浅谈排污许可证制度的证后监管、公众参与方面的制度设计

陈子涵 王有强

（西北农林科技大学，陕西 咸阳712100）

排污许可证制度作为一个全世界范围内认可度较高的通用环境管理基本制度标准，已经在世界多国的环境污染治理体系中扮演了重要的角色，并取得了良好的实践成果。在我国，排污许可证制度的引入和推广也进一步地促进我们建立起了一个规范排污者环境污染行为的污染源科学化监管体系，为我国践行防污治污发展理念、深化生态文明建设提供了强有力的支持和保障。

当下，动态化和复杂化的市场形势使排污许可证制度的制度设计改革成为各国的一个重要研究课题，因此本文通过对近年来排污许可证制度的实施进展情况的观察，初步梳理了我国排污许可证制度在证后监管、公众参与的制度设计方面的问题，初步剖析了问题成因，并提出了一些完善制度改革的建议。

一、证后监管方面的制度设计问题

（一）法律责任、惩罚制裁缺乏威慑力

我国排污许可证制度对排污者的违法行为处罚多以行政罚款为主，情节严重者才以吊销排污许可证为惩罚，可见其处罚力度较轻、约束力度不足。同时，排污企业作为一个以最大化获取经济利益为主要目的的单位，具有与生俱来的权衡违法利益和守法成本的本能。因此，从经济学的角度来看，当一个排污企业在面对较高的守法成本的时候，选择以较低的违法成本或惩罚制裁换取较高的违法利益的行为则必然会成为该企业的一个“理所应当”的决策。

（二）行政资源不足

我国企业众多，若以政府直管部门作为履行直接监督管理责任的主要力量，主管部门势必会面临包括人力、物理、财力等在内的行政资源不足的困境。以我国某直辖市为例，该市有着远优于其他省市的资金投入和建设投入，有着上千人建制的环保系统队伍，但面对管辖区内上万家的排污企业，检测能力不足、全覆盖执法检查难以实现等问题仍然是制约着该市全面履行证后监管责任的一大阻碍。与该市相比，我国其他省市在资金、人力投入均有所不及的情况下，则需要一个更长的周期方能实现对本辖区排污企业实际排污情况的基本摸排和掌握，因此，以政府主管部门作为排污许可证制度证后监管机制下唯一介入监督管理的公权力量将会从根本上限制监管的实效力和警示威慑力。

（三）缺乏相应技术力量支持

为准确掌握企业排污的实际情况，我国排污许可证制度要求企业自主安装相应的连续排放检测系统，却不提供相应的技术力量予以辅助安装，而这种成本高昂的系统设备对于大多数企业，尤其是中小企业而言实则是一个不小的负担，同时也会进一步增加排污者的守法成本，从而可能会激起排污企业主观上的抵触心理，长期以往将对国家逐步推广、引导排污者主动控污、自愿减污这一最终目标的实现造成不利的影响。

二、公众参与方面的制度设计问题

（一）公众参与程度较低

现行的制度虽然规定了国家公民、法人、其他社会组织有权对排污企业的信息进行查询，可以对其排污行为进行举报，但是却没有相关有效地吸引公众参与的机制，从而在实际上很大程度上局限了社会公众的参与。因为与违法排污所产生的不利结果没有直接利益关系的公众在参与监督上具有一定的偶然性，而现行的参与机制设计可能难以调动起这部分群体的参与兴趣，所以如何通过建立直接利益从而引导其参与将会成为公众参与制度设计上一个不可避免的课题。

（二）信息真实性和准确性无法保证

首先是依据现行制度的有关规定，社会公众可以对排污者在政府指定的网络平台上公开的排污信息进行即时监督。但是，看似直接的监督实际上却更有可能是一种无效的监督，因为行政资源的不足将无法对所有排污者实际排污情况进行全覆盖摸排，从而无法确保排污者所公开的排污信息是否存在瞒报、漏报、超证排污等问题。在此基础上，社会公众对虚假、不实的排污信息所发挥的监督职能则会失去应有的作用。

三、初步的改善建议

（一）完善惩罚、监督制度设计

排污许可证制度应该加快推进其在惩罚方面的完善进度，因为现行的以罚款为主的行政惩罚不具备促使违规排污企业认识到排污行为是一个严重的违法违规行为的能力，换言之，即对企业的惩戒意义不大，无法起到惩戒促改的作用。因此本文建议排污许可证制度应该采取更为直击排污企业根本要害和根本利益的措施。例如可以尝试采取一经发现超证排污行为，随即勒令该排污企业停业整顿整改，并惩罚排污企业上缴因违规排污行为所获取经济数额两倍以上的罚款等。同时，排污许可证制度应该积极探索与我国刑法等具备行为规制能力的法律之间进一步相辅相成的有效途径，从而为违规排污行为确立更为严格的法律责任，并借助法律责任的实践效果提升排污许可证制度监管方面的权威性和威慑力。

通过以上措施，政府主管部门不仅可以有效地规避企业弄虚作假、上报不实数据的风险，还可以促使企业进一步认清合规合法排污的重要性。

（二）合理补强行政资源

首先，本文通过对政府环境主管部门监督管理方面行政资源不足问题的深入分析，发现其行政资源不足主要源于专业技术力量薄弱、人力资源供应不足、财力有限、与其他部门配合较少等问题。因此，本文建议排污许可证制度在实施过程中应该首先加强与相关部门之间的联系和配合，例如可以尝试与环境监测部门、自然资源勘测部门等之间探讨出一个定期的合作监督及管理的协作模式。

其次，政府主管部门应该尽快加强和完善其在监督队伍上的建设，如各地监督管理部门应设计和组织开展更多的可以充分满足队伍及人员实际需要的岗前培训、专业技术进阶培训、网络平台线上考核培训等。

再次，为解决人力资源供应补足的问题，本文建议政府可以尝试与教育部门共同积极地探索专业技术人员的资源补足问题，如在一定程度上放宽对相关领域大专院校的建校门槛，充分调动起社会及学生资源。此外，政府及教育部门还可以尝试向相关专业学生提供一定程度的学费减免福利或其他经济支援，同时提倡获得福利的人员可在合格毕业后通过筛选直接加入国家环境主管部门各地的监管队伍中。

最后，为解决政府主管部门财力有限的问题，本文建议政府主管部门可以尝试在现行罚款机制的基础上，另外设立一项名为“合规排污预交审定费”的专项费款，要求全部排污企业于年度初始足额上缴，然后根据全年监督审定结果于年度末向合规排污的企业予以退还。对于不合规排污的企业，年初所上缴的费用将被直接扣除并充缴进暂扣账户，如果该排污企业在之后的年度内合规排污并再无超证排污行为，则政府可以将该笔费用从暂扣账户中提出并退还给该企业。但如果有排污企业直至被勒令停业整顿仍屡教不改的，其被扣除并保留在暂扣账户内的审定费将直接充缴进该区域政府主管部门的专项账户内用以补充监督管理的财力所需，同时要求公开透明该笔账款的使用和支出。

（三）完善设计技术支持及宣传引导措施

事实上我国中外合资及大型的排污企业是具备安装连续排放监测设备及技术能力的，真正对安装这些造价不菲的设备及监测技术具有较强抵触心理或确实不具备安装能力的企业是一些中小型企业。因此本文建议国家可以尝试对这部分企业提供一定的技术或其他方面的支持。例如对具备安装能力、存有抵触心理的排污企业，国家可以通过提供一些如放宽一定的融资限制和产业限制等措施来鼓励其自愿安装并消除抵触心理。同时，对于一些确实无力承担安装成本的小型排污企业，国家环境主管部门可以给予一定的直接补偿和技术支持，如组建主管部门下设的国有检测技术企事业单位，并通过这些下设单位直接对这些确不具备技术安装能力的排污企业提供监测支持。而下设的国有监测技术单位也可以进一步加强政府对各企业上报排污数据的真实准确性进行核准的能力。

（四）优化参与机制

此外，排污许可证制度在实施过程中还需要思考和探索出如何有效地调动起社会公众参与积极性的问题。首先，本文建议排污许可证制度可以尝试将参与监督的公众群体先划分为三类，并分别采取不同的措施进行调动。其中，第一类群体是与排污企业违规排污行为具有直接利害人关系，却对此并不知情的群体。而如何有效地调动起这类群体的参与兴趣，本文建议排污许可证制度可以借鉴美国“公众通知”的方法，将企业获得排污许可证的信息直接通知给直接利害人，或可能直接或间接受到影响的公民、法人及其他社会团体，同时排污许可证制度还应当进一步探索和加强对直接利害人的救济保障。第二类群体可以划分为掌握着专业知识和技术技能的社会群体，本文建议排污许可证制度可以尝试与教育部门或大专院校建立合作，例如可以将企业排污信息监督作为院校内相关专业学生的“课设”，若学生可以通过监督发现排污企业存在违规问题的，可以申请获得一定的必修学分。而第三类群体则是除前两类群体外所剩余的其他社会群体，为调动起这部分群体的参与兴趣，本文建议排污许可证制度可以尝试与政府、公共管理机关、银行等机构探讨是否可以在公众群体和参与监督行为之间建立一条直接的利益链，如公民通过参与一定程度或次数的监督，可以申请获得一定程度上的信用得分、社区贡献分等，而这些分值可以用来提高公民在银行的信用度、获得一定的高考加分、得到更多的社区工作推介或工作机会等。

四、结语

本文通过对我国现行排污许可证制度证后监管、公众参与机制方面的制度设计的简单分析，初步梳理总结得出现行制度的两个方面在法律责任和惩罚方面、监督方面、行政资源方面、技术力量方面、排污信息真实准确性方面、公众参与程度方面存在着一定的问题，同时，也针对各项问题提出了改善解决的应对之策。当然，我国排污许可证制度正处于一个改革的阶段，为不断适应社会发展的管理要求，仍需要更多的研究成果和理论探索来帮助其不断完善和优化。