上海市市场监管部门的外部生态。在计划经济时代特征影响下,我国各层级政府的部门设置基本一致,很多时候都出现“职责同构”的现象。并且随着工业化发展,在公共部门引进私营部门的管理方法后,弱化了各部门之间的合作、沟通和协调,导致了政府职能的碎片化,进而降低了市场监管部门之间的联动性。自1978年以后,我国进入了社会主义市场经济体制时代,在市场经济下政府部门要减少以往对市场的部分束缚。我国政府逐步构建了市场主体自行调节资源配置的监管机制,同时制定了与市场经济相适应的相关法律法规,接着依据相关法律法规组织建立了各级市场监管部门对各类市场经济活动进行相应的监督管理。在经济活动中,企业的主体地位逐步确立,而且在以后历次的市场体制改革中进一步得到加强。

在实行市场经济后的相当长的时间内,以经济建设为中心和优先解决效率问题是我国政府部门的核心导向。在这种导向影响下,我国政府实行以经济建设为中心,以行政属地为基础,把地方治理权力以整体打包方式委派给地方政府部门。长期以来,衡量地方政府业绩的主要考核指标是经济水平。这样导致中央政府忽略了权力制衡、行政问责以及程序透明公平的重要性。

(二)1978-1998年上海市市场监管部门的角色扮演。1978年6月,上海市工商行政管理局恢复了建制。上海市工商行政管理局扮演的关键角色是指对市场、企业注册、合同、商标的管理和打击投机倒的市场行为,简称“四管一打”。1983年机构改革以后,工商行政管理局在原本角色的基础上逐步新增了多个角色,简称“六管一打一制止”。其中包括对个体工商户的管理、广告的管理,以及对在商品的流通过程中存在的不良商业行为的管制。1995年,上海市工商局向上级部门提交了关于定职能、定机构、定编制的“三定”方略。市政府办公厅经过激烈讨论后,正式通过了该“三定”方案。该方案明确规定了主要负责管理市场相关活动和行政执法的机构是市工商行政管理局。同时公布了市工商行政管理局核心职能:第一,主要管理整个上海市的工商企业和从事市场活动的社团组织以及个人的商业注册登记等,依据法律法规审定注册企业的名称。第二,依据法律法规监督管理市场活动主体的商业行为,并严格处罚市场上的行业垄断行为和不公平竞争行为、损害消费者切身利益行为等。第三,依据法律法规管理市场的经营活动、经济合同,处罚侵权商标名称企业,保护企业注册商标的专用权,监管市场上所有的发布广告与经营等活动。

四、角色转型:1999-2018年上海市市场监管部门变迁与发展

(一)1999-2018年上海市市场监管部门的外部生态。1998年,国家工商行政管理部门主要基于经济因素进行了改革。因为政企不分的组织结构,专业经济部门与当时的市场经济发展之间存在着非常尖锐的矛盾。彼时的政府部门存在重叠设置机构,人员冗杂,官僚主义作风泛滥,政企不分等问题,这些因素严重影响经济的发展和机构改革的进程,同时影响了党在人民群众心中的形象。

在改革开放的四十年间,我国在一贫如洗的经济基础上,实现了从站起来到富起来的巨大跨越,并且正在准备迈进强起来新的时代。[2]中央政府调整了公共行政导向,优先促进社会公平正义成为地方市场监管部门的公共行政导向,而不再只以经济指标为唯一导向。同时,在改革开放的过程中地方市场监督管理部门不能以突破法律的底线来提高经济发展的效率,要遵循程序的合法性。市场监管部门的发展随着我国市场经济的发展进入了新常态而面临着一些新的情况。在供应端,人力成本上升,资源约束增强。企业用工成本增加,资源管理更加严格。在消费端,居民提高收入水平,对产品的质量、多样性、安全性和高端性有了更高的追求。在市场端,由于经济全球化和信息化,越来越透明和开放的市场,其竞争变得更加激烈。对科技和服务的创新是促进经济快速增长的新动力,人才、技术等流动性生产要素是关键。面对这些变化,市场监管部门必须不断实现监管角色的转变。通过部门结构转型为高质量业态和新兴业态的发展提供契机。

(二)1999-2018年上海市市场监管部门的角色扮演。1999年,全国工商行政管理体制改为垂直管理。同年1月,市委、市政府同意并转发了《上海市工商行政管理体制改革方案》。该方案明确规定:市工商行政管理局是市政府的工作部门,领导市级以下的工商行政管理机关正确履行法定职责规定的工商行政管理职能,执行由国家和上海市制定的关于工商管理的法律法规和政策。2000年8月,市政府办公厅发文,市工商行政管理局是市政府主要管理全上海的市场监管活动,并履行其行政执法职责的直属机构。市场监督和行政执法职能进一步强化,并将市场的培育与建设、市场的布局规划等职能撤废;有关行业协会接收引导个体、助力私营经济的发展职能。

2009年,上海市政府办公厅出台规定调整了市工商行局的部分职能任务:一是企业和个体工商户的评比达标活动和专业技术人员的职业水平评价等工作不再由市工商局直接处理。二是增加了对食品安全的流通环节的监管,完善了工商执法的过程,并且创建了市场监督管理的长效机制。同时规定了市工商局的主要职能:履行工商管理的法律法规和方针计划。研究草拟工商行政管理的地方性法规、规章草案和政策,并积极落实有关地方性法规、规章和政策。负责工商企业、农民专业合作社和从事商品生产交易活动的单位、个人以及国外(地区)企业常驻机构等的登记注册,依据法律法规核审相关企业的名称,确认经营主体的资格,核实发放企业的营业执照,并监管其登记注册及经营活动等。[5]

2014年,上海市工商行政管理局构建了“一体两翼”的市场监管基层建设新战略,即“一体”是“加强业务工作”,“两翼”分别是“强化执法力量保障”和“科学管理保障”。上海市、区、所三级市场监管部门进一步统一了基层建设的工作思路,在系统层面坚持“三级联动、同创共建”的基本理念,由市局制定目标、统筹规划,由区(分)局细化要求、推动实施,由基层所贯彻落实、创新发展,坚持“重心下移、精局强所”的基本理念,营造了协同保障、一贯到底的工作局面,持续推动人、财、物向基层倾斜,形成了组织机构健全、管理规范统一、工作机制完备、队伍素质较高、硬件配备精良的基层市场监管部门履职保障体系。

五、角色重塑:上海市市场监管部门的未来展望

(一)明晰权责,探索“大科室”改革。上海市市场监管部门要积极探索“大科室”改革,按照综合保障、准入许可、消保维权、行业监督、行政执法五个大类给各内设部门进行定性并加以整合“大科室”改革的探索可消除权责边界,进一步形成监管合力。1.明确业务部间的职权与界限,建立内部监督制约。机构改革是“标”,职能转变是“本”,市场监管部门职能定位的核心环节是厘清监管部门与市场的权责边界。当前合理的监管机构和市场的职责界限是发挥市场在资源配置中决定性作用,同时发挥政府监管作用。在过去的市场监管部门改革中,党和人民对市场监管工作新的角色期望,就是市场监管部门新的发展目标。当前市场监管局要按照权责匹配、财权统一、合理分工、依法依规的方针合理划分机关科室和基层市场监管分局间的权利与责任,进一步明确监管责任,打造职能边界清晰、权力责任一致、协同有效的部门职责体系。明确市场监管部门内设机构各成员单位职责定位,破除政出多头,追责无门的现象。坚持首长负责制和“谁参与,谁负责”原则相结合,“自行负责”和“他人监督”相结合,强化外部审计、监察监督问责力度,倒逼参与单位和人员严格内部监督管理,即组长对议事协调机构负总责,副组长负责归口管理的成员部门,各成员部门的核心领导、参与领导、工作人员分别对本单位职责范围内的工作负重要责任、主要责任和直接责任,在层层负责、相互紧扣的责任分工下,确保各成员单位和参与人员真正担负责任,积极作为,避免所谓“共同负责”变“共同不负责”情形发生。2.理顺部门权利清单和责任清单,促进“化学融合”。各级市场监督管理部门应秉承着“法无授权不可为”的原则,市场监管部门应更加明确地清权与确力。厘清部门权利清单和责任清单,并不是不加辨别地把合并部门所有的权力都转移到统一的清单里。市场监管部门应依据法律法规,进一步赋权够满足广大人民群众需求的权力;进一步明确市场监管环境中有需要,但因市场体制的局限性、缺失群众监督等原因而模糊的权力。同时,依据法律程序废除和消减那些缺乏法律法规的依据、不利于经济发展、甚至损害市场经营主体利益的权力。在做好确权与清权的工作后,应通过权力清单等方式按照规定程序将其法治化,以期能够推动营商环境不断优化。

(二)精准定位,扮演好市场监管角色。1.市场准入的引导者。做好市场准入的引导者,市场监管部门角色定位从“守门”向“守夜”转变。市场监管部门应坚持与“放管服”相结合的思维,把该放的放到位,同时把该管的事管好。应强调市场准入层面的“简政放权”,注重“放管结合”,同时强化事中事后监管,确保“前端放得开、后端管得住”;[6]还要坚持“升级服务”,对企业做到有求必回应、无事不扰。2.市场运行的监管者。做好市场运行的监管者,运行机制从“碎片”向“整性”转变。要树立“整体性治理”理念,强调“职能整合”“条块协同”“综专结合”“闭环监管”,不断探索对市场主体的全链条、全生命周期监管机制。为实现监管措施便利化,应合理精简监管执法事项和充分结合市场服务与监管技术的创新。在开展网络市场监管与服务工作时要采用新的理念、新的方法、新的架构促进事中事后监管,从而把服务融合到监管工作中。应经济新常态的要求,树立“大数据”、“预防式”、“精细化”等思想,不断推动治理能力现代化和监管实效新提升,努力实现监管手段从“粗放”向“集约”转变。为了优化监管流程、强化事中事后监管,应不断完善监管执法的信息共享标准,破除部门间的“信息鸿沟”，打造信息资源共享、互联互通的新局面。3.市场秩序的维护者。做好市场秩序的维护者,监管模式从“管制”向“治理”转变。要注重将监管的重点从“管制”“约束”转变为维护市场秩序、助推经济社会发展。如强化“共治”思维,积极构建“主体自律、业界自治、社会监督、政府监管”四位一体的共治机制。加快形成配合有效、公开公平、透明竞争、权责统一的新市场监督管理局面,真正做到让市场主体受益、广大群众得益。4.市场权益的服务者。上海市场监管部门应做好市场权益的服务者,保护消费者权益最核心的动能是:明晰市场主体责任、首负责任,一旦出现市场经营主体侵害消费者权益,就必须承担其不良行为的惩罚。市场监管部门在保护消费者的权益层面上,应紧扣重点,加强规范经营者的行为,对违法行为者施以重罚,并且要相信、发动、鼓励消费者依法维权,给予消费者真切的消费权益保障。同时,将消费维权与企业的信誉合并起来,构建透明有效的信息公开、公示机制,增强市场经营主体的公信力和消费者权益保护法律法规的执行力。完善市场优胜劣汰机制,让企业在市场生态环境中适者生存,不适者淘汰。只要这样,才能更好地维护市场经济的秩序,促进社会主义市场经济的有序发展。