基本解决执行难背景下对被执行人失信名单制度的再思考

沈天伦

（上海市崇明区人民法院，上海202150）

一、被执行人失信名单制度概述

（一）被执行人失信名单制度的发展过程

执行程序是社会正义最后一道防线中的最后一个环节，它关系到生效法律文书能否实现，对维护当事人的合法权益，树立司法公信力和司法权威具有重要意义。①但因被执行人主动逃避执行、消极对抗执行、外部干预执行等原因，导致执行难从一个法律问题成为一个社会问题。事实上，面对破解执行难这一历史使命，最高人民法院一直把信用惩戒作为强力工具。早在2004年，最高人民法院就设想通过建立执行威慑机制来对付案件中的失信人员，设立被执行人失信制度的想法从此刻开始萌生。2007年，全国人大对民事诉讼法进行修改，新修订后的《民事诉讼法》第二百三十一条第一次明确了对失信被执行人实施的惩戒措施，为最高院指导各级地方人民法院公开失信被执行人信息提供了重要法律依据，被执行人失信制度的种子开始种下。2009年，最高人民法院建立了全国法院被执行人信息查询平台，被执行人失信制度的架构开始搭建。2010年，中央纪律检查委员会、中央组织部、中央宣传部、最高人民法院多个部门联合发布了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，最高院设立的被执行人失信名单制度内容开始变得充实。2013年7月上旬，最高法又发布了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（以下简称《失信若干规定》），同年10月设立了失信被执行人名单库，标志着被执行人失信名单制度的正式确立。2014年年初，最高人民法院、中国银监会、中国民用航空局、中国铁路总公司等八个部门联合签署了《“构建诚信惩戒失信”合作备忘录》，备忘录主要内容为限制最高院公布的失信被执行人办理贷款和信用卡，禁止乘坐火车软卧和飞机，这标志着被纳入失信名单的被执行人正式开始受到限制，被执行人失信名单制度的威力开始体现。2016年年初，经最高人民法院和国家发展改革委牵头，央行、中央编办、最高检等42家单位一起参与联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，签署备忘录的各单位对被纳入失信名单的被执行人在从事民商事活动时进行限制，该备忘录的签署标志着失信名单制度上升为具有全国性限制作用的规范制度，让被执行人失信名单制度真正成为法院在执行过程中对付老赖的神兵利器。

（二）被执行人失信名单制度的现状

最高法院于2013年10月18日开通了失信被执行人名单库，并在官网单独开设“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询平台”，向社会公众权威发布失信人员信息。2013年至今，最高人民法院通过失信信息公布和共享机制与国家发改委、央行等60家单位共同推进失信惩戒机制。截至2018年9月，全国各法院累计发布失信被执行人名单1211万例，限制失信被执行人乘坐列车522万人次；乘坐飞机1463万人次；322万名失信被执行人迫于信用惩戒压力自动履行了义务。②

二、失信被执行人名单制度存在的问题

（一）失信被执行人名单制度的有关法律位阶较低、规定不全面

设立失信被执行人名单制度，目前的依据主要是《民事诉讼法》第二百五十五条，内容为被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。以法律形式明确了最高院设立失信被执行人名单制度的合法性。其他对于失信惩戒制度的规定，散见于《限制被执行人高消费规定》《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》，上述三个司法解释零星地对失信被执行人名单制度作出概述，无被执行人失信名单制度具体规定。最新修订的《失信若干规定》是最高人民法院推出的针对失信被执行人名单制度的专门性司法解释，是各级地方人民法院在处理案件时使用失信被执行人名单制度的具体操作规范，该规定专门对失信被执行人名单制度的适用条件、启动方式、审批流程、公布内容、消除条件、救济程序作出了相应规定，但条文的规定仍然过于简单，不够具体全面，易在具体操作时产生问题，且其位阶较低，只是最高人民法院的司法解释，与被纳入失信名单对被执行人权利的限制产生的效果不匹配。另外该规定仅局限于最高人民法院主导的各级人民法院内部的程序性操作，缺乏与其他机关工作配合程序的具体考量。实践中也导致被执行人失信名单制度在各部门之间难以相互协调，联动部门配合消极。甚至有的联动部门对人民法院通报的失信信息置之不理，致使对失信被执行人不能真正采取有效的惩戒措施，使威慑效果大打折扣。好消息是目前《民事强制执行法》最新草案已对信用惩戒措施作专门的规定，第四十六条规定：“有证据证明被执行人有履行能力而拒不履行执行依据确定义务的，人民法院应当将被执行人不履行义务的有关情况向社会公开，有关单位和个人应当根据人民法院公开的信息对被执行人采取相应的惩戒措施。”该条文从法律层面明确了建立失信被执行人名单的依据，同时也确立有关单位和个人对被执行人名单制度的配合的法律责任。

（二）纳入失信被执行人名单的适用条件和启动条件有待商榷

现行对于被执行人失信名单最具体的规定是《失信若干规定》，该规定是最高人民法院审判委员会于2017年1月16日第1707次会议修正的，该规定第一条列举了可被纳入失信被执行人名单的条件，即执行案件中的被执行人首先应未履行已生效法律文书确定的义务，且需同时满足六种特定情形的，适用失信被执行人名单制度。根据上述《失信若干规定》的条文，判断被执行人是否应纳入失信被执行人名单共需考虑两个条件，第一个条件即是被执行人是否未履行生效法律文书确定的义务；第二个条件是被执行人在执行案件中是否具有上述六种情形之一。其中第一个条件是刚性条件，也是前置条件，被执行人只有符合该条件，才会启动判断第二个条件。但是，实践中对于第二个条件中的第一条规定，即“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的”争议较大。因为判断被执行人是否具有履行生效法律文书的能力，关键是要查实被执行人财产的真实状况，评估其实际履行义务的能力。但由于现代社会财产品类多种多样、财产关系错综复杂，要准确判断被执行人的财产状况与履行能力极具挑战。在实践中，执行员一旦查获了被执行人可供执行的财产，一般会依法强制执行，让被执行人强制履行义务。如果没有查获可供执行的财产，该案件会以终结本次执行程序结案，此时如果以被执行人违反第一条规定将其纳入失信名单，会产生较大争议，被执行人往往会以其没有履行能力为由抗辩。此条规定从一定程度上让执行人员陷入了两难。另外根据《失信若干规定》第五条中的规定：“申请执行人认为被执行人具有本规定第一条规定情形之一的，可以向人民法院申请将其纳入失信被执行人名单……。人民法院认为被执行人具有本规定第一条规定情形之一的，也可以依职权决定将其纳入失信被执行人名单。”从上述规定可以看出启动纳入失信被执行人名单的方式有两种，第一种为依申请人申请，但对于申请人申请后，审查不予准许的，并未规定申请人的救济途径。另一种为依职权纳入，从条文的表述为“也可以依职权决定将其纳入失信被执行人名单”来看，表明承办法官在执行案件时，即使发现被执行人符合纳入条件，也并非一定需将被执行人纳入失信被执行人名单。该条文的规定，可能造成最终结果取决于承办法官的主观性。

三、失信被执行人名单制度的完善建议

（一）继续增加被执行人失信名单的惩戒力度

被纳入失信被执行人名单的被执行人应限制其职业发展，在举行国家机关、事业单位、国企工作人员录用考试时，限制其报考，在已任职的国家机关、事业单位、国企工作人员被确定为失信被执行人时，失信情况应作为年度考评的重要依据，对于其参加的评先、评优、晋职晋级，应起到一票否决的作用。被纳入失信被执行人的在申请入党、预备党员转为正式党员以及党员评先、评优、晋职晋级时也应作为重要参考意见。失信被执行人为个人的，不作为组织推荐的各级党代会代表、各级人大代表、政协委员候选人，对于当选后被纳入失信被执行人名单的各级党代会代表、各级人大代表和政协委员，应及时主动向组织汇报，在一定期限内予以消除，逾期无法消除的，应责令其辞去相关职务。

（二）建立失信被执行人名单制度的赔偿机制

目前现存的失信被执行人名单人员有300多万，法院发布信息时，基于人员信息错误、适用法律错误，难免存有差错。另外目前现行的失信管理系统由最高人民法院统一管理，全国失信被执行人名单信息的发布、撤销、屏蔽均由最高人民法院设立的服务器统一处理，数据量庞大，在删除或撤销时，数据交互产生问题较多，相应的效果不能在法律规定的时间内达成，致使被执行人产生实际损失的情况也有发生。对上述情形，虽然有相关的补救措施，但《失信若干规定》并未规定对于当事人的赔偿途径以及赔偿主体等具体内容，这势必损害了被执行人救济权益。

（三）提升失信被执行人名单制度的使用价值

从现行的失信被执行人名单机制看，被执行人一旦履行完毕生效法律文书确定的义务或纳入情形消失后，法院会将其从失信名单中删除，此后将难以查询到被执行人相关失信记录。这一设定虽然保护了失信被执行人，但同时也造成了相关记录的极大浪费。笔者认为失信被执行人名单制度是在最高院和各级地方人民法院多年实践探索的基础上出台的，现有成果得来艰难，各地汇总的失信记录是人民法院主动积极参与社会征信体系建设的重要体现，法院掌握的失信被执行人信息，是社会信用信息的重要组成部分。所以人民法院不应予以简单删除，在解除对失信被执行人限制的同时，保留失信被执行人行为的详细记录，并进行分类，提供给社会信用管理机构作为资料，发挥在人民法院执行以外的作用。

四、结语

失信被执行人名单制度在基本解决执行难战役中发挥着至关重要的作用，目前，“基本解决执行难”的阶段性目标已如期实现，人民法院执行工作正推向纵深，向着“切实解决执行难”的目标前进，而优化被执行人失信名单制度，也是人民法院工作的重中之重，相信被执行人失信名单制度的问题一定会一一解决，被执行人失信名单制度在切实解决执行难战役中继续绽放光芒。

注释

①黄晓云.基本解决执行难：破除实现公平正义的最后一道藩篱[J].中国审判，2017（1）。

②最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告。