东北三省煤炭供应形势及对策研究

吴 璘，李瑞峰，朱吉茂，王 雷，董 娟，李 花

(国家能源技术经济研究院，北京 102211)

东北三省曾是我国煤炭资源富集地区和重要的煤炭基地，新中国成立初期，原煤产量占全国一半，“一五”时期仍占全国四分之一。但经过长期开采，煤炭资源趋于枯竭且开采条件变差，加上近年来持续淘汰落后产能，煤炭产量下降明显，2018年原煤产量仅占全国的3%，需要从内蒙古东部等地大量调入煤炭才能满足煤炭消费需求。近年来，冬季用煤紧张已成为东北三省重大民生问题。2019年10月11日召开的国家能源委员会会议特别强调，要突出做好东北三省供暖用煤保障。

区域性煤炭供应紧张是我国经济社会和煤炭产业发展到新阶段的特征之一，王显政[1]认为，煤炭产业集中度提升、东部沿海地区煤炭调入量增加等原因，促使煤炭供需不平衡分布的矛盾进一步加剧。王小样、李先国[2]分析指出，东北、华东、中南等地区均为煤炭净调入区，随着能源革命的提出和供给侧结构性改革的实施，我国煤炭产业呈现出包括煤炭供需区域不平衡进一步加剧在内的一系列新特点，铁路运力区域性和季节性紧张情况始终存在，应投建安全高效的现代煤炭运输体系，保障煤炭供应和运输安全。郑文升等人[3]较早开展了蒙东地区与东北三省煤炭资源开发区域合作的研究，认为政府在推动该项合作过程中，需着重协调区域合作，促进企业多元参与，建设跨地区运输通道和生态工程，推动地方政府间协调。针对近些年东北三省煤炭供应紧张问题，贾凤翔[4]提出强化节能降耗观念、加快煤企兼并重组、加强与蒙东地区联系、拓宽外部调入渠道等方面的建议。徐孝民、汪文生[5]等人运用因子分析法对我国30个区域煤炭市场供给脆弱性进行的评价结果表明，东北三省属于脆弱性最明显的“敏感度高-应对能力弱”类型，需要在优化产业结构、转变增长方式的同时建设煤炭应急储备体系。上述研究有的从宏观背景、全国区域分类等角度对区域性煤炭供需矛盾进行了分析研究，缺少对东北三省具体问题的细化分析；聚焦于东北三省煤炭供需的研究，研究时间相对较早，不能体现最新的形势变化。近几年来，专门针对东北煤炭供需问题的公开研究成果较少。为更好反映形势变化，进一步提高东北煤炭保供措施的针对性，本文从东北三省煤炭供应现状和关键问题出发，结合中长期供需形势分析，研究提出相应对策。

1 东北三省当前煤炭供应格局与关键问题

东北地区是我国传统老工业基地，重工业特别是传统产业比重偏高，能源消费主要依靠煤炭、石油等传统化石能源，煤炭在东北三省一次能源消费中的比重较高，2018年平均约62.4%，较全国平均水平高3.4个百分点。在煤炭消费居于高位、产量持续下降的背景下，东北三省煤炭对外依存度快速上升，2018年达到67%。当前阶段，东北三省煤炭供应呈现“域外为主、域内为辅，域外以蒙东为主力、港口关内俄煤为重要补充”的格局。

1.1 域内产量快速下降

2010年以来东北三省受自身资源枯竭、淘汰落后产能等影响，煤炭产量快速下降，2018年降至1.17亿t，降幅达59%。三省平均煤炭自给率仅33%，其中除黑龙江凭借较高的煤炭产能将自给率保持在60%以上外，辽宁、吉林煤炭自给率仅20%、17%，见表1。由于多数煤矿进入衰老期且开采条件变差，东北三省平均煤炭产能利用率仅75%左右。在淘汰落后产能工作推动下，产业结构有所优化，煤矿数量由2010年的1581处减少至315处，大型煤矿产能比重达到63.5%，但仍明显低于全国平均水平。

表1 2018年东北三省域内煤炭供给情况

数据来源：根据各省发改委提供数据计算得出。

1.2 蒙东地区是供应主力

蒙东地区煤炭资源丰富、开采条件良好，具有明显的煤炭生产供应优势。2018年蒙东地区煤炭生产能力2.81亿t(含试生产能力)、产量2.7亿t，分别是东北三省总量的2倍、2.3倍，平均产能利用率达到97%。全年向东北三省供煤1.5亿t，占东北三省煤炭消费总量的43%。从煤源看，呼伦贝尔、锡林郭勒、通辽是向东北供煤的主力区域。从去向看，调往辽宁、吉林、黑龙江的比重分别为36%、32%、32%，分别占三省煤炭消费量的33%、67%、44%。可见，蒙东地区对东北三省煤炭供应起着关键性的作用。

1.3 关内和进口煤为重要补充

除蒙东外，调入东北三省的还有关内和进口煤，约占东北三省煤炭消费总量的1/4，其中港口调入量约占一半。关内煤炭主要通过京哈、赤大白—锦赤、集通等通道调入，在东北三省煤炭紧缺、煤价高企阶段，具有一定的经济推动力。进口动力煤竞争优势较为明显，因而在市场机制作用下调入量较有保证。因此，关内和进口煤炭调入规模相对稳定，是东北三省尤其是辽宁省煤炭供应的重要补充。

1.4 季节性供需矛盾和局部时段运输瓶颈是关键问题

由较高的煤炭对外依存度所决定，东北三省煤炭供应保障不仅需要充足的煤源，还需要有运煤通道和运输能力的保证，特别是冬季用煤高峰期。因冬季气温低、取暖时间长，且极寒天气时有出现，东北三省整体上冬季取暖期煤炭需求一直处于高位，特别是保民生的发电和供热用煤消费量大。供暖季期间，东北三省月度用煤量最高的均是12月，11月次之。与月平均煤炭消费量相比，12月辽宁用煤量高出15%、吉林是25%、黑龙江是15%。若铁路运输车辆按月平均运量安排，每年冬储煤开始就可能出现铁路运输紧张问题。这种由于季节性供需矛盾和局部时段运力不足导致的“用煤保供难”，已经成为关系东北三省社会民生稳定的一项重大问题。尤其是近年来，蒙东地区大型露天矿用地问题对煤炭生产的影响加重，进一步加剧了东北三省冬季用煤高峰期的供需矛盾，导致供暖季煤炭不能及时或足量运抵用户，煤炭保供问题凸显。

2 东北三省中长期煤炭供应三大制约因素分析

2.1 资源约束与淘汰落后将使域内产量持续下降

东北三省煤炭资源品种较全，但由于开发历史悠久，经历了从资源丰富到资源短缺的过程，目前资源总量不足。截至2018年底，辽宁、吉林、黑龙江三省煤炭查明资源储量分别为54亿t、28亿t、198亿t，合计仅占全国的1.6%[7]。而且近些年来资源勘探成果不多，未来新增资源有限。从2011—2017年各地区煤炭查明资源储量变化情况看，黑龙江、吉林略有增加，辽宁逐年下降，黑龙江资源虽明显多于吉林、辽宁，但总量也不大，未来通过勘探补充资源也十分有限。

除资源总量约束外，资源开采条件变差、安全生产压力加大也是东北三省煤炭生产面临的共同问题。由于东北三省多数煤矿剩余服务年限较短，开采条件变差，自然灾害问题日益突出，比如辽宁省主要煤矿生产区域向深部或周边转移，水、火、瓦斯、煤尘、顶板等管理难度加大；吉林省目前矿井资源块段小、断层多，地压大、支护难；黑龙江省煤矿随采深增加，瓦斯、水、火、冲击地压灾害日益严重。这些资源条件变差带来的安全因素，将增加东北三省煤炭供给保障的不确定性。

小煤矿产能比重较高同样是制约东北三省域内煤炭产量的重要因素。截至2018年底，东北三省中仅辽宁完成了30万t/a以下煤矿的退出，小型煤矿产能占比降至5%以内；吉林和黑龙江省生产矿中，小型煤矿产能占比分别达23%、26%。而且吉林省在建矿均为小型矿井，黑龙江省在建矿也有9成数量为小型矿、设计产能占比超过40%。在全国煤炭产业转向高质量发展背景下，需要加快淘汰自然灾害严重、无法机械化改造的煤矿，为先进产能流出发展空间[8]，因而东北三省落后产能退出的速度将会加快，势必会对煤炭产量造成影响。

综合各省煤炭资源和生产、在建、规划煤矿发展趋势，充分考虑安全、环保标准提高和淘汰落后产能要求趋严等因素，对东北三省2025年、2030年、2035年、2050年煤炭生产状况预测见表2。分阶段看，2030年前东北三省煤炭产量下降相对缓慢，下降的驱动因素主要是落后产能退出；2030年后，受一批煤矿资源枯竭和落后产能退出共同影响，煤炭产量下降幅度逐渐扩大，到2050年将降至不及当前一半。

表2 东北三省煤炭生产状况预测

2.2 供暖季局部时段运输瓶颈长期存在

东北冬季寒冷、采暖期长，煤炭消费的季节性波动特征尤为明显。多年实际运行数据表明，东北煤炭消费每年只有一个高峰期，即供暖季每年10月至次年3月。从图1可以看出，东北三省每年12月份煤炭消费量明显高于全年月度耗煤平均值，更显著高于4月或5月的低谷值。其中，2018年东北三省12月煤炭消费比月均水平高11%，比低谷期高23%。吉林和黑龙江两省波动特征尤为明显，吉林省近几年12月消费量较平均用煤高出约25%、较低谷期高45%左右；黑龙江省近几年12月消费量较平均水平高出约15%、较低谷期高40%上下。

东北三省煤炭消费的季节性波动，重点表现在电力行业的迎峰度冬对于发电和供热用煤的需求较平时和波谷期增长迅猛。而东北煤炭调入主要依靠铁路，煤炭消费显著的季节性波动带来明显的铁路运输的季节性特征[9]。迎峰度冬期间煤炭需求猛增给铁路运输带来困扰，若按照煤运旺季需求来配备车辆等运力资源，无疑将造成全年其余大部分时间的车辆闲置，既浪费设备资源，又增加场库压力，给铁路部门带来极大的经济负担；而若按照全年平均需求水平配置常规性的运力资源，又难以有效应对波峰期的煤运需求，造成阶段性的运输瓶颈。因此，东北迎峰度冬期间煤炭需求猛增但车辆数量不能满足高峰期运输需要，成为导致保供压力的症结之一。

未来一段时期，“公转铁”政策对内蒙古等地煤炭运输业将产生一定影响[10]，东北三省依靠铁路调入煤炭的趋势还将进一步强化。铁路运力和煤炭运输需求无法通过市场化的价格机制进行调节，制约着煤炭运输的发展[11，12]。煤炭需求季节波动与铁路运输组织要求运量平稳性的矛盾，以及铁路部门作为企业追求自身投入与产出经济效益最基本的利益诉求与煤炭产销各行业要求铁路部门满足其不均衡不稳定运输需求之间的矛盾，还将长期存在。

2.3 土地环保因素制约蒙东产能发挥

绿色发展要求下，矿区生态保护作为煤矿开发的一道“红线”，对煤矿开发形成的约束日益增强。2019年3月5日，习近平在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时强调，保持加强生态文明建设的战略定力，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子[13]。2019年6月，内蒙古自治区自然资源厅发布《内蒙古自治区绿色矿山管理办法(试行) (征求意见稿)》，提出至2025年，生产矿山需全部达到绿色矿山建设标准，否则需依法实施关闭。

蒙东大型露天煤矿是东北煤炭保供的关键，但大部分矿区分布在草原，生态环境脆弱、环境承载力不强，煤矿露天开采不可避免地对草原生态造成一定影响，与“生态优先、绿色发展”存在一定冲突。蒙东露天矿在建设绿色矿山过程中，需要将更多的资金和精力投入到土地复垦、恢复草原植被、矿区绿化建设等工作当中，部分露天矿可能还受制于绿色矿山政策因素难以开展正常的生产接续，一些新的露天矿项目可能难以获得审批。目前，土地、草原等相关法律法规与露天矿开发规律不协调的问题仍然较为突出，一些大型露天煤矿开发项目，因土地政策，用地得不到保障，正常生产受到严重制约。当前阶段，只能通过临时性的措施加以应对，相关法律法规的修改需要时间。未来可预见的一个时期，土地环保约束对蒙东露天矿产能发挥的限制，将是影响东北三省煤炭供应保障的重要因素。

3 东北三省煤炭供应形势预判及应对策略

3.1 形势预判

需求方面，未来一段时期变化不大。近些年来东北三省煤炭消费进入峰值平台期，2018年消费总量3.55亿t。改革开放以来煤炭资源是我国经济社会发展的重要支撑[14]，现阶段煤炭仍是我国重要的基础能源和原料[15，16]。作为我国传统老工业基地，东北发展较全国相对滞后，加上可再生能源占比低、发展相对缓慢，未来较长时间煤炭仍将是主要能源，而且也需要通过煤炭清洁高效利用来支撑清洁可再生能源的发展。预计东北三省煤炭消费仍将较长时间处于峰值平台期，2035年前需求变化不大，总体呈缓慢下降趋势，至2035年降至约3.36亿t的水平。

供给方面，不确定性有所增加。根据上文分析，东北三省域内煤炭产量将呈持续下降趋势，冬季用煤高峰期域外调入运输瓶颈会长期存在，而域外煤炭供应主力蒙东地区的产能发挥将较长时间受制于土地环保因素。同时，蒙东自身煤炭需求也在增加，以锡林郭勒为例，自锡林郭勒盟至山东和锡林郭勒盟至江苏特高压外送通道核准建设以来，配套的电源项目陆续建设投产，将增加煤炭需求，进而影响蒙东向东北三省供煤的能力。

由于煤炭需求变化不大、自身产量持续下降，东北三省煤炭对外依存度还将继续提高，预计将由当前的67%上升到2035年的74%。而且在供给不确定性增加的背景下，东北三省煤炭保供尤其是冬季用煤高峰期煤炭供应压力将持续存在，需要统筹考虑、综合施策。

3.2 应对策略

结合东北三省当前煤炭供应格局和中长期煤炭供应三大制约因素，可以看出，东北三省煤炭供应保障问题的表现形式是阶段性供需矛盾，主要症结是用煤高峰期的运输瓶颈，根本矛盾在于显著的煤炭消费季节性波动，因而需要从产、运、储三个方面加强应对。

3.2.1 提升蒙东产能，保障露天矿正常生产

中长期看，蒙东现有生产和在建矿难以同时满足自身需求和调入东北的需求，从区域对应调运关系看，需以呼伦贝尔、锡林郭勒为重点，适度提升蒙东的煤炭生产能力。同时还应从完善法律法规着手，从土地、草原、森林、环保等方面对露天煤矿的正常开发给予必要的支持，建立相关法律法规与大型现代化露天煤矿正常生产的协调机制，保障蒙东煤炭正常生产，进而增强对东北三省的煤炭供给能力。

3.2.2 建立铁路车辆战略储备，提高应急调运能力

研究建立煤炭等大宗物资运输车辆战略储备制度，以应对煤运旺季阶段性车辆需求。提升用煤高峰期煤炭运输负担重的铁路运力，保障极寒天气下煤炭需求大幅增长带来的应急调运要求。建立东北三省冬季煤炭供应、运输、库存监测预警体系，优化煤炭铁路运输秩序，协调铁路部门增强应急调运能力。

3.2.3 加强煤炭储配基地建设，实施冬煤夏储

为应对煤炭消费的季节性差异，可考虑在东北三省煤炭集中消费地和交通枢纽，以及蒙东重要输煤节点区域，建设一批百万t级的域内、域外煤炭储配基地，域内可选择沈阳、营口港、长春、白城、哈尔滨、齐齐哈尔等地，域外可选择通辽等地。同时以市场为主、政策引导的方式，形成冬煤夏储的良好格局。

4 结 语

东北三省 “域外为主、域内为辅，域外以蒙东为主、港口关内俄煤为重要补充”的煤炭供应格局，短期内不会改变。中长期看，东北三省受制于资源劣势，很难有煤炭增量挖潜空间，域内煤炭产量将呈明显下降趋势；而煤炭消费并不会同步下降，而是在保持相对稳定的水平下缓慢下降。这必然带来东北三省煤炭对外依存度的上升，这一过程中，蒙东调入东北的煤炭数量呈上升趋势，预计2035年将占据东北三省煤炭消费量的一半左右，这显示出东北三省对蒙东煤炭的依赖度会越来越高。“生态优先、绿色发展”要求下，蒙东煤炭生产又存在较大的不确定性，无疑为东北三省冬季用煤高峰期煤炭保供带来了更大的压力。针对域内产量下降、冬季供需矛盾和运输瓶颈突出、蒙东产能发挥受限这三大制约因素，在强化蒙东煤源保障、增强铁路应急调运能力、建设煤炭储配基地三方面开展工作，是解决东北三省煤炭供应保障问题的有效途径。