“试点”的理论实践及其当代价值

2020-02-24石璞

上海党史与党建 2020年2期

[摘要]“变”贯穿于中国革命、建设、改革的总过程中，是当代中国历史进程的显著特征和鲜明主题。中国社会取得的变革与发展不是一蹴而就的，而是基于广泛的改革试验逐渐积累起来的。当代中国的“试点”，坚持马克思主义的立场、观点、方法，体现了合法性、规范性、灵活性、整体性相统一的中國逻辑，既是实践创新的表现形式，也是理论创新的客观载体。试点在中国成功应用的意义已经超出了改革形式本身，立足试点的中国经验、重构中国的改革理论同样重要。

[关键词]试点；中国；改革

[中图分类号] D33/37 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2020）02-0044-06

新中国成立70年来，中国共产党始终以实现发展作为回答时代课题、破解历史难题的基本方法，始终以推进改革作为实现发展的基本方法，始终以布局试点作为推进改革的基本方法。试点已经成为当代中国自觉的改革路径与改革思维，在把握试点的历史线索、总结试点的中国逻辑之外，可以以试点这一具有中国特色的改革实践为基础，重构符合中国实际、能够长期指导中国发展的改革理论。

一、试点的理论基础

试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。当代中国的试点坚持以马克思主义为指导，坚持以人民为中心，不断以试点推进改革、推进马克思主义中国化，不断开辟当代中国治国理政新境界。当代中国的试点与以往其他试点最显著的区别，就是它始终在世界观和方法论上坚持马克思主义。

（一）试点的哲学基础。实践性是马克思主义的显著特征，改造世界是马克思主义的客观要求。马克思主义的诞生超越了西方传统的理论哲学，实现了哲学从超验的、抽象的理论王国向现实生活的转向。“社会生活在本质上是实践的。凡是把理论引向神秘主义的神秘东西，都能在人的实践中以及对这个实践的理解中得到合理的解决。”[1]马克思主义将自己的功能定位于“改造世界”，并将此理念贯穿于实践观的始终。只有看到认识世界与改造世界处于相互统一之中、相辅相成，才能在实践中避免方向性的错误，这为马克思主义“破”与“立”的双重向度提供了基本的逻辑遵循。

改革是社会主义制度的自我完善。“共产主义对我们来说不是应当确立的状况，不是现实应当与之相适应的理想。我们所称为共产主义的是那种消灭现实的运动。”[2]改革是决定当代中国命运的关键一招，社会主义是人类社会全新的制度形态，不可能一经建立就完美无缺，“由比较不完善到比较完善，必然要经历一个长久的过程”[3]。当代中国的改革只有放到马克思主义的理论谱系与实践过程之中，才能更加凸显其针对性、方向性、真理性。

试点是推进国家治理的必然要求。在中国这样一个超大规模的国家，处理好改革发展稳定三者之间的关系尤为重要。先在一点取得突破，然后在面上推开，是党领导人民在革命、建设、改革中形成的实践智慧和行动自觉。庞大、复杂的国家治理格局，需要把试点作为试错性的探索行为和诱致性的自觉行为，其治理效能已经在实践中得到充分证明。在这个意义上，试点既是从马克思主义理论通往中国实践的关键步骤，也是把中国经验上升为马克思主义理论的重要方法。

（二）试点的本质特征。总结新中国成立70年来的经验，不难发现试点被赋予了理论和实践双向度的意蕴。理论上，试点离不开马克思主义立场、观点、方法的指导，始终保持马克思主义底色；实践上，试点离不开中国具体的现实要求和实践场域，始终保持中国特色。

第一，问题导向。坚持问题导向是马克思主义的根本要求，是社会主义“改造世界”的历史基因。试点的目的是探索改革的实现路径和实现形式，为面上改革提供可复制可推广的做法。习近平总书记指出：“我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。”[4]坚持问题导向的关键是解放思想，这是开展试点工作的思想前提。

第二，人民立场。人民立场是马克思主义的根本立场，是马克思主义政党有别于其他政党的根本标志。试点对人民立场的坚守，深刻体现在“以人民为中心”的时代话语和国家理念中，深刻体现在“坚持人民主体地位”的改革逻辑中。以人民为中心规定了试点的马克思主义价值立场与取向，坚持人民主体地位规定了试点必须结合现实问题、尊重基层实践，调动并保护地方和部门的积极性。

第三，科学思维。辩证唯物主义是科学的世界观和方法论，是当代中国治国理政的一个显著特点，也是开展试点工作的思想武器。新时代改革试点是一项系统工程，需要处理好局部与整体的关系。不谋全局者，不足谋一域。“坚持从大局出发考虑问题。全面深化改革是关系党和国家事业发展全局的重大战略部署，不是某个领域某个方面的单项改革。”[5]

二、试点与中国实践

试点是中国共产党领导中国人民探索革命道路的基本方法。“农村包围城市，武装夺取政权”的革命道路是中国共产党人不断探索出来的符合中国国情的革命道路。1928年，毛泽东在井冈山、邓子恢在闽西分别以不同方式开展土地改革，这些试点为此后党的土地政策提供了宝贵经验。毛泽东曾经强调：“不要全面动手，而应选择强的干部在若干地点先做，取得经验，逐步推广，波浪式地向前发展。”[6]中国共产党很早就认识到试点的必要性与重要性，并以此作为推动各项工作的重要方法，其精神实质是尊重客观规律，一切从实际出发，坚持实践性的马克思主义方法论。

试点是中国共产党领导中国人民探索建设道路的基本方法。首先，中国共产党系统总结了试点的价值，比如减少了盲目性，增强了群众性，节省了人力、物力和时间。其次，除在理论层面之外，中国共产党还在社会主义建设实践中广泛采用试点。党的八届六中全会上通过的《关于人民公社若干问题的决议》明确要求，人民公社已经在农村地区普遍建立起来，针对城市中一些人对成立公社仍有顾虑的情况，“在城市中应当继续试点，……要等到经验多了，原来思想不通的人也通了，再大量兴办起来。”试点成为探索社会主义建设道路中的具有较强普适性的工作方法。

改革开放重新确立了实事求是的思想路线，试点被赋予了新的时代内涵和实践要求。一方面，改革开放需要不断回应老问题，例如在真理标准问题大讨论中，1978年5月发表的《实践是检验真理的唯一标准》和6月发表的《马克思主义的一个最基本的原则》拉开了为期四年的思想解放序幕。在农村改革中，中央把握时机，把此前就已出现的“分田到户”案例作为试点，推进农村家庭联产承包责任制改革。另一方面，改革开放还需要不断直面新问题，例如经济体制改革的目标任务要求变革过去那种与时代要求和新的实践要求不相符的体制羁绊，国家开展了一系列试点，探索出全新的经济模式，建立了全新的经济体制。

党的十九大庄严宣告，中国特色社会主义进入了新时代。改革每向前一步，所面临的风险和挑战就越多。正如习近平总书记所说：“中国改革经过30多年，已经进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”[7]“与全面深化改革相适应，十八大以来改革试点涉及范围之广、出台方案之多、触及利益之深、推进力度之大前所未有。”[8]以高频率、高密度的试点布局全面深化改革，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央治国理政的鲜明特征。

新时代中国治国理政的新局面要求推进国家治理体系与治理能力现代化，试点的内容与形式都发生了深刻变化，表现为两个方面的特征。一方面，新时代的试点更加注重制度创新，比如自贸区的改革试点。而试点的制度创新功能又包含两个层次，一是单一领域的制度创新，二是多个领域的制度联结，试点正是通过这两个层次的有机结合实现国家治理层面的系统性的制度更替。另一方面，新时代的试点更加注重权力分配，试点中政治权力的垂直化结构更加清晰。在权力核心中统筹“顶层设计”与“摸着石头过河”，进一步保证了党在试点工作中的政治引领、价值引领和方向引领，契合全面深化改革中“深化”的要求与特征。

三、试点的政治逻辑

新中国成立70年来的历史轨迹表明，政治形态是当代中国试点的典型形态，政治逻辑是当代中国试点的基本逻辑。试点的启动需要一定的政治条件，试点的运行需要一定的政治程序，试点的完善需要一定的政治合力。可见，试点的发生过程直接表现为试点的政治过程。

（一）合法性：权力结构。权力的合法性是试点合法性的来源。任何一种政治形态，都需要政治权力、政治过程、政治结构等必不可少的构成要素，政治权力是核心要素。试点也不例外。政治权力既是试点运行的傳输介质，也是试点生存的合法性基础。这表现在纵向的权力配置与横向的要素整合两个方面。

从纵向上看，试点的合法性是由试点与全局的权力布局决定的。中央与地方的权力布局决定了试点政治权力的基本结构，即纵向传递的垂直化结构。一方面，试点的合法性需要上级权力机构的承认（或追认），上级权力机构有权根据国家的安排调整、矫正、中断甚至终结试点。另一方面，试点的合法性需要上级政策的支持和保护。试点表现为整体性传统规则中的局部特殊规则，没有上级权力的支持保护，其生存空间会受到严重挤压，试点的生存将面临巨大困难，其合法性也就无从谈起。

从横向上看，试点的正常运作需要同级权力机构及其分支的要素整合。改革要走出舒适区进入深水区，就必须依靠试点开展压力测试，突破既有的体制羁绊。因此，试点在实操层面上需要同级权力机构及其权力分支的有效配合，即要素整合。在多目标多功能的改革试点或“综合性改革试点”中横向权力的要素整合作用更为明显。例如，国家新型城镇化综合试点由国家发改委、中央编办、公安部等11个部门联合指导和支持。与单一探索功能的试点相比，综合性试点的要素整合范围更广、系统性更强。

（二）规范性：运行秩序。秩序是国家发展的基石，也是改革得以顺利进行的前提条件。在现代国家，稳定的秩序是提升国家治理效能的重要保证。如何在政治过程中强化试点秩序，无疑是试点政治逻辑的重要内容。

试点的运行秩序是指在试点的运作过程中所遵循的价值准则、组织原则和实施规则。中国共产党作为马克思主义执政党，从根本上决定了当代中国试点始终坚持党性与人民性相统一、政党价值与国家意志相统一。政治性、先进性和人民性是中国共产党的价值立场的鲜明特征和集中体现。

从宏观上看，试点秩序与当代中国政治原则是一致的，即民主集中制，其本质要求是坚持党中央权威和集中统一领导。例如，为加强党中央和涉及国家事业全局的重大工作的统一领导，专门成立了中央全面深化改革领导小组（2018年3月改为中央全面深化改革委员会）；为加强对国家监察体制改革试点的统一领导和集中指导，中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组。民主集中制的组织原则使试点达到科学性和有效性的统一，既能科学有效地推动试点进程，又能保证在试点出现偏差时拥有足够的纠偏能力。

实施规则是改革试点遵循的基本政策，具有客观性和权威性。毛泽东曾经指出：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。”[9]遵循党对于试点的基本政策，强调绝不能牺牲长远利益、绝不能丧失改革原则、绝不能放弃战略目标。具体来说，试点的实施规则包括底线原则和指导细则两种，前者以法律法规等形式为试点的有序运行划定了合理边界，后者以指导意见和实施方案为试点提供了运行依据。

（三）灵活性：改革活力。试点是规范性与灵活性的统一，是服从全局与局部突破的统一。试点需要充分的改革活力。活力是试点的灵魂，是试点的存在方式。

试点动力的灵活性。试点产生于中央与地方权力的良性互动格局，两个层次的权力主体针对改革内容的反应会有差异，这种反应差会进一步塑造出不同的试点类型：即权力的“强中央弱地方”结构塑造的决策型试点，“强中央强地方”结构塑造的比较型试点，“弱中央强地方”结构塑造的适应型试点。[10]社会矛盾和改革风险的不确定性，需要因时、因地、因事选择不同的试点类型；顶层设计对改革的整体部署与“摸着石头过河”的试点推进两者所形成的主观合力，也可能提前自觉预设一种试点类型。

试点机制的灵活性。成熟稳定的机制建设是克服试点灵活性中非理性化因素的实施策略，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。一方面，试点机制的灵活性体现在容错机制上。邓小平指出：“看准了的，就大胆地试、大胆地闯。”[11]党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中提出，“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”。另一方面，试点机制的灵活性体现在政策留白上。政策留白是试点发挥突破功能的活动空间。以上海自贸区为例，全国人大常委会授权国务院在上海自贸区暂停实施20多部法律法规或部门规章，为自贸区探索制度创新拓展了政策空间。把政策留白纳入法治环节，更加凸显了试点灵活性与规范性的相融。

（四）整体性：辐射扩散。一般认为，当代中国的试点过程即遵循渐进主义路径的政策创新过程。[12]与联邦制等其他国家不同，在我国，中央对地方行使有效的管辖权既是历史传统的延续，也是现实国情的要求，试点经验能否辐射扩散至国家层面，进而实现深层的制度变迁，是检验一个试点是否成功的标志。当代中国试点包括三个依次递进的阶段所构成的试点全过程。

第一个阶段是试点单位的局部突破与制度创新，即通常所说的“点”，在试点的全过程中处于前端。从启动机制来看，不管试点的主要发起者与推动者是中央还是地方，一旦目标、任务、内容等信息发布确立，则意味着试点机制已经触发运行。这一阶段，试点的职能主要集中于打破舒适边界和聚焦制度创新，尽可能多地暴露发展弊端、改革难点以及制度缺陷，并在中央地方两级权力的协调互动之下形成合力，推进试点多出成果、早出成果。

第二个阶段是试点经验从试点单位向更大范围的传递过程，即通常所说的“由点到面”，在试点的全过程中处于中端。试点的传递过程又可以分为两种情况，一是由局部试点向大范围试点的环节，如上海自贸区作为第一批自贸试验区，其经验复制推广至广东、天津、福建等第二批自贸区，随后自贸区试点范围不断扩大，直至经验在全国范围推广。二是局部试点之后直接在全国推开试点，如在全国监察体制改革试点中，北京、山西、浙江作为第一批试点开展监察体制改革一年之后，在认真总结试点工作经验的基础上，第十二届全国人大常委会第三十次会议决定，在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。

第三个阶段是试点效果得到国家认可继而成为全国通行政策的过程，在试点的全过程中处于末端，通常将制度创新的成果再以制度化的形式固定下来。从制度层面看，试点运行的微观机制与国家政策的宏观机制之间存在相当的差异甚至矛盾之处，在试点经验上升为国家政策之后，试点的过程还并未结束。当新的政策机制需要以制度化的形式固定下来，完成由试点到全局制度层面的深层转换，至此才能宣告结束。例如，在国家监察体制改革试点工作結束后，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，以法律形式固定和保障监察体制改革的成果。

四、试点的当代价值

当代中国改革发展取得的巨大成功表明，试点已经成为一种具有中国色彩的自觉的改革方法与改革思维。要深化对试点与中国道路的理解、对当代中国国家治理体系和治理能力现代化重要价值的理解以及对布局新时代的理解，首先需要对试点的当代价值作出一个明确的定位。这一价值体现在试点中国逻辑的实体塑造与理论建构之中。

（一）试点的实体塑造。试点实体，是指包括在试点过程中的领导实体、组织实体、评价实体等在内的诸实体要素之和。国家的现代转型决定了试点的形态必须随着国家形态的发展而逐步完善，与规范化、制度化、法治化的国家治理需求相协调统一，进而实现试点与治国理政的整体完善与双向促进。

试点改革功能的综合性与利益涉及的广泛性要求一个能够统筹全局的领导者，这就是领导小组。作为一项加强党对国家事务统筹领导的重大制度，领导小组从一开始就是为解决庞杂的国家治理中能力不足的问题而出现的。在试点工作中成立领导小组是以试点布局、突破、引领重大改革的必然要求和必要步骤。领导小组的归口领导方式适合试点的问题导向和综合需求，加强领导力量，破解改革难题。

与领导小组的职能以及试点政治权力垂直化体系相匹配，试点的过程需要一个跨职能权力机构或分支协作化组织实施的实体，这就是联合部门。领导小组是以跨同级权力机构的部门联合形式出现的领导组织，各个部门之间的联合是在试点领导小组领导之下的组织实体。以国家海绵城市建设试点为例，在明确城市人民政府作为责任主体之外，还更加强调住房城乡建设部、发展改革委、水利部等国家部委的联合指导监督作用。联合部门是试点的表现形式，也是试点的优势所在，更便于集结力量、协调推进。

试点归根到底需要获取正向的治理效能才能向外推广扩散，这意味着试点一旦发起实施，就需要依赖一定的监督与评估机制对其运行过程和实施结果进行效能评价，因此，评价实体的塑造也至关重要。以农村综合型改革试点为例，除各级农村综合改革部门调查研究、指导总结、及时反馈之外，国务院农村综合改革办公室会同中央有关单位组织开展试点情况评估和经验总结，强化试点指导职能，确保试点稳步推进。下级评估实体为试点单位组织的评估小组，在试点全程实施自我评估；上级评估实体为试点单位的上级指导部门，一般为试点归口管理的（联合）指导部门。上下联动的试点评估机制更有利于保证试点总结的客观性，也符合试点纵向与横向的两种权力结构。

（二）改革的理论重构。从接收社会信息到作出改革决定，实际上是一个决策过程。因此，国际上主要的决策理论都或多或少被一些国家纳入改革过程，成为指导改革的理论。渐进主义决策理论与创新扩散理论是当代具有较大影响力的两种决策理论。

创新扩散理论聚焦于西方联邦制国家，地方政府会存在利益不一致的分歧情况[14]，地方政府之间、地方政府与联邦政府之间均可能存在利益不一致的情况，难以解释某些中国的试点现象。[14]中国的国家体制决定了在以试点提升国家治理水平中允许地方政府间竞争，但不允许地方政府之间、地方政府与中央政府之间存在整体性利益分歧。渐进主义决策理论是指渐进地修正原有政策，从而实现国家治理的目的。当代中国试点，或许在时间序列上仍表现出渐进的特征，但从改革的内容与实质上看，已非渐进主义的理论主张所能解释。“渐进式改革的特点，不在于其慢，而在于改革的前期不是立即取消旧体制，而是在暂不触动旧体制的情况下，先发展新体制，然后随着经济结构的改变，逐步改变旧体制。”[15]因此，不能以中国改革周期的时长认定中国的改革采用了渐进主义的改革进路。如果把中国的改革周期放到世界历史当中去看，就不难发现这种几十年的转型是数百年转型周期的压缩。也正因如此，一些学者以有别于“渐进主义”的范式来命名中国改革。[16]

试点作为当代中国的改革方法，在推动中国发展转型过程中呈现出与主流决策理论不同的特质，为我们提出一个新的命题奠定了基础：试点不仅是适用于中国的改革方法，还可以是一种适用于中国的改革理论。党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的一项重大战略任务。这意味着，未来中国的试点将发挥更为重要的作用：对治理体系而言，试点所具有的制度突破、制度创新、制度联结功能将进一步放大，促进中国特色社会主义制度更加成熟定型；对治理能力而言，试点所具有的调试、反馈、修复等功能将进一步凸显，为制度优势向治理效能的转化搭建平台。