广州市流动人口政策变迁的理论思考

摘要：改革开放开启了人口流动的闸门，极大地改变了中国城乡的面貌，也给城市社会治理带来了巨大挑战。广东省广州市以强大的经济实力吸引了大量流动人口汇集，是极佳的流动人口政策观察样本。本文把广州改革开放以来的流动人口政策变迁分为三个阶段，以多源流理论结合现实情况分析政策变迁的原因，最后提出这些政策面临的挑战与思考。

关键词：改革开放;流动人口;政策变迁;广州

一、问题的提出与理论综述

改革开放40年来，城镇化的推进以及农村剩余劳动力的转移使得人口流动的闸门开启，人逐步由“单位人”转变为“流动人”[1]。今后及较长一段时间，大规模的流动迁徙将仍是中国人口发展及经济社会发展的重要现象。广东省作为改革开放的前沿阵地、全国经济与流动人口第一大省，早在20世纪80年代就有“百万劳工下广东”和“东西南北中，发财到广东”之说翻。广州以强大的经济实力吸引了大量外来务工人员，形成了人员大流动的格局，是极好的人口发展观察样本。

“政策变迁作为政策动态运行过程中的重要环节，是政策适应社会经济环境变化的表现。”[3]任何一个国家的政策制定与决策，都不会遵循僵化不变的模式。国内学者对政策变迁的研究大多建立在西方政策变迁理论的基础上，主要包括倡议联盟理论、多源流理论与间断平衡理论，其中，多源流理论由金登提出。金登认为，问题溪流、政策溪流、政治溪流三条溪流汇合打开的“政策之窗”是推动政策议程的关键（见图1），但“政策之窗”并不经常开启且开启时间较短[4]。该理论侧重三条溪流之间的互动融合，就国情来说，既考虑到了外在因素，又能够突出中央政府在政策变迁过程中的强势作用，对中国“现实政策解释性很强”[5]。本文将通过梳理改革开放以来广州市流动人口的政策变迁，以多源流理论勾勒其政策发展历程，归纳其原因与不足，进而提出完善构想。

二、政策变迁过程与原因分析

改革开放以来，随着市场经济的发展、政府职能的转变、顶层设计的加强，广州市流动人口政策经历了一系列变迁，不可避免地留下了浓厚的时代色彩，呈现出一定的阶段特征[6]，大体分为三个阶段。

（一）第一阶段（1978-2003年）：防范补缺的刚性管控

受改革开放的深入影响，20世纪90年代中期，广州市外来人口数量基本稳定在130～170万，高居全国各大城市前列。到2000年第五次全国人口普查时，广州市的流动人口已经达到了297万多[7]。面对从事行业多样、来源复杂的大量流动人口，广州市政府主要通过强制行政手段，由公安部门牵头提供以治安管理为主的控制性和防范性的刚性管理。

1985年，广州市人民政府颁发了《关于对流浪乞讨、暗娼、精神病患者等盲流人员的收容处理办法》，明确了不同类型盲流人员的收容责任主体。1990年，《广州市区暂住人口管理规定》在户口、劳务、管理机构等方面进行了比较全面的规定。1999年，《关于加强流动人员管理的通告》进一步明确了暂住证申领登记的具体要求。2000年，市政府又颁布了《广州市蓝印户口管理规定实施细则》及《关于加强我市出租屋外来暂住人员管理工作的意见》，给予外来人员一定的社会优惠待遇，使外来流动人口管理逐步走向制度化、规范化。2001年，《广州市流动人员lC卡暂住证管理规定》颁布，lC卡暂住证逐渐取代了纸质暂住证。

（二）第二阶段（2003-2012年）：调整转型的柔性引导

2003年，广州发生的“孙志刚事件”在全国引起了关于收容遣送以及城乡二元户籍壁垒的广泛讨论与反思。在这一事件的影响下，防范驱赶流动人口的刚性管控不再行得通，各项政策逐渐通过强调公民权利、关联公共利益、柔性引导流动人口融入当地社会。

“孙志刚事件”之后，广州取消了“农转非”人口控制计划，放宽了夫妻投靠年限，明确了以准入条件取代按计划指标审核落户的办法[8]。2005年，广州又密集出台了《广州市出租屋管理员管理办法》《广州市房屋租赁管理规定》等一系列房屋租赁的管理办法，凸显了流动人口管理中出租屋工作的重要性。2008年出台的《广州市流动人员管理规定》最大的特色是强化了暫住证对流动人员的服务功能，其中规定持本市暂住证的流动人员可享受九大公共服务。2010年出台的《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法（试行）》正式推行“积分入户”政策。

（三）第三阶段（2013年至今）：广泛整合的普惠服务

党的十八大明确了农业转移人口市民化，2014年进一步推进户籍制度改革，这一系列顶层设计的“组合拳”为地方政府指明了流动人员管理的方向。近几年，来穗人员持续呈现“倒挂”状态以及知识化、年轻化的特征，这一群体的社会融入问题也愈发重要。为此，广州不断整合公共服务资源，大力促进来穗人员全面融入城市生活。

2014年出台的《广州市引进人才入户管理办法实施细则》《广州市积分制入户管理办法》详细说明了不同类别的入户要求与流程。2016年出台了《创建“广州市来穗人员服务管理示范区”工作方案》，大力推进来穗人员全面融入广州。2017年《广州市推动非户籍人口在城市落户的实施方案》以及2018年《广州市户籍迁入管理规定》对落户呈现更加宽松开放的态度，2019年又以《广州市流动人口居住登记和广居住证办理指引（试行）》进一步优化了流动人口的居住登记办理流程。

三、政策变迁原因

（一）政治与政策溪流驱动下“政策之窗”的打开：第一阶段与第三阶段

我国的公共政策主要发端于执政者思想。改革开放以来，政府在顶层制度与专项制度上进行的诸多设计是打开“政策之窗”的强大驱动力。第一阶段，1978年时我国农村实行家庭联产承包责任制改革，大量农民从土地上解放，踏上“进城”之路。1982年，国务院出台《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》以应对大量外出的农村人口，对露宿街头、生活无着落之人强制收容、遣送，1991年还将收容对象扩大到“三无人员”。广州市在参照顶层设计的基础上，通过《关于对流浪乞讨、暗娼、精神病患者等盲流人员的收容处理办法》对收容人员做出了明确分类。改革开放初期，城乡体制改革、私营经济解冻等一系列革故鼎新的政策法规，打破了长期禁止农民非农化生产经营的坚冰[9]，令“政策之窗”在政治溪流强有力的推动下得以开启，推动广州市流动人口政策从无到有，产生了种种变革。

党的十八大以来，中央更加注重顶层设计的科学性与惠民性，明显加大了户籍改革力度。十九大对基本公共服务均等化的强调也为流动人口政策的转型指明了方向。近年来，广州流动人口规模越来越大，公众情绪对基本公共服务需求旺盛，相关政策也紧紧跟随顶层设计，力求公共服务均等化，社会融合意图明显。顶层设计助推了“三条溪流”的汇聚，再次打开了“政策之窗”，使广州形成了开放包容的社会氛围，更加注重公共服务均等化与社会融入的变迁，实行广泛整合的普惠服务。

（二）问题溪流驱动下“政策之窗”的打开：第二阶段

顶层设计在现实需要的基础上产生，但落实到地方的政策需结合当地的实际情况，也有可能产生新的不适应问题。焦点事件往往能够使公众对于某一社会问题的注意力快速提升[10]，多组社会指标也能够反映社会问题的严峻程度，进而引起政府及相关部门的关注。随着改革开放的深入发展，广州市收容遣送人数逐年上升，1992年的收容人数是1985年的2.9倍。真正因生活困难而乞讨的人员仅占收容总人数的9.1%，偷、扒、赌、骗、抢、淫、偷渡等流窜违法人员占30.4%[11]。收容遣送工作不仅负担重、管理难，还容易激化执法方与收容方的矛盾。“孙志刚事件”无疑成为收容遣送制度废除的导火线，引发社会舆论的负面声讨，成为治理危机的社会符号。负反馈信息与指标数据、社会问题的严重性促成了流动人口政策变迁问题溪流的形成，极大地推动了“三条溪流”的汇合，打开了“政策之窗”，促成了相关政策的转型调整。

四、问题与展望

广州市流动人口政策具有不少亮点，但仍然还面临一些挑战。首先，许多政策规定的价值导向比较功利，对市民化需求与服务的观照不够全面，流动人口仍有一些基本保障未能得到妥善解决。其次，流动人员服务管理法律体系不够健全，流动人口社会保障的相关政策主要依靠国家或省级层面的统筹规定，更新度与适用性不足。最后，流动人口自身的利益表达比较零散，缺乏自我管理的社会组织，没有贡献有效的协同管理力量。一些政策文本虽有涉及社会团体，但发挥的作用非常有限。

针对以上挑战，笔者认为广州市流动人口政策可从以下三方面改进。首先是制度安排要以人为本，贴合现实需求。从一定程度上来说，流动人口融入城市就是对民生问题的保障与改善，政策设计应尊重移民的主体需求，坚持以服务移民为中心，切实面向生活痛点。其次是完善流动人口法律体系，切实维护社会公平正义。积极推进流动人口治理政策的制定与补充，实现法律政策与中央立法以及相关配套措施的协调衔接，良性贯通各层级的移民服务。最后是更加注重基层地位，加强第三部门参与建设，打造共建共治共享社会治理格局。鼓励第三部门积极参与流动人口基本公共服務的供给，更好地为流动人口融入城市生活、谋求个人发展保驾护航。

“改革开放以来，人口流动已成为中国经济社会发展的显著现象，它既是市场经济的必然产物，又反过来影响经济社会的发展进程。”[12]一路走来，广州市流动人口政策提供了不少新颖的管理思路与方法，留下了鲜明的时代特色。尽管还存在诸多不足，但广州市的流动人口治理问题具有一定的典型性、代表性，其对相关法律法规体系建设与完善的积累尝试和不懈努力，有助于实现社会公平、和谐稳定，甚至探索形成全国新型城镇化建设经验。

参考文献

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[12]袁媛，许学强，薛德升广州市1990 2000年外来人口空间分布、演变和影响因素[J].经济地理，2007 （2）：250-255

作者简介：李桐（ 1996- ），女，河南信阳人，硕士研究生，研究方向：移民社会学。