新时代精准脱贫攻坚战的内在逻辑探析

（天津大学马克思主义学院，天津300350）

一、问题的缘起

从中华人民共和国成立到改革开放以前，大多数中国农民收入微薄，生活水平低下，很多农民尚未解决温饱问题，当时并无针对少量农民的扶贫工作。改革开放初期，随着家庭联产承包责任制的广泛推行和人民公社体制的瓦解，农民的生产积极性空前提高，中国农业产量大幅增加，乡镇企业非常活跃，农民人均收入和平均生活水平迅速提高，农村贫困人口大幅减少，真正意义的扶贫工作至此出现。1986年5月，“国务院贫困地区经济开发领导小组”成立并下设领导小组办公室，设在农牧渔业部。5月14日领导小组召开首次全体会议，确定扶贫基本方针，即区域扶贫和开发式扶贫。所谓区域扶贫，指依据年人均纯收入确定贫困县名单；所谓开发式扶贫，指通过发展当地经济等方式扶持贫困县。1988年，领导小组与三西（河西、定西、西海固）地区农业建设领导小组合并，仍称“国务院贫困地区经济开发领导小组”，并将领导小组办公室设在农业部。1993年12月底，“国务院贫困地区经济开发领导小组”改称“国务院扶贫开发领导小组”，下设领导小组办公室，并在县级以上政府设立对应机构；全国扶贫开发工作行政系统终于建立起来。接下来，中共中央、国务院出台《国家八七扶贫攻坚计划 （1994—2000年）》《中国农村扶贫开发纲要 （2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等前后相继的大型减贫计划，并取得显著成就。[1]但是，从20世纪80年代起至中共十八大前，中国扶贫工作存在两大难题，一是每当贫困人口降至3000万左右 “就减不动”，二是戴帽贫困县“越扶越多”[2]。中共十八大以来，如何消除绝对贫困现象并实现贫困县全部摘帽，成为摆在以习近平为核心的党中央面前的突出任务。

彻底摆脱贫困、改善民生、实现农村生活富裕，不仅是乡村振兴战略的总要求之一，而且是社会主义的题中之义和本质要求；改革开放以来邓小平同志和习近平总书记多次强调这一点。1987年4月26日，邓小平指出：“贫穷不是社会主义”[3]；1992年1月至2月，邓小平在南方谈话中首次指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[4]2012年12月29—30日，刚刚担任中共中央总书记的习近平，在河北省阜平县考察扶贫开发工作时讲到消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是“社会主义的本质要求”[5]。2013年2月28日，习近平总书记在中共十八届二中全会第二次全体会议上讲，如果贫困地区长期贫困，那就没有体现中国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。[6]2017年10月25日，习近平总书记在第十九届中共中央政治局常委同中外记者见面时强调，在共同富裕路上，“一个也不能掉队”。同年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上强调：如果没有农村贫困人口全部脱贫，就没有全面建成小康社会；全面小康目标能否如期实现 “关键取决于脱贫攻坚战能否打赢”[7]。

中国特色社会主义进入新时代后，实现农村“生活富裕”，在相互联系的两个方面表现尤为突出：一是加强农村基础设施和公共服务建设，改善民生；二是打赢精准脱贫攻坚战，消除贫困。本文旨在回应第二个方面，侧重探析其内在逻辑。

二、到2020年必须打赢脱贫攻坚战，实现农村贫困人口全部脱贫

中国在全面建成小康社会的过程中，最突出的短板在于农村还有部分贫困人口，因此最艰巨的任务是在农村实现脱贫攻坚。正是从上述意义上讲，到2020年前打赢脱贫攻坚战、实现农村贫困人口全部脱贫，是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的标志性指标；能否实现小康，关键看贫困农民能不能脱贫。2015年11月，中共中央、国务院发出《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确规定脱贫攻坚的总体目标是 “两不愁，三保障”以及“两个确保”[8]。

（一）“两不愁，三保障”

两不愁三保障特指“到二〇二〇年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。”[9]解决区域性整体贫困，使贫困人口实现“两不愁三保障”，就是消除“绝对贫困”[10]。消除绝对贫困，应立足于中国现行脱贫标准。现行脱贫标准特指中国官方确定的2017年年人均收入2952元线，此前的脱贫标准则是2010年年人均收入2300元线。若依据购买力平价指数换算，2017年的中国脱贫线为每人每天2.19美元，高于世界银行在2015年更新的国际低贫困线（生存贫困线）每人每天1.9美元。若依据购买力平价指数换算，2010年的中国脱贫线是每人每天1.54美元，低于世界银行在2005年确定的国际高贫困线（发展贫困线）每人每天2美元，高于世界银行在2005年确定的国际低贫困线每人每天1.25美元。[11]2019年4月16日，习近平总书记在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上强调坚持 “现行脱贫标准”，“既不拔高，也不降低。”[12]2013年至2019年，中国832个贫困县农民人均可支配收入由6079元增至11567元，年均增幅9.7%，比同期全国农民人均可支配收入增幅高2.2个百分点；全国建档立卡贫困户人均纯收入由2015年的3416元增至2019年的9808元，年均增幅30.2%。以现行脱贫标准衡量，中国农村贫困人口总数已从2012年底的9899万人减少到2019年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%[13]。

截至2020年春，中国贫困人口“两不愁”“质量水平明显提升”，“三保障”问题“基本解决”但不易“稳定住、巩固好”[14]。实现义务教育有保障，主要指让贫困家庭义务教育阶段的孩子不失学辍学，但不是把学前教育、高中、大学都包起来；截至2018年底，中国乡镇寄宿制学校建设薄弱，一部分留守儿童上学困难，全国有60多万义务教育阶段孩子辍学；截至2020年春，仍有孩子反复失学辍学。实现基本医疗有保障，主要指让所有贫困人口参加医疗保险制度，常见病、慢性病有地方看、看得起，得了大病、重病后基本生活过得去，但不是由政府把所有看病的钱都包起来；截至2018年底，贫困县乡村医疗设施薄弱，有的贫困村缺乏卫生室或合格村医，一些贫困人口没有参加基本医疗保险，一些贫困人口常见病、慢性病得不到及时治疗，因病致贫返贫者非常普遍；截至2020年春，村村都有卫生室和村医，但不少乡村医疗服务水平低。住房安全有保障，主要指让贫困人口不住危房，但不是要住超标准的大房子，南方住房要注重通风，北方住房要注重保暖；截至2018年底，全国需要进行危房改造的4类重点对象大约160万户，其中建档立卡贫困户约80万户；截至2020年春，一些农村危房改造质量仍然不高。饮水安全有保障，主要指让农村人口喝上放心水，解决饮水安全问题，西北地区重点解决有水喝的问题，西南地区重点解决储水供水和水质达标问题；截至2018年底，还有大约104万贫困人口饮水安全问题没有解决，全国农村有6000万人饮水安全需要巩固提升；截至2020年春，有的地方安全饮水不稳定，还存在季节性缺水。[15]

（二）两个确保

新时期脱贫攻坚的目标，集中到一点，就是到2020年实现“两个确保”：确保农村贫困人口实现脱贫，确保贫困县全部脱贫摘帽。但是“两个确保”这个目标实现起来并不容易。概括而言，一是每年需要脱贫的农村贫困人口太多；与此前相比，目前和今后几年的贫困人口和地区脱贫难度大；脱贫需要大量资金；农村因灾、病、学、老致贫人口不断出现；经济下行期，部分农民因就业和增收困难而难以脱贫[16]。

三、要实现“六个精准”的“精准脱贫”，就要解决“四个问题”

（一）实现“六个精准”

改革开放后至中共十八大前，中国长期实施区域扶贫开发战略，在取得重大成就的同时，也存在着诸多问题。[17]比如，覆盖面不足，未将扶贫区域外的贫困户纳入其中；受益者偏离，贫困县等扶贫区域内的富人往往先占先得国家提供的扶贫资源；方式单一化，特定扶贫区域往往一刀切实施特定的扶贫政策，提供单一的扶贫资源，导致扶贫效果不佳；等等。2015年6月18日习近平总书记将扶贫工作中出现的若干弊端称为“大水漫灌、走马观花、大而化之、手榴弹炸跳蚤”[18]。

鉴于上述弊端，2013年11月3日至5日习近平总书记在湖南考察工作时，首次提出“精准扶贫”概念，并于12月10日在中央经济工作会议上强调提高扶贫工作的 “精准性”[19]。到2014年3月7日，习总书记在参加十二届全国人大二次会议贵州代表团审议时，科学阐释“精准扶贫”的含义，即对扶贫对象实行精细化管理和精准化扶持，对扶贫资源实行精确化配置，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上和贫困地区[20]。国务院扶贫办于2014年4月2日印发 《扶贫开发建档立卡工作方案》，并于6月12日印发《扶贫开发建档立卡指标体系》，在当年识别12.8万贫困村、2948万贫困户、8972万贫困人口，首次建立全国统一的扶贫开发信息系统。[21]

上述“三精”阐释，实际上成为后来“六个精准”的思想源头。2015年6月18日，习总书记在部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会上强调“精准”非常重要（贵在精准，重在精准，成败之举在于精准），并首次明确“六个精准”的具体内容即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准[22]。

（二）解决“四个问题”

“六个精准”与“四个问题”紧密相关。2015年11月27日，习总书记在中央扶贫开发会议上指出，要做到“六个精准”，就要重点解决好“四个问题”，即扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退[23]。2019年4月16日，习近平总书记在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上强调，精准是脱贫攻坚的要义，要坚持“六个精准”，解决好“四个问题”[24]。解决好“四个问题”旨在“做到扶真贫、真扶贫、脱真贫、真脱贫。”[25]

1.解决好“扶持谁”的问题

一方面，扶贫必先识贫。应提高统计数据质量，既不要遗漏真正的贫困人口，也不要把非贫困人口纳入扶贫对象。另一方面，应认清贫困人口的贫困程度和致贫原因，做到因户因人施策，扶贫措施精准到户到人。[26]要防止假扶贫、扶假贫，比如“锦上添花、肥上加膘”的“扶富不扶贫”或者“不分贫富平均扶持”都是如此。

2.解决好“谁来扶”的问题

要形成“中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制”。党中央、国务院主要负责统筹制定脱贫攻坚大政方针，出台重大政策举措，规划重大工程项目，统筹协调全局性重大问题、全国性共性问题，考核省级党委和政府扶贫开发工作成效。省级党委和政府对辖区内脱贫攻坚工作负总责，抓好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、监督考核等工作，确保辖区内贫困人口如期全部脱贫、贫困县如期全部摘帽。市（地、州、盟）党委和政府要做好上下衔接、域内协调、督促检查工作，把精力集中在贫困县如期摘帽上。县级党委和政府承担主体责任，县委书记和县长是第一责任人，做好精准识别、进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。[27]为解决好“谁来扶”的问题，截至2020年春，全国累计选派25.5万个驻村工作队、290多万县级以上党政机关和国有企事业单位干部参加驻村帮扶，到贫困村、软弱涣散村担任第一书记或驻村干部，目前在岗91.8万[28]。一线扶贫力量显著增强，已经打通精准扶贫“最后一公里”。

3.解决好“怎么扶”的问题

开对药方才能拔掉穷根，要按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程，即发展生产脱贫一批，异地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批[29]。实施“五个一批”工程，旨在解决好“怎么扶”问题，总的精神是因地因人制宜，缺什么就补什么，能干什么就干什么，扶到点上扶到根上。[30]

4.解决好“如何退”的问题

精准扶贫与精准脱贫是手段和目的的关系。“如何退”就是要通过精准扶贫，建立贫困县、贫困户退出机制，努力做到精准脱贫。一是要设定时间表，实现有序退出；二是要留出缓冲期，在一定时间内实行摘帽不摘政策；三是要实行严格评估，按照摘帽标准验收；四是要实行逐户销号，做到脱贫到人。[31]2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，全国8[32]个贫困县中已有601个宣布摘帽，179个正在进行退出检查，区域性整体贫困“基本得到解决”[32]。

四、“五个一批”工程，旨在解决“四个问题”中的“怎么扶”

2015年11月27日，习近平总书记在中央扶贫开发会议上指出，要按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程，即发展生产脱贫一批，异地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批[33]。“五个一批”都有独特价值。发展生产扶贫是主攻方向，易地搬迁扶贫是重要补充，生态补偿扶贫是双赢之策，发展教育扶贫是治本之计，社会保障兜底扶贫是基本防线[34]。

（一）发展生产脱贫一批是主攻方向

支持贫困农民在本地就业或外出务工，是促进农民增收进而减少贫困人口的最有效方法，也是维护农村稳定和国家安全的重要方式。“一个人没有就业，就无法融入社会，也难以增强对国家和社会的认同。失业的人多了，社会稳定就面临很大危险。”[35]“一个人有了就业，就容易安定；一个家庭有一人就业，就增加一分稳定的力量。”[36]

贫困地区部分农民虽有健康体魄和土地，但缺乏专业技能、资金、基础设施和信息来源，此类农民应成为发展生产实现脱贫的一批，或外出务工脱贫，或就地脱贫。国务院扶贫办提供的数据表明，2019年全国有2729万建档立卡贫困劳动力在外务工，涉及三分之二左右建档立卡贫困人口[37]。如果说推动贫困农民外出务工主要依托劳动力市场机制，那么实现贫困农民就地脱贫主要依赖政府帮扶机制。政府应着力改善贫困地区的公共服务以及交通、水利、电力、网络等基础设施，因地制宜扶持特色产业，“宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜商则商、宜游则游”[38]。

在“五个一批”工程中，发展生产脱贫一批显然是主攻方向。截至2020年春，全国建档立卡贫困人口中，超过九成在产业、就业方面获得扶贫支持，三分之二以上主要通过外出务工和产业脱贫，贫困人口的工资性收入和经营性收入占比上升，自主脱贫能力稳步提高[39]。

（二）易地搬迁脱贫一批是重要补充

中国疆域辽阔，地形复杂，气候多样，大片山地和高原交通不便、地震和泥石流等自然灾害常见，北方干旱、半干旱地区面积广大、缺水严重。在上述自然条件恶劣、自然灾害频发的地方，通水、供气、通路、通电等成本很高，经济发展水平低下，就业机会狭窄，“一方水土养活不了一方人”，因此当地贫困农民很难实现就地脱贫，需要实施易地搬迁。上述地区在“十三五”期间将易地搬迁1000万左右建档立卡贫困人口[40]，目前已有960多万贫困人口通过易地扶贫搬迁摆脱困境[41]，搬迁目标接近完成。今后政府还要加大易地扶贫搬迁后续扶持力度，确保搬迁人口既能搬出又能致富。

（三）生态补偿脱贫一批是双赢之举

中国是世界上生物多样性最为丰富的国家之一，拥有多种珍贵但脆弱的生态系统，许多地区不宜人居而当地生物和生态系统又亟需保护修复。在上述地区，应积极实施生态脱贫政策，一方面增加对贫困地区兼重点生态功能区的转移支付力度，使当地贫困农民直接受惠；另一方面以工代赈，使部分贫困农民担任护林员等生态保护人员，获得劳动报酬[42]。

（四）发展教育脱贫一批是治本之计

教育脱贫是“五个一批”工程中的扶智扶志之举，是脱贫致富的根本之策，具有特殊意义。2012年12月29日至30日，习总书记在河北阜平县考察扶贫开发工作时说，把贫困地区孩子培养出来，是根本的扶贫之策[43]；2013年12月23日习近平总书记在中央农村工作会议上强调，要紧紧扭住教育这个脱贫致富的根本之策[44]；2014年12月9日习近平总书记在中央经济工作会议上指出，抓好教育是扶贫开发的根本大计[45]；2015年11月27日，习总书记在中央扶贫开发会议上指出：“治贫先治愚，扶贫先扶智。教育是阻断贫困代际传递的治本之策。”[46]2015年9月9日习近平在给“国培计划（二〇一四）”北师大贵州研修班参训教师的回信中指出：“扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。”[47]根据习近平总书记教育扶贫论述以及中央部署，2018年1月15日，教育部和国务院扶贫办印发 《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》，推动教育新增资金、新增项目、新增举措进一步向“三区三州”倾斜，确保到2020年“三区三州”等深度贫困地区，实现建档立卡贫困人口教育基本公共服务全覆盖，当地教育总体发展水平显著提升。

（五）社会保障兜底一批是基本防线

近年来，中国坚持开发式扶贫方针，引导和支持全部有劳动能力的贫困人口依靠劳动改变自身境遇。但是，截至2020年春，剩余建档立卡贫困人口中，老年人、患病者、残疾人占比高达45.7%[48]。他们完全或部分丧失劳动能力，很难通过其他方式实现脱贫，只能由当地社会保障体系来兜底，实现应保尽保。农村最低生活保障是贫困地区农村社会保障体系的重点，但是目前各地农村低保标准普遍低于国家扶贫标准，很难起到托底作用。今后应按照国家扶贫标准综合确定各地农村低保的最低指导标准，实现“两线合一”[49]，进而发挥农村低保标准的兜底功能。

2020年脱贫攻坚战结束后，中国将提前10年实现联合国《2030年可持续发展议程》规定的减贫目标，之后中国党和政府的扶贫工作重心，将从消灭绝对贫困转向解决相对贫困，扶贫工作方式将“由集中作战调整为常态推进”[50]，扶贫工作也将被纳入乡村振兴战略统筹安排。

小结

总体而言，新中国的扶贫工作始于改革开放初期。中共十八大以来，中共中央和习近平总书记关于扶贫、脱贫的重要论述或政策，其内在逻辑是：到2020年打赢脱贫攻坚战，实现农村贫困人口全部脱贫，做到“两不愁，三保障”和“两个确保”；要实现“六个精准”的“精准脱贫”，就要解决扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退等“四个问题”；通过实施发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批的“五个一批”工程，解决“四个问题”中的“怎么扶”。新时代打赢精准脱贫攻坚战，有助于实现农村生活富裕、彻底摆脱贫困，进而有助于振兴乡村并体现社会主义的本质要求。