依法治国与法治的概念辨析*——对当下认识误区的厘清

周安平

十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的公布，再次点燃了法律人的法治热情。但是，关于依法治国与法治这两个概念之间的关系，事实上，自依法治国的口号提出以来，人们就一直存在认识上的误区，或者从法治的角度来解读依法治国，①参见郑成良、董进宇、霍存福：《论依法治国之法理要义》，载《吉林大学社会科学学报》1996年第4期。或者从依法治国的角度来理解法治。②参见《法治与人治问题讨论集》，群众出版社1982年版，第266、277页。时至今日，许多学者在使用这两个概念时，仍然没有完全跳开这两个视角。笔者通过梳理文献发现，从依法治国的角度来理解法治的近年代表性论文主要有赖怡静的《全面依法治国视域下法律与道德关系再研究》③参见赖怡静：《全面依法治国视域下法律与道德关系再研究》，载《求实》2016年第9期。、余达淮、陈光洁的《“法治”与“德治”关系三题》④参见余达淮、陈光洁：《“法治”与“德治”关系三题》，载《道德与文明》2016年第2期。、潘西华的《在法治与德治的双向互动中推进依法治国》⑤参见潘西华：《在法治与德治的双向互动中推进依法治国》，载《江西社会科学》2015年第1期。。而从法治的角度来解读依法治国的近年代表性论文则主要有蒋德海的《依法治国和以德治国并举要超越历史的周期律》⑥参见蒋德海：《依法治国和以德治国并举要超越历史的周期律》，载《上海大学学报》2017年第1期。、孙午生的《依法治国与法的人权价值》⑦参见孙午生：《依法治国与法的人权价值》，载《河北法学》2016年第9期。、王若磊的《依规治党与依法治国的关系》⑧参见王若磊：《依规治党与依法治国的关系》，载《法学研究》2016年第1期。。一般来说，非法学界大都对法治作依法治国来理解，以依法治国具体的工具性来替代法治概念抽象的价值性；而法学界则大都倾向于将依法治国作法治来理解，以期通过法治的概念来提升依法治国的价值内涵。

理论上的认识误区，造成了实践上的混乱，并因此而制约着中国法治化的进程。因为，当人们从法治的角度来解读依法治国时，依法治国就被提升为价值欲求的追求，地方政府种种“依法治人”的维稳手段就籍此获得了正当性。当下，“依法治X”的口号，如“依法治市”“依法治县”“依法治村”等，就与此具有内在的逻辑关系。而当人们从依法治国的角度来理解法治时，法治又被矮化为一种手段性治国策略。当下，地方政府纷纷将“法治国家”具体化为“法治X”，如“法治某市”“法治某县”“法治某村”等，这也与此有着逻辑关联。因此，将依法治国与法治的两个概念的关系进行厘清，还原依法治国和法治的真实本相，就不仅具有十分重要的理论意义，而且还具有更为积极的现实意义。

一、依法治国与法治的概念源流

依法治国，是指运用法律的手段来治理国家。如果我们对该词组进行拆解和分析，就可以发现，“治国”是目的，“依法”是手段，因此，“依法治国”表征的是一个工具性意义的概念，它不包含任何价值判断，即不含有任何褒贬的意义。

依法治国的概念在我国首次提出，是在“文革”结束后不久，邓小平提出的法制化的基础上演进而来的。1978年12月13日，邓小平在中央工作会议上指出：“为了保障公民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”⑨《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第146页。十一届三中全会公报也强调：“使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”⑩参见《三中全会以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第9页。1999年宪法修正案将“依法治国”写进宪法，最终将“依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略”。⑪参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。因此，联系其历史背景来看，依法治国其实是针对文革“无法”状态而提出来的。在“文革”中，最高领导人的指示、讲话与语录都成为了最高的法律，从而导致一大批国家领导人被打倒。“文革”结束后，中央所进行的一系列法制化的努力，反映了老一辈领导人为免于重蹈历史覆辙，试图将国家治理置于法制化轨道的决心。因此，也正是因为在依法治国作为国家治理策略，相较于最高领导人随性治理所具有的工具优势，依法治国逐渐被共和国继任领导人所认识并提倡。

但是，依法治国作为治国策略思想的产生时间，却远远早于依法治国概念的提出时间。早在战国时期，依法治国就为法家所极力倡导，尤以商鞅和韩非子为代表。商鞅提出了“缘法而治”⑫参见《商君书-君臣》。的思想，强调“大君任法而弗躬，则事断于法”⑬参见《慎子-君人》。，要求统治者根据法律来治理国家，裁断是非。韩非子更是提出了“以法为本”⑭参见《韩非子-饰邪》。的思想，将法律作为治国之本。当然，法家的主张并不意指“匹夫以法治国”，而是主张封建专制君主的“以法治国”。在此，匹夫不是“治国”的主体，而是被治理的对象，“法”只是作为君主统治的一种“工具”、一种手段、一种“南面之术”而存在。法家所主张的“法”是从属于权势而发挥作用的，其上面有一个更大的“法”，这个“法”就是“权力”，即专制君主之权。⑮参见王人博、程燎原：《法治论》，山东人民出版社1989年版，第94页。

依法治国作为治国策略的实践，更早于其思想的产生。法律自产生以来，人类历史就与法律历史同步，法律作为治国策略就一直为统治者所使用和珍重，即使是中国古代的儒法之争，也是依法与依德的比重之争，并不意味着儒家否认和排斥依法治国策略。纵观中国历史，法律作为治理国家策略，在历史上从来没有缺席过。以法律形式为例，战国有《法经》、秦朝有《秦律》、汉朝有《九章律》、隋朝有《开皇律》、唐有《唐六典》、宋有《宋刑统》、元有《元典章》、明有《大明律》、清有《大清律例》，中国法制史源远流长。只是，法律作为治国策略的重要性在不同时期有不同反映，它不排斥同一时期，帝王采用其他治国策略，如礼、德等。共和国建国前夕虽然废除了《六法全书》，但每一次运动都有名义上的法律支持，如共和国建国初开展的镇反运动有《惩治反革命条例》⑯《建国以来重要文献选编》（第二册），中央文献出版社1992年版，第40页。，三反运动有《惩治贪污条例》，⑰《建国以来重要文献选编》（第三册），中央文献出版社1992年版，第155页。即使是在“文革”大动乱时期，也仍然颁布了《公安六条》作为镇压反革命的法令。⑱文件全名为《中共中央、国务院关于在无产阶级文化大革命中加强公安工作的若干规定》，因为仅有6条，被称之为《公安六条》，参见《文化大革命研究资料》（上册），中国人民解放军国防大学党史党建政工教研室1988年版，第247页。历史上，无论帝王对于法律的态度如何，法律作为治国策略从来就没有被完全否认过，只是在不同历史时期扮演的角色有主次不同而已。因此，“文革”之后，特别是第十一届三中全会以来，把依法治国确定为治国的基本方略，其实是对中国几千年来依法治国历史传统的继承与发扬。

与依法治国的概念明显不同的是，当下人们指称的“法治”这个概念则是一个外来词汇，它是从英语“rule of law”翻译而来。“rule of law”又与意大利语的“Isonomia”具有渊源关系。“Isonomia”这个词是在18世纪末从意大利被介绍到英国，它的意思是“法律对各种各样的人的平等性。”它赋予了民众“无论对高贵者还是卑贱者都一视同仁的法律”。后来，这个词逐渐被“在法律面前人人平等”“法治国家”（government of Law）和“法治”（rule of Law）等术语所取代。⑲参见［英］弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克：《自由宪章》，杨玉生等译，中国社会科学出版社1999年版，第239～240页。从法治概念的这一演进的渊源来看，我们可以发现，法治与依法治国具有截然不同的含义，即法治除了可以理解为治理国家的策略外，还包含了人人平等的价值判断，它兼具工具性与价值性于一体；并且，在工具性与价值性的比重关系上，其对价值性的强调远甚于其工具性，甚至是对工具性强有力的约束。

正如依法治国的思想早于依法治国的概念一样，法治思想的产生，也远远早于法治概念的产生。法治思想最早见于亚里斯多德的见解：“已成立的法律得到普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。⑳［古希腊］亚里斯多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1996年版，第199页。亚氏前一句强调法治的普遍性，意在反对超越于法律之上的特权，后一句则强调法治的道德性，意在对抗暴政与不人道。法治概念演进到现代，其基本含义仍然延续了亚氏观点，但其侧重点则有所变化，主要强调“政府由法律而非由人来统治”。法谚有云“法律是政府的基础和界限”，意思是，法律是国家权力的基础，法律又是国家权力的限制。㉑参见［瑞士］丽狄娅·R·巴斯妲·弗莱纳、托马斯·弗莱纳：《法治》，石玉英等译，中国方正出版社2009年版，第20页。因此，现代法治这一概念，意味着政府的全部行为必须有法律依据，必须有法律授权。具体而言，第一，政府对于自己所做的事情必须证明有法律授权。第二，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的规则和原则行事。第三，对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决。第四，政府不应当在普通法上享有不必要的特权和豁免权。㉒参见张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社2006年版，第516～517页。很明显，现代法治概念的核心意义，更多地是针对政府，是指公民依照法律来治理政府。

张文显教授在综合古今西方学者关于法治的各种观点和理论的基础上认为，法治这个概念既是一个内含丰富的概念，又是一种价值取向明显的意识形态：第一，它是一个表征治国方略或调控社会方式的概念；第二，它是一个表征活动的概念，核心是依法办事；第三，它是一个表征状态的概念，最终表现为一种法律秩序；第四，它是一个表征价值的概念，在现代社会，法治的价值至上应当包括：（1）公民主权原则；（2）法律必须承认、尊重和保护公民权利和自由；（3）法律面前人人平等；（4）法律承认利益的多元化，对一切正当利益施以无歧视性差别的保护；（5）它是融汇民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法性的完美结合。㉓同注㉒，第 530～532页。显然，在张教授对于法治概念的归纳中，法治的概念远比依法治国的概念内容更丰富。法治涵盖了依法治国所不能表达的意义，其主要表达的价值取向与依法治国仅表达的工具性意义并无直接的关联，两者分属于理念与事实两个世界，彼此之间具有很大的异质性。

二、依法治国与法治的异质性

如果一定要对这两个异质性概念进行区分的话，可以从以下几个方面作具体的辨析：

第一，从词性上辨析。依法治国，它表达的只是“通过法律的国家统治”。依法治国作为治国之策略，施动者的态度与选择尤为重要，它更多地体现为执政者的主动性与策略性，因此，它并不排斥其他也可以用来治国的有效手段，如以德治国、以礼治国等。因此，在依法治国的概念里，“法”表征的是工具意义。工具的意义在于有用，有用则用，无用则废，这是工具主义的基本态度。但是，在法治的概念中，“法”之意义表征的则主要是价值追求，强调的是法的绝对权威和最高地位。法治强调“人类在某个时候是否能达到完美的状况，以便不依靠他人的控制，而依靠一般性和刚性的法律和公正准则来自我维特。”㉔同注⑲，第260页。因此，依法治国只是指执政者的一种统治方法。但是，“法治就不单纯是一种‘统治方法’，更重要的是一种制度，这种制度不同于一般的法律制度，它不仅是法律的至上性、最高权威性，具有连续性、程序化的特征，而且更重要的是这种法律本身必须符合一种价值追求。法治的尺度不仅在于是否‘以法治国’，而且在于法律本身所追求的价值以及这种法律权威程序化的机制。”㉕同注⑮，第85页。

将法治看作是价值概念，这在《牛津法律大词典》中表达得更充分。《牛津法律大词典》认为，法治是“一个无比重要的、但未被定义、也不是随便就能定义的概念，它意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特性，如：正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的概念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告，帮助和保护的大量的和平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等。……它不是强调政府要维护和执行法律及秩序；而是说政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。”㉕同注⑮，第97～98页。

因此，从词性上分析，依法治国与法治相比较，前者是一个纯粹工具性的概念，后者是一个偏重价值性的概念。作为一种工具，依法治国既可以为资产阶级所采用，也可以为无产阶级所采用，关键是谁有资格和谁有条件采用，这就要看统治权掌握在哪个阶级手里。因此，作为工具性概念，依法治国则有社会主义的依法治国和资本主义的依法治国的不同㉗参见孙国华、黄文艺：《论社会主义的依法治国》，载《中国法学》1998年第9期。，既有中国特色的依法治国，也有西式的依法治国。但是，法治作为一个表征价值的概念，它反映的是人类对于法治基本规律和基本条件的认识。从前面对于法治价值的梳理来看，无论是西方学者所主张的，还是中国学者所归纳的，人们关于法治基本规律和基本条件的认识并无根本性的不同。正是基于这样的认识，孙莉教授认为法治“可能带有某些类似底线性的普照元素”㉘孙莉：《德治及其传统之于中国法治进境》，载《中国法学》2009年第1期。，而周永坤教授更是直呼法治也是社会主义的底线。㉙参见周永坤：《法治是社会主义的底线》，载《法学论丛》2006年第5期。这表明，法治所承载的价值观念具有共享性和普世性，与国家制度的性质并没有太多关系。

第二，从治与被治的关系上辨析。无论是依法治国还是法治，都含有治理的意思，因此，必须分析其中蕴含的治理主体与客体的关系。在依法治国的概念中，由于省略了主体，因而就必须追问是谁来依法治国这一问题。前面已经分析依法治国是一个工具性的概念，因此其主体既可以是公民，也可以是权力者。但是，从历史来看或者从该词语的言说者来看，其隐含的主体往往是指统治阶级，或者说是执政者，因而，其治理的对应客体则往往是权力所能管辖的国民。因此，依法治国实质上就是执政者通过采用法律的形式对其国民进行的治理，其主客体是分离，有等级的，这与君主高于法律的理念也是一致的。而在法治的概念中，它强调的是法律的至高无上性，并且强调人与人的平等性。在法治概念中，既不存在一个超越于法律之上的权力者，也不存在一群单方面承受执政者通过法律治理的国民，在平等的人们之间每个人既是治者也是被治者，其主客体是统一和平等的。因此，法治实质上是公民基于对法律的同意而对自己所进行的法律治理。并且，由于法治是在人治相反意义上理解的，因此，法治概念更侧重于强调对于权力的制约，或者说是对于执政者的约束，此与依法治国的主客体关系恰好构成倒置关系。正如李曙光教授所提出的，依法治国（rule by law）与法治（rule of law）的区别在于：在法治之下，法律优先并能起到制约权力滥用的作用。而在依法治国下，法律能够充当政府以法制主义方式管制民众的纯粹工具。㉚［美］布雷恩·Z.塔玛纳哈：《论法治——历史、政治和理论》，李桂林译，武汉大学出版社2010年版，第4页。

依法治国与法治关于主客体关系中治与被治的不同，其理念上的原因，是因为在依法治国的概念里，被治的人往往被判断为人性之恶。而在法治的概念里，根据洛克理论，法治已经不再是基于人性的“恶”，而是基于权力的“恶”了。也就是说，洛克的法治理论重心已经不再是人，而是国家或政府及其权力。㉛参见汪太贤：《西方法治主义的源和流》，法律出版社2001年版，第337页。洛克这一主张一直是近现代法治实践的理论基础，并成为法治正当性的根本所系。

第三，从与人治的关系上辨析。法治与人治是一个相对的概念。但是，人治作为概念的产生其实是为了说明法治而发明的。因为，在法治概念产生前，从逻辑上理解是不太可能有这样一个词汇的。因此，对于人治概念的理解，必须借助，也只能是借助法治的概念，并在法治概念相对意义上去理解和建构，正如对于法治的理解也得借助于人治的概念一样。人们赋予法治以积极意义的同时，人治也就被赋予了消极意义，将人治与专制、独裁、暴力等特征勾连在一起，而这些特征恰恰是法治概念所排斥和要防范的。当然，将人治理解为专制、独裁和暴力也未必正确。从逻辑上分析，专断、独裁和暴力是人治可能的结果或经常的结果，这是大概率；但是，当君主具有取悦民众、宽厚宅心的仁义时，那么这些结果也许就可以避免。以德治国概念的发明，或许在一定意义上可以用来表达人们对于仁政理想的期许。

法治与人治的对立，与法律联系起来，实质上就是在关于人与法的关系问题上，是主张法律具有高于人的权威，还是主张人具有高于法律的权威。法治主张法律超越于任何人，包括君主，法律之上没有权威，法律就是最高的权威。与此相对，人治则主张法律只是君主的治国工具，君主权威高于法律，即“在法律之上仍然存在一种不能被规制的人格化权力。这种权力既可以‘生法’，也可以‘废法’，法律固然能够存在着，但始终缺乏一种自我保护机制。”㉜同注⑮。在法治的概念里，法治排斥任何非法法律治国的方式，依法治国是其必然要求。但是，在人治的概念里，法律只是君主治国的工具，或工具之一，即君主可以选择依法治国，或选择以德治国、以政策治国、以权术治国、以指示和语录治国，或以上方式可以同时选择，相互并不排斥。法治与人治根本对立，彼此不容；但依法治国作为治国策略则与人治可以相融。当依法治国的主体为公民时，依法治国属于法治的范畴，而当依法治国的主体为君主时，法治与依法治国的关系，实质上就是法治与人治的对立关系的具体表现。因此，人治与法治对立，但人治与依法治国并不对立，甚至与公民权利的概念也不冲突。只不过，在人治里，权利只作为法律规范意义而存在，而作为一种符合道德价值的普遍正当性的观念，则从根本上说是不存在的。㉝同注⑮，第100页。权利作为符合道德价值的普遍正当性观念，只能是法治的要求。

第四，从与德治的关系上辨析。什么是德治，从词性上分析，它与法治具有同样的词语构造，为名词，表明的是一种状态。如果说法治与依法治国的关系，当依法治国的主体为执政者时，两者就是法治与人治的关系的话，那么，德治与以德治国的关系，也同样由于以德治国的主体为执政者时，而应该是法治与人治的关系。又由于，以德治国与以法治国一样具有工具性特征，而容易与人治结盟，那么，从逻辑上也就可以推论，德治与法治当属于同一性质，也应该被赋予不同于以德治国的意义，正如法治被赋予不同于依法治国的意义一样。正是基于此逻辑，有学者认为“在法治社会大背景下提倡德治，并不是使德治超越法治，而是强调德治和法治相辅相成，相互促进”。㉞关健英、王颖：《法治与德治：思想史的视角及现代审视》，载《齐鲁学刊》2015年第6期。或认为，“法治和德治是国家宏观管理的两个基本手段。法治作为社会宏观管理的硬约束手段，德治作为社会宏观管理的软约束手段，二者既相互独立，又相辅相成，从不同角度共同发挥着社会治理的作用。”㉟单玉华：《法治与德治辨析》，载《法学家》1998年第6期。这种理解在当下很有市场，但其实是大错特错了。

因为，德治之德，与法治之法并不具有同样的性质。法治之法具有普适性和规范性，而德治之德却并不具有这样的性质。与法治相比，“德治更可能是非制度化、非程序化、非技术化和未可预期的统治。”㊱同注㉘。德治论者可能有四个预设：“第一，存在着在道德上绝对优越的主体，他们往往是君主、政府、政党或其领袖。第二，存在着在道德上需要拯救、思想上需要纯化的客体，他们常常是草民或民众。第三，存在着被一体化和实体化了的主流道德体系，它们由道德上优越的主体发现或创立并启示、引导民众遵从甚而动用强力推行。第四，法治本身是无所谓德性的，就像制度本身无所谓德性一样。”㊲同注㉘。由于这些预设并不成立，因此德治与法治存在冲突。以先秦德治为例，其与法治的基本冲突是：“（1）从治理主体上强调的是天子一人之治而非民治，法律是君主制定的，而非民定；（2）在治理的手段上强调道德而不是法律，且君主遵守法律也只是道德义务而非法律义务，由于道德的规范性程度低，德治就与法治之治不合；（3）其哲理基础是整体主义的，而非个体主义的。”㊳永坤：《寻求宪法原则下的德治》，载《法学》2002年第4期。虽然，先秦早已成为历史，但先秦德治的基本内涵至今并无多大变化。从德治的基本内涵理解，德治其实就是以德治国，与依法治国一样都是治国策略的具体化。因此，以德治国与依法治国，两者相得益彰，互不排斥，所谓德主刑辅、或德法并重就是在这一意义上理解的。而法治只是强调法律之治，它排斥任何非法之治。因此，依法治国与以德治国可以是相辅相成的关系，但法治与德治则不是相辅相成的关系。将德治与法治并列，其错误的原因实际上是将法治的概念与依法治国的概念混为一谈了。

三、依宪治国是从依法治国到法治的过渡

依法治国与法治的概念虽然在本质上是不同的，但这并不表明依法治国与法治这两个概念之间没有任何联系。在笔者看来，这个联系的概念就是依宪治国。依宪治国是从依法治国到法治的一个过渡性的概念。借助依宪治国的概念，依法治国与法治的关系能够厘定得更清晰。

从词性上分析，依宪治国与依法治国具有相同的词语结构，都是表达工具性的概念。作为一个工具性概念，顾名思义，依法治国，便是某一主体依据法律治理国家。依法治国的主体尽管在治理国家的手段上受到限制，即必须“依法”进行，但由于其对所依据的法律品质没有要求，因而这种法律既可以用来约束依法治国的主体，防止其滥用权力，以保障人权，但也可以作为相反目标的实现工具。因此，依法治国并不必然能够实现约束国家公权力、保障人权、维护社会正义的价值目标。同理，依宪治国这一概念，也面临着与依法治国相同的问题。依宪治国的良好目标端赖于所依据的宪法品质，如果所依据的宪法并不是约束公权力、保障人权的立宪主义(constitutionalism) 意义上的宪法，那么，依宪治国的良好目标同样不可能实现。㊴参见沈寿文：《“依宪治国”命题的逻辑》，载《环球法律评论》2013年第5期。也就是说，无论是依法治国，还是依宪治国，都是表达工具性意义的概念，与作为表达价值意义的法治概念有着截然不同的意义。

尽管，依法治国与依宪治国都是表达治国策略的工具性概念，但是，法律与宪法毕竟不同。由于宪法与法律彼此具有上下从属的位阶关系，因此，两者之间也就一定存在某种上下关联的关系。有学者根据法律定义的广义与狭义之分，认为依法治国必定要求依宪治国，㊵参见秦前红：《依宪治国：法治的灵魂》，载《暨南学报》2014年第11期。或者说，依法治国当然包括了依宪治国。其可能的理由是，宪法也是法律之一种，依法治国之法，取广义，当然包括依宪治国。而笔者以为，这种理解在理论上和实践上都存在不小的问题。

第一，从法律意义来看，法律有广义与狭义之分，当且仅当法律取广义时，依法治国才必定要求依宪治国。而当法律取狭义时，依法治国就不包含依宪治国。也就是说，依法治国必定要求依宪治国，这是有条件的，法学学者能说清楚，而一般人未必能分清楚。

第二，从历史来看，依法治国的历史远长于依宪治国的历史。自法律产生以来，阶级社会的历史，就是一部统治阶级如何运用法律治理国家的历史，即依法治国史。但是，宪法的产生则是在资产阶级革命之后。因此，依宪治国的产生远远晚于依法治国。认为依法治国包括了依宪治国，就会让人心生疑问，莫非战国时期法家所主张的治国策略也是依宪治国？

第三，从实践来看，将依法治国理解为包含了依宪治国，也是极其有害的。因为，当地方政府打着“依法治国”的名义而行“以法治人”之实时，由于认为依法治国包含了依宪治国，因而依宪治国就为地方政府“以法治人”提供了正当性借口，而这就极大地弱化了民众对于“依宪治国”的好感及其追求的热情。

依法治国与依宪治国两者的关系，从规范意义上理解，不是依法治国包括了依宪治国，恰恰相反，是依宪治国包括了依法治国。理由是，由于宪法与法律是在法律体系中处于不同的位阶，具有上下的依从性，即法律从属于宪法并以宪法为正当性来源之基础，以及约束之根据。因此，从法律位阶来看，依宪治国必然要求依法治国，但依法治国却并不必然具有依宪治国的含义。

在依法治国的概念里，选择将法律作为治理策略的主体，一般来说，既可以指最高权力者，也可以指权力的具体行使者。而依宪治国则是指，在依法治国的基础上，还要求行政权力的来源必须具有宪法上的根据。在依宪治国的概念里，将法律作为治理策略的主体只能是指最高权力者，并不包括权力的具体行使者，它含有最高权力者选择宪法来对具体权力行使者所作的约束。因此，依宪治国与依法治国相比，依宪治国包含了依法治国所不具有的约束权力的意思。具体来讲，依宪治国强调的是国家立法权对于行政权力的约束，并因为这一“约束”而包含了对公民权利进行保护的承诺，而这显然是依法治国概念所没有的含义。因此，依宪治国因为具有了约束行政权力和保护公民权利的意义，相对于依法治国只是强调治理主体对于治理客体单方面的实施而言，而有了向法治接近的意义。

不过，如果因为依宪治国具有了约束行政权力和保护公民权利的意义，就将依宪治国表征为法治，或者将依宪治国与法治作同一意义的理解，那也是错误的。

依宪治国相对的是“不依宪治国”。但是，“不依宪治国”在法理上是个悖论。因为，任何一个国家，其制定宪法的目的就是为了实施宪法，不准备实施宪法却制定宪法，这在法理上是讲不通的。因此，也就不可能存在这样一种现象，即：在宪法公布之后一段时间，再来强调依宪治国的重要性与必要性。但是，也的确存在法治化程度不发达的一类国家，执政者在制定宪法时就没有实施宪法的意图，或者在宪法制定后因无实施宪法的压力而未实施宪法，或者宪法制定后由于没有违宪审查机制与之配套而流于形式。在这一类国家中，宪法的意义始终只停留在政治宣示的层面上，并不具有法的属性。造成此类国家宪法不被“依”的根本原因是，制定宪法只是执政者的主动选择，公民并不起决定性的作用。换言之，此类国家的宪法并不是公民与政府基于社会契约的结果，而是执政者单一意志主导的结果。推而论之，依宪治国与法治的关系是，当且仅当宪法是公民与政府合意的结果时，依宪治国与法治才具有同一意义；而当宪法只是执政者单一主导的情形时，依宪治国与法治就存在很大的差异。

第一，依宪治国虽然包含了对于权力限制的意义，但权力治理的主客体关系与法治并不一致。依宪治国的“治”作为一种治理行为，主要是中央政府之所为，是最高权力者依据宪法对下属行政权力的治理。从治理的主体与客体来看，主体是最高执政者，客体则是从属于最高权力之下的权力。因此，依宪治国是上位权力对下位权力的内部治理，且是执政者的一种自觉的内部治理行为而已，只不过，这种内部治理必须依据宪法来进行。但在法治的概念里，对于权力的治理则是一种外部治理，它是公民权利对于整个国家权力的监督与控制。它不只是对具体权力的监督与控制，更重要的对整个国家权力的监督与控制，包括对最高权力，并且主要是对最高权力，而这显然不是依宪治国的概念所能包括的。简言之，依宪治国是立法权对于行政权的约束，而法治则是公民权利对于主权行使者的约束，将完整的国家权力全部纳入约束范围之中。㊶在法治后来的历史发展中，特别是普遍人权观和普遍法治原则，当然还有在《欧洲人权公约》的基础上，法治理念开始向约束主权当局的前宪法原则的理念转变。同注㉑，第50页。

第二，依宪治国虽然也包含了对公民权利保护的意思，但是依宪治国因为其“依”的主体一般是执政者，因而公民的宪法权利容易被看作是执政者赋予的权利，反映了君主与臣民之间恩赐与受恩赐的不平等关系。但是，在法治概念中，宪法不是公民权利的渊源，而是公民权利的产物。此外，在对待公民权利保护的态度上，依宪治国与法律的阶级性并不冲突，它可以在统治阶级制定宪法之后，再在适用上平等对待公民，但法治则彻底排斥法律的阶级性，将公民平等原则贯彻到底。也就是说，依宪治国对于公民权利的平等保护，仅限于法律适用上的平等，而法治对于公民权利的平等保护，则不仅包括法律适用的平等，还包括法律立法的平等。

第三，在对待宪法的态度上，依宪治国与法治也是不同的。依宪治国强调的只是依照已经制定的宪法治理国家，即只要有形式上的宪法即可，至于宪法本身是否正当则不是其概念的当然含义，而法治则必须追问宪法的正当性。“在法治这个术语被提及时，它一般地被理解为包括民主、个人权利和形式合法性。”㊷同注㉚，第142页。宪法当且仅当是公民通过正当程序而产生的才具有正当性。因此，法治与依宪治国相比，它对于国家权力的约束和公民权利的保护，不只限于宪法之后，而是向前推溯到了宪法之前。在法治的概念里，宪法是国家权力的来源，而不是相反。因此，法治对于宪法产生的关注，也就牵扯到了国家权力来源的正当性问题，而这正是依宪治国所不能解释的问题，甚至是忌讳的问题。

第四，依宪治国与法治关于宪法善恶的评价标准也是不一样的。善恶评价往往因为评价主体的自身利益的不同，而有不同。因此，统一的和刚性的善恶判断在政治领域中并不存在。由于依宪治国的主体主要是执政者，尽管也包含了对于其政治权力有约束和控制的原则与做法，但是，其目的仍然不能脱离于执政者的政治利益，因而，维护政治稳定，而不是维护公民权利往往成为其首要的动机。而法治，由于其主体是国家公民，因而，一部宪法善恶的判断标准，就在于宪法是否真正保护公民权利，是否真正能够控制国家权力，以避免权力的滥用。简言之，依宪治国主要是从工具的技术层面去关心宪法的好与不好，而法治则更主要是从内容的价值层面来关心宪法的善与不善。

从依法治国与依宪治国，以及法治与依宪治国的概念辨析中，我们发现，依法治国与法治的关系，在逻辑上犹如依宪治国与宪治的关系。从历史阶段上看，法治与宪治的历史合一，但依法治国与依宪治国则有一段距离。依法治国、依宪治国和法治三者之间的联系，可以从权力的面相上进行简化。依宪治国因为具有了约束权力的意思而与依法治国的概念不同；同时，也因为依宪治国并不含有对整个国家权力的约束而与法治的概念存在距离。因此，依宪治国是介于依法治国与法治两个概念的中间形态。

依法治国、依宪治国以及法治，三者对待权力的态度不同，乃是因为不同主体的立场本相所决定的。从主体的角度看，无论是依法治国还是依宪治国，其言说的主体往往都不是公民，而是执政者。只有在法治的概念里，公民才是言说的主体。并且，因为不同的言说主体，其最终利益的归宿也是大相径庭的，前者以政治权力为利益中心，后者以公民权利为利益归宿。从依法治国到依宪治国，再到法治的思想变迁，反映了从形式意义的“法治”不断地向实质意义上的“法治”迈进的艰难历程。从这一历程中也就可以作这样的推论：法治必然是依宪治国，依宪治国必然是依法治国。但反过来的顺序则不成立。

四、结语

造成当下人们将依法治国与法治这两个不同概念予以混淆的原因，可能与中国历史上最早对于“法治”一词的使用有关。“法治”在中国最早是指称战国时期法家所主张的以法为准则，统治公民，处理国事的思想。在法家思想里，法治与依法治国的意义的确是一致的。随着西方法治思想的渗入，西语中“rule of law”的思想也逐渐被国人所接受。由于，“rule of law”完全是个外来词，在中文中并无相对应的词汇，因而在翻译中被望文生义地将指称法家思想的“法治”一词来对译。如此一来，两个相互矛盾的概念却都借助“法治”一词来表达。但是，随着西语的“rule of law”理念越来越成为强势话语，并且“rule of law”的正当性也是建立在西方语义的理解上，因此，将依法治国与来自西语的“rule of law”相混淆，就有可能将纯属工具意义上的依法治国因为“rule of law”正当性而获得了目的意义上的正当性，而这恰恰是西语中“rule of law”之大忌。

依法治国与法治最本质的区别在于两者的治理主体并不完全相同，而两者的主体又都呈隐含的状态，这就为混淆两个概念提供了可能。具体而言，由于依法治国省略了主体，这就为不同立场的人提供了相象的空间。当依法治国的主体实际上是全体公民时，依法治国与法治的确可以表达同一含义。正是这一主体的省略，依法治国被当作法治概念来使用时，其理论上的错误也就轻易地被掩盖了。这种掩盖，无论是有意还是无意，都使依法治国的概念因为与法治的概念的混同而使前者攫取了后者的正当性，从而，纯属依法治国范畴的一些做法或口号，如“依法治市”“依法治县”“依法治村”等，因为法治的正当性名义而盛行。并且，由于法治与依法治国作同一理解，人们在将“依法治国”的口号具体化为“依法治X”的同时，相应地，人们也就将“法治国家”具体化为“法治X”，如“法治某市”“法治某县”“法治村”等。㊸近年来，全国一些省( 自治区、直辖市) 先后发布了关于地方法治建设的“决定”“规划”“纲要”或“意见”。“法治江苏”(2004) 、 “法治云南” ( 2006) 、“法治湖北”( 2009) 、“法治山西”( 2010)等决议相继出台。参见周尚君：《地方法治试验的动力机制与制度前景》，载《中国法学》2014年第2期。这是对法治的错误理解，需要引起关注。