地方政府行政决策的纠错机制研究
——以高考加权赋分事件为例
2020-02-25梁捷莺
梁捷莺
(常州大学,江苏 常州213164)
高考加权赋分事件一度引发全社会的广泛关注,这次事件被认定为行政决策失误导致的地方责任事故。政府事后及时纠正了加权赋分的错误决策,避免了因此可能造成的损害,体现了行政决策纠错机制的决策正确保障作用。然而,行政决策纠错机制在我国现行立法体系中处于怎样的地位?地方政府决策纠错机制实际运行情况如何?地方政府在行政决策纠错过程中应受到哪些规制?这些问题在目前学界重点关注行政决策属性判断与行政决策程序研究的情况下尚待解决。①为了回应上述问题,本文将围绕高考加权赋分事件,阐释地方行政决策纠错机制在规范实施与实践运行当中所遭遇的现实困境,并对此作具体分析和提出相应看法。文章最后将指出地方行政决策纠错机制的发展方向与完善路径。
一、地方政府行政决策纠错机制的现实困境
尽管地方行政决策纠错机制在整个行政决策运行过程具有不可替代的地位与功能,并且也逐渐获得行政机关的重视与社会的关注,但事实上行政决策纠错机制在现实中面临着各种挑战。从法律规范与加权赋分事件来看,地方行政决策纠错机制所遭遇的困境可归纳为规范化程度低、纠错程序封闭、纠错目标形式化三方面。
(一)规范化程度低
北大法宝的数据显示,我国已出台48个有关行政决策的立法性文件,除了国务院2019年颁布的《重大行政决策程序暂行条例》外,其他立法性文件均以地方政府规章为表现形式。根据行政决策立法形式上的不同,这48个地方政府规章中有39个是“专门的行政决策程序立法”,另外9个则是“在统一行政程序规定中专章或者专节规定行政决策程序立法”。[1]
1.行政决策程序立法
目前,全国范围内未有行政决策纠错机制的专门性法律,且在专门立法中除了《广西壮族自治区行政决策程序规定》和《重大行政决策程序暂行条例》以外,其他地方政府规章较少涉及决策纠错的相关条文。②在这些规章中有96%以上都规定了决策机关可以根据行政决策后评估的实际执行情况调整和完善行政决策,这也是与行政决策纠错相关的主要规定。③该规定之所以与行政决策纠错相关是因其间接表达了行政决策机关自我纠错的意涵,即其可以纠正通过行政决策后评估发现的违法或不适当的行政决策执行行为。然而,除该规定通常被安排在执行或后评估章节之外,无论从条文表述或立法精神来看,行政决策机关作出调整行政决策的决定必须以行政决策后评估为依据。④但行政决策后评估与行政决策纠错分属于两种不同的制度,通过前者获得的评估结果可以作为启动行政决策纠错机制的来源,但并不由此成为必要条件,况且行政决策后评估发生于行政决策执行过程,而行政决策纠错则可发生在行政决策执行之前,二者之间并没有必然的联系。可见,与其说地方政府在作具体规定时将行政决策后评估与行政决策纠错机制相勾连,倒不如说只是将行政决策调整行为作为行政决策后评估制度的组成部分,毕竟实施行政决策后评估的意义正是通过行政决策的不断优化来予以体现,因此尽管该规定在实施过程能够带来纠错的效果,但行政决策纠错机制在专门立法中并未能真正地得到规范。
2.行政程序立法
在规定有行政决策内容的行政程序立法中,50%以上都在行政决策程序专章或专节中规定行政决策机关自我纠错情形,譬如《湖南省行政程序规定》第43条第2款:“行政决策执行机关、监督机关及公民、法人或者其他组织认为行政决策及执行有违法或者不适当的,可以向行政决策机关提出。行政决策机关应当认真研究,并根据实际情况作出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修订行政决策方案的决定”,其他地方行政程序立法在内容的表述上与之近乎一致。与专门立法不同的是,行政程序立法规定的行政决策机关自我纠错不以行政决策后评估报告为依据,行政决策纠错机制与行政决策后评估机制分离,另行规定行政决策后评估的内容,譬如《湖南省行政程序规定》第44条单独规定了行政决策后评估内容,这一做法不仅厘清二者的区别,而且突出了纠错机制独特的地位。⑤在行政程序立法中,以层级监督主体为纠错主体的行政决策纠错情形未在行政决策专章中作出专门的规定,而只是在行政监督章节中作一般性规定,即地方政府基于层级监督权拥有行政纠错的职责。⑥
综上,虽然行政决策机关自我纠错的决策纠错类型得到了一定的规范化,但这部分内容在行政决策专章中相对较少,而且层级纠错的决策纠错类型也未有专门性规定,而只能适用行政监督的一般性规范。所以总体而言,行政决策纠错机制法治化程度较低,这在实践中一定程度地阻碍了行政决策纠错机制的发展及其功能的实现。
(二)纠错过程封闭
行政公开和行政参与是现代行政权运行的基本逻辑,也是行政决策程序遵循的基本原则,然而这两大基本原则在行政决策纠错环节尤其是层级纠错实践并未得到有效贯彻。从行政决策纠错机制的运行过程看,其主要包括启动行政决策纠错程序、行政决策纠错调查、作出行政决策纠错决定等系列程序。在行政决策纠错程序启动方面呈现出启动渠道单一的特征。以社会影响较大为由启动行政决策纠错程序是层级纠错主体一贯的做法,如加权赋分事件中政府即是以事件的社会影响为依据启动调查,这一点与其他行政机关或私主体有权启动行政决策机关自我纠错程序的情况不同。在这种情形下行政决策纠错程序的启动权完全为层级纠错主体单独享有,这不可避免地限制了公民及其他私主体参与行政决策纠错的启动,从而缩窄了纠错程序的启动渠道,不利于发现行政决策错误保障行政决策质量的同时也削弱了公众参与社会治理的积极性。
在行政决策纠错调查和行政决策纠错决定的作出方面,即便加权赋分事件或其他层级纠错事例在调查结果和纠错决定上都能普遍遵循行政公开原则,履行对外公布调查结果和纠错结果的职责,但是在纠错调查过程的公开性和透明性上则表现出明显不足。就纠错调查而言,行政公开意指纠错主体在调查过程中除法律规定要求保密的事项外向公众公开的一切调查行为,包括纠错调查过程与调查结果的公开。在加权赋分事件当中,政府只向公众公布了调查结果,而没有公开详细的调查过程,会使之后纠错决定的公正性易受质疑。由此可见,尽管行政公开在行政决策的公众参与、专家论证等程序中得到突出体现,但是在作为行政决策应有环节的纠错过程却未能得到遵循和贯彻。
(三)纠错目标形式化
加权赋分事件中,政府“取消这次考试的加权赋分,恢复原始得分”的决定依据是本着“有错必纠”“有什么错纠什么错”原则,因行政决策程序违法、行政决策结果不合理而撤销原行政决策决定。“有错必纠”与“有什么错纠什么错”原则对于有错是否要纠以及如何纠错的问题都给予了明确的答案,然而这种明确性的结果是行政决策纠错的机械化,纠错主体在作出纠错决定时未能顾及实质的纠错效果。也正因此,政府简单取消原行政决策决定的做法固然纠正决策机关的错误决策,却未能解决原行政决策试图解决的问题或达到原行政决策的公共利益目标,只是重新回到了事情发生之初。
在行政决策机关自我纠错实践也整体呈现出行政决策机关追求形式化纠错目标的特点,只有极少数决策机关在采取纠错措施时是着眼和关注于决策目标实现的。如国内一些地方陆续出现过垃圾焚烧处理设施等公共环保项目建设因侵犯公民知情权而遭受强力反对的事件,其中包括了杭州余杭垃圾焚烧厂事件。这次事件中,杭州市政府意识到仅仅对决策程序的违法行为进行纠正仍然无法解决问题,于是采取组织村民参观垃圾焚烧发电厂具体运作的灵活措施,唤醒公民的公共理性,最终得以推动该项目的执行。但是杭州余杭垃圾焚烧厂事件属于为数不多的能够始终关注决策目标实现的自我纠错个例,现实中大多数决策机关仅在形式上纠正其违法行为,对公民的知情权作出补救,一旦遭遇到公民的强烈反对便会取消决策项目,整个行政决策纠错过程由此而陷入了“政府宣布建设—居民强烈反对—项目被迫搁置”的困境。⑦这实质反映了行政决策机关在纠错过程中缺乏对行政决策的实质性考量,忽略了行政决策最终目标的实现,进而容易作出不利于决策的纠错决定。
二、地方政府行政决策纠错机制的实践反思
对地方政府行政决策纠错立法和实践的勾勒是为进一步完善行政决策纠错机制提供方向和引导。深入分析以上归纳的三种现实困境,可以察知决策纠错规则学理框架尚未形成是决策纠错规范化程度低的主要原因;地方政府行政决策纠错的行政问责逻辑导致了纠错过程封闭以及层级纠错类型规范的未予专门化;地方政府固守传统行政任务而忽略积极行政职能是造成纠错目标形式化的缘由。
(一)决策纠错规则的学理框架尚未形成
作为行政法学界共同努力的成果,我国行政决定纠错规则的学理框架基本形成并渐为成熟,这重点体现在信赖利益保护原则的法律确立以及行政诉讼变更判决类型的发展上。但行政决定纠错规则学理框架并不适用于行政决策。尽管行政决定与行政决策具有行政权的共同特性,在纠错规则上分享着相同的特征,但从根本目标上观察,行政决定纠错旨在为行政相对人合法权益提供救济,与行政决策纠错意在维护和实现公共利益目标相异,所以将诸如信赖利益保护原则等行政决定纠错规则照搬适用于行政决策的做法并不可取。因为“综观当今大陆法系各国行政法以信赖保护原则进行的制度设计主要体现在具体行政行为的撤销与废止上”,而且信赖利益保护原则在作为限制行政决策的撤销或变更的要件的问题上存在诘难,所以行政决策纠错规则的生成逻辑异于行政决定。[2]
我国目前对于决策纠错规则的研究处于起步阶段,与行政决定纠错规则的研究状况相距甚远。在有关行政决策的地方立法出台以前,行政决策一直被划定为行政学研究范畴而被排除在行政法学研究范围之外,这导致了对行政决策的行政法学研究起步较晚,加上行政决策属性在学界尚存争议以及决策纠错机制获得学者的关注较少等原因,我国行政决策纠错规则的学理框架至今尚未形成。学术研究或学术理论上的匮乏无法为行政决策纠错机制立法提供有效指引,从而成为地方行政决策纠错机制规范化程度低的主要原因。
(二)地方政府行政决策纠错的行政问责逻辑
由于层级纠错情形通常牵涉到行政官员问责的问题,所以在这种情况下会出现行政问责程序与行政决策纠错程序适用冲突的问题。在这个问题上,从实践所反映的情况来看,层级纠错主体实际上选择采用行政问责制与适用行政问责的有关程序处理行政决策纠错。在加权赋分事件中,政府将社会影响作为成立事件调查组的重要考量因素,以及决策机关事后公开道歉的行为,都是行政问责制回应性功能的突出体现。[3]另外,之所以在大量的层级纠错活动中,公众只能在事后通过调查人员口中了解纠错调查具体过程的原因是,在这一过程中纠错主体实质遵循的是责任调查程序。不予公开是行政问责制度中责任调查过程传统的做法,即使在少数规定问责制的地方政府规章中也没有对责任调查公开作要求,而只是在保障相关责任人与调查效率上作出了具体的规定。⑧行政问责制本质上是一种责任追究制度,是指“通过官员的职务声誉受损或职务身份丧失、降低等方式使其对职务行为承担否定性后果的制度”,强调行政机关及其工作人员的责任,所以相关责任人员的权利保障在责任调查中所具有的意义更甚于调查的公开性。[3]然而,行政决策的纠错不仅仅关涉相关责任人的权利,而且还严重影响到公共利益与其他特定私主体的利益,所以行政问责制中的责任调查程序并不能满足行政决策纠错的要求,以责任调查程序适用于行政决策纠错存在明显不足。从更深层次而言,作为一种责任追究制度,行政问责制本质上并非旨在纠正违法行政行为,以行政问责制代替行政决策纠错机制,或以问责程序代替纠错程序都难以实现行政决策纠错机制保证形式合法以及可接受性获得的功能。
(三)行政决策纠错中对传统行政任务的固守
当今世界无论中外,在经历了公共行政的繁荣发展之后,“行政的目的不再仅仅只是维持秩序,而更应包含积极提供人民外在幸福之福利保障”,传统的行政任务由此从秩序行政拓展到服务行政这一新的领域。[4]传统行政任务的拓展致使现代行政法控制行政权的手段除了具有“消极限制”功能以外,还有“积极促进”的内容。[5]行政决策是一项以认可和尊重公民主体性地位为前提,通过民主开放方式在利益衡量中实现公共利益的行政活动,公共利益目标与对公民权的重视决定了其属于不同于秩序行政的新的行政范畴,诸如城市规划、环境保护、财政预算、劳动就业、社会保障等行政决策事项都体现了公共利益性与为民提供公共服务的理念。所以在整个行政决策过程,“积极促进”或“积极行政”是现代行政法对行政权运行的目标要求,行政决策机关、监督机关、执行机关等行政主体在各自权限范围内应积极主动采取措施以实现公共利益目标、满足公众服务需求。可见,积极发挥形式合法下的可接受性获得功能,寻求公共利益目标的实现是行政决策机关及其上级行政机关在行政决策纠错中的行政任务与目标指向。政府在加权赋分事件遵循的机械性纠错原则、地方环保工程项目中行政决策机关消极的纠错方式等实践都表明了纠错主体未能认识到行政决策已超越了传统行政目标,而固守传统行政任务的行为最终导致了行政决策纠错无法达到实现行政决策的公共利益目标。
三、地方政府行政决策纠错机制的实践路径
地方政府行政决策纠错机制的实践样态表明,其在规范实施与现实运行中都偏离了理想设置与应有功能,而经过实践反思发现理论不足、制度冲突以及地方政府思维的固化是影响这一现实图景形成的主要因素。基于此,有必要针对这三方面的反思回馈提出相应的对策以完善地方行政决策纠错机制。
(一)构建行政决策纠错规则学理框架
法制建设是法治政府建成的前提条件,为了使地方政府在进行行政决策纠错时能够有法可依,依法作出纠错决定,必须加快推进行政决策纠错机制法治化进程,改变目前学界决策纠错研究较少的局面,以此所获理论成果为决策纠错机制的法治建设提供智识源泉。首先,学界应加强行政决策的基础理论研究。诸如行政决策应采用何种方法论进行研究,及其在行政法中处于怎么样的位置等基本问题都是在决策纠错研究过程不可避免涉及的,有的甚至是构成决策纠错规则的基础,所以行政决策的基础理论研究有益于促进决策纠错规则的形成。其次,行政决策纠错的目标不同于行政决定纠错,后者以特定主体利益保护为宗旨,而前者则以公共利益实现为终极目标。行政决策纠错在实体规则的设计上应围绕公共利益目标进行,同时个人权利的最大化保护与合理的利益衡量应作为纠错权行使的限制条件。最后,行政决策纠错规则构建应着眼于程序性规则设计。行政决策纠错规则的核心是通过控制纠错权实现公共利益。决策纠错行为作为裁量性行政行为,“各国的经验表明,要从实体上统制行政裁量权,往往难以获得令人满意的效果”,而从程序上对决策纠错行为加以控制,利用行政程序赋予利益各方参与和表达的机会,同时增强纠错过程的透明性,能够辅助实体性规则达到通过控制纠错权实现公共利益目标。[6]
(二)处理好行政决策纠错与行政问责的关系
如前所述,基于行政决策纠错机制与行政问责制本质的区别,将行政问责的启动与调查程序适用于行政决策纠错过程的这一实践做法存在诘难。行政问责的启动以社会影响为主要考量因素,而在行政决策纠错机制中,违法或不适当的行政决策行为才是启动纠错的重要条件,只要存在相关的真实线索则应启动行政决策纠错机制,所以以行政问责的启动要件作为行政决策纠错的前提,显然与行政决策纠错机制的纠错本质内涵不符。另外行政问责制是维护政治体系正当的有效工具,重在对行政机关及其行政人员的责任追究,因而在责任调查组成人员上以政治机关工作人员为主,在调查内容上则重点围绕相关责任人的责任事实展开。[7]但由于行政决策纠错机制侧重于纠正违法行政决策行为,为了所作出的纠错决定合乎事实,在调查组成人员中需要法制部门的工作人员,在调查中需要全面地查清事实而非部分事实,可见行政问责的责任调查并不能满足行政决策纠错的要求。
通过以上分析可以看到行政问责的启动条件与调查内容是被包含于行政决策纠错机制当中,行政决策错误同样也是行政问责启动条件中的内含因素。基于此,为了协调适用行政决策纠错程序与问责程序以及提高行政效率,可以对双方的启动与调查阶段作出如下安排:当行政决策纠错启动后则不需要重复启动行政问责,以及随后的调查阶段以行政决策纠错要求为执行标准,由此可以说,行政问责在行政决策中采用的是“行政决策纠错启动、调查+责任追究”模式,责任决定的作出以行政决策纠错调查结果为依据。同时,为了保障行政问责“回应社会诉求”的本质,可以在行政决策纠错启动条件上加上社会影响这一考量因素,而且这一新模式的采用并不排除其他问责方式的适用,行政机关可以采用多种问责形式以增强其回应性。[7]这种模式下的安排不仅保证了行政决策纠错机制功能的发挥,实现行政决策目标,而且能够进一步提高行政问责制的法治化。
(三)重点考察行政决策的实质性因素
为了实现公共利益目标与行政决策的行政任务相统一,在行政决策纠错过程除了关注形式的合法性外,还需要重点考察行政决策的实质性内容,其中主要包括行政决策目标的公共利益识别与利益衡量这两方面的内容。碍于文章篇幅有限在此主要对行政决策目标的公共利益识别作重点说明。行政决策目标是否具有公共利益性决定了行政决策能否启动与执行,因此在行政决策纠错中应首先确定行政决策目标的公共利益性。如果行政决策目标缺乏公共利益性,那么纠错主体应该作出撤销行政决策决定,否则应继续对如利益衡量等其他实质性内容进行考察,调整行政决策以实现公共利益目标。面对目前实践出现的以地方利益或个人利益替代公共利益而实施行政决策的做法,行政决策目标的公共利益性识别尤为重要,并由此成为判断和控制行政决策错误的重要因素。
那么如何判断行政决策目标公共利益性的问题,即如何判断行政决策实现的目标符合公共利益,而不是政府自身或单个个体的利益变得尤为关键。至今关于公共利益的概念仍十分模糊,但为了避免“公共利益定义过度膨胀”而被“当作一剂万灵药”,在确定行政决策机关应追求的目标时如有“其他更清晰而更少争议性的概念可用时,就不应使用公共利益的概念”,因此我们可以首先从立法上寻找明确的规定作为行政决策目标公共利益性标准。[8]譬如《教育法》第8条第1款规定:“教育活动必须符合国家和社会公共利益”,尽管法律未对公共利益作进一步明确,但随后第2款的规定表明公共利益内化于国家教育的基本制度,若破坏国家教育基本制度就是损害公共利益。⑨加权赋分事件涉及的是国家教育考试制度,《国家教育违规处理办法》的立法宗旨与立法机关授予教育行政部门“促进教育公平”的职责表明考试公平与更大范围的教育公平是教育行政部门在教育活动中应追求的公共目标。加权赋分决策的作出是为了保证不同次考试的公平性,由此可以认定该决策在目标上与公共利益性要求相符。
在立法无明确规定的情况下,则需要对抽象公共利益概念进行具体判断。正如其他学者所总结的,学界尝试了“实质主义”与“程序主义”两种确定径路,前者是对公共利益实质内容的探究,后者是旨在构建公共利益界定程序。[9]但“用实现公共利益的程序来确定公共利益”的进路“本质上都是用来厘定公共利益之所在的工具,而不是告诉我们什么样的价值应名副其实地受到保护的法则。”[8]行政法或许能够提供强有力的程序性保护,但公共利益具象化的任务显然超出其能力范围,在此不妨另辟蹊径摆脱程序与实体的确定进路,运用“公民身份”作具体判断。共同体是公民身份赖以生存和存在的前提,公民责任除了强制性责任之外还包括模糊性责任,即为维持共同体持续而需履行的义务。“一项政策如果与定义一个社会的最低限度的价值结构的组成部分存在冲突,就不可能是符合公共利益的”,所以公共利益是指与社群最低限度的价值相一致的利益。[8]事实上,已有学者从公民身份视角看待公共利益,如“公共利益可界定为攸关不特定大多数社会成员生存与发展的根本福祉,并为确保社会和谐运转与发展所必需的整体利益”,[10]以及在环境法领域提出的环境公民身份的概念。[11]因此,行政决策目标的公共利益识别可以遵循以上路径进行考察,为纠错决定提供实质性依据。
四、结语
虽然中央和地方政府文件都提及和关注到了行政决策纠错机制的建构,但是从法律规范和地方实践来看,地方对决策纠错机制的重视还只停留于文本之上,在现实中尚未获得独立的地位和运行空间。相较于行政决策前“五大程序”的法定化而言,行政决策纠错机制的法治化进程缓慢,已远远滞后于现实发展需要,这不仅与行政决策纠错机制应有的地位和功能不相符,而且无益于应对和解决目前行政决策的现实状况。此外,地方政府以行政问责程序进行行政决策纠错而使行政决策纠错机制运行空间遭受挤压的做法,以及对行政决策纠错传统行政任务的固守都充分说明行政决策纠错机制的独特地位与功能并未得到充分的认识。行政决策纠错是提升行政决策质量重要保障,维护和实现公共利益目标的关键手段,地方政府应投以足够的重视去对待和发展行政决策纠错机制,而不仅仅将目光停留于行政决策的上游环节。
注释
①关于行政决策属性判断的研究有熊樟林.重大行政决策概念证伪及其补正[J].中国法学,2015(3);尹奎杰,王箭.重大行政决策行为的性质与认定[J].当代法学,2016(1)等。关于行政决策程序的研究有江国华,梅扬.论重大行政决策专家论证制度[J].当代法学,2017(5);梁玥.地方政府重大行政决策后评估制度研究[J].苏州大学学报,2013(5);王万华.重大行政决策中的公众参与制度构建[J].中共浙江省委党校学报,2014(5)等。
②《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》第四十三条第一款:“行政机关应当建立重大行政决策纠错机制,通过民意测验、抽样调查、跟踪反馈、决策后评估等方法,及时发现并纠正决策制定和执行中存在的问题,适时调整和完善决策。”
③如《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》第三十五条:“省政府根据其相关部门或公民、法人和其他组织提出的建议,授权有关单位对该重大行政决策进行研究评估,作出继续执行、停止执行、暂缓执行或修正决策方案的决定。”
④正如地方法制工作人员在解读《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》中该有关规定时指出,“后评估作为重大行政决策继续实施调整或者停止执行的重要依据。”
⑤《湖南省行政程序规定》第四十四条:“决策机关应当定期对重大行政决策执行情况组织评估,并将评估结果向社会公开。”
⑥如《江苏省行政程序规定》第一百四十七条:“市、区(县)人民政府应当加强对本规定实施情况的监督检查,及时纠正违法或者不当的行政行为。”
⑦新华社谈广东博罗垃圾焚烧厂事件:为何“一闹就停”,http://news.ifeng.com/a/20140918/42018971_0.shtml。
⑧以“问责”为关键词在北大法宝中检索到5部专门规定行政问责制的现行有效的地方政府规章,其中规定有责任调查程序的规章没有要求调查过程公开,但赋予了被调查人陈述、申辩等权利。
⑨《中华人民共和国教育法》第8条第2款规定:“国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。”