老城区控制性详细规划问题及优化方式研究

甘秋林

(深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司 广东深圳 518053)

1 研究背景

20世纪80年代以来，控制性详细规划(以下简称控规)成为中国城市土地开发建设的基础性、法定性的规划管理要求，约束和引导城市地块的建设规划，是城乡规划管理体系的核心组成部分。在中国经历了雏形探索期(1980～1990)、规范发展期(1991～2000)、全面推进期(2001～2007)、规则变革期(2008以来)四个时期[1]。2018年3月，随着自然资源部的设立，城乡规划管理体系发生重大变革,国土空间规划开始编制，学界认为城镇开发边界内控规通过“控规+规划许可”落实用途管制，城镇开发边界外控规通过“指标约束+分区准入+村庄规划”落实用途管制。即在全域空间规划体系中，控规仍是落实用途管制、推进规划实施和项目落地的重要且法定规划层次，是城乡规划向国土空间规划转型过程中的基本规划手段。

同时，老城区虽然人口过度密集、用地相对混杂、产业发展滞后、服务设施多寡不均、开放空间形态长期失控，但其作为城市最原始的细胞，承载着城市最初的历史记忆，发掘老城区控规现有的问题，并针对问题提出解决方案。

2 控规指导老城区发展遇到的主要问题

控规指导老城区发展遇到的主要问题有编制、实施和绩效层面的问题。其中编制层面的问题包含划分的地块过于规整或粗放、对产权地块的重视不足和公众参与度不够。实施层面的问题包含控规体系的缺陷、市场改造模式的局限和与城市设计衔接的不足。在老城区控规编制和实施层面出现问题将会导致老城区控规绩效层面的问题，其中主要包含肌理格局的解体、空间形态的失效和历史价值的缺失。

2.1 编制层面的问题

老城区控规编制在地块划分上过于规整或粗放，对产权的重视不足与公众参与度不够构成了老城区控规编制层面的主要问题。

在控规地块划分形式上过于追求规整的地块，对于未开发的新城区而言，可以形成较强的秩序感，可对于老城区而言，现状肌理复杂，在尊重现状肌理的地块划分在形式上将会不规整。而如果过于粗放地划分地块，也会造成老城区肌理格局的解体与空间形态的实效。同时，控规地块划分采用模块化、经验化的方式，将控规的地块边界以用地性质和自然地貌边界进行划分，这种情况下划分的地块对于有独特肌理形态和产权复杂的老城区而言无疑是粗放的。因为老城区内同一性质地块内，经常会存在保护等级不同、保护属性不同的情况。与此同时，模块化的地块划分方式也会造成老城区地块过于规整和千篇一律。

产权边界不明晰现象产生的原因有两方面，一是客观条件所限，未建立完善的产权制度，在历史遗留问题下产权的边界越来越模糊；二是在中国的传统文化中，人我界限十分淡薄，对于个人的隐私不敏感。老城区控规应在妥善处理权属调整和利益分配的基础上，充分尊重土地使用权人和土地所有者的意愿，维护集体经济组织和个人的合法权益。在尊重物权法的基础上，还需尊重土地发展权、土地环境权和土地资源权，在配置公共设施时，明确公共利益。

公众参与度不够的原因主要由机制和公民两大主体构成，机制的局限性体现在中国公众参与的法律机制不健全和管理方式的封闭，公民的局限性主要体现在公民参与的意识薄弱、自身素质和教育水平的不足。

2.2 实施层面的问题

老城区控规实施层面的问题，其中包含控规体系的缺陷、市场改造模式的局限和与城市设计的衔接不足。

控规自20世纪80年代建立，来源于美国的区划法。以区划为代表的土地利用规划，在地块层面的控制本身较少，特别是对于具有历史格局的老城区而言，对于老城区地块层面并没有相应的控制体系。控规体系缺乏对产权地块的详细设计控制，无视老城区已有产权肌理形态类型，而划定统一的方格形路网，将老城区中低密度、低强度、均质化的空间逐步转化为高密度、高强度、混杂化的空间，不仅会破坏老城区肌理格局和空间形态，还会增加其实施难度。同时，对于老城区，规划师往往习惯于运用新城区追求整体美学布局的方式来进行老城区的控规编制，按照路网的组织方式对老城区地块进一步细分。当前土地储备制度由政府主导，鼓励大规模城市更新，在老城区控规中，可建立一套以保护中小地块为目标的“地块单元”机制，鼓励以“地块联合出让”的形式促进中小地块的生成和出让。将老城区内多个非连续的小地块联合出让，通过设定开发条件保护小地块肌理形态。

其次，市场改造模式的局限也是造成老城区控规实施层面问题的主要原因之一。老城区更新如需达到自我经济平衡和遵循市场改造模式，开发商一般会以更高的容积率换取开发资金。市场改造模式的局限主要体现在开发主体的开发项目一般以经济收益为主，亦即以市场为导向。这种单一只以经济效益为目的的方式在老城区发展中体现为开发价值单维，可能使历史城发展动力不足。实际上，除了经济效益单一的评判标准，规划情怀、乡土情结、人群集聚活力、社群再造、或者未来持续性收益等能使老城区除了延续可见的老城区肌理格局和空间形态，还能使其不可见的人为历史空间活力继续得到保持和延续。

在老城区控规实施阶段开展城市设计工作，需将老城区肌理形态视作具有生命力的有机体，统筹老城区物质空间形态和社会人文因素，深化控规的内容，为其提供相应的指标依据，使老城区的功能更完善、肌理形态类型更完整。老城区控规在与城市设计衔接的过程中可对建筑高度、建筑贴线、建筑间距、建筑形态、建筑风貌和建筑密度等进行引导，给予刚性或弹性指标，以期形成有秩序感、多元的老城区肌理形态[2]，塑造良好的老城区基本尺度，引导老城区空间形态。

2.3 绩效层面的问题

老城区地块划分绩效层面的问题主要包含老城区肌理格局的解体、空间形态的失效和价值特色的缺失。

老城区传统地块肌理格局主要由大量小尺度地块构成，其重要的形态指标之一是地块面宽。这些大进深小面宽的地块沿街道排布，形成“梳状”“格状”富有韵律感的地块排列。若干有秩序感的地块进一步规律地排列组合填充一个街坊，形成地块细分格局，进而形成传统的老城区肌理格局。老城区控规划分的地块很少考虑与老城区的肌理格局是否适应，使得出让地块的尺度急剧扩大，甚至以街坊为单位进行划分，不再进行相应的地块细分。如需要保护和延续老城区肌理格局，一方面需要保持地块本身中小尺度具有相似的形态类型，另一方面老城区地块也需要规则控制。

老城区的空间形态特征能够反映老城区的活力度，作为其基因要素的肌理形态织体结构衔接着着微观与宏观，连接着未来与过去。控规划分的地块虽然不是可见的肌理形态要素，却反映老城区的土地产权结构[3]，是塑造老城区肌理形态的基础要素。对于老城区如何延续其空间形态也无更多方面的控制，在这种缺少肌理形态约束的粗放的控规地块划分方式下，新建建筑出于自身使用便利的考虑更倾向于把建筑位置放于地块中心而不是积极面向街道，这样则难以形成连续的街道界面和连续的空间形态。

老城区建筑形态是老城区空间形态的另一体现，建筑形态能够直接反映老城区的空间形态特征。这种缺乏对老城区整体空间形态的引导方式，新建建筑形态种类繁多，不一定和原有的建筑形态相协调，造成了碎片化的老城区空间形态，传统具有价值和底蕴的老城区空间形态开始失效。控规最初是为了解决城市扩张中大量的新城而设定，控规体系中对于地块划分的规定本身较少，多由相关规划师经验式地进行地块划分，在这种层面上控规的很多标准和经验式理念并不一定适合老城区地块更新。只有通过基于地块的控制法则，才能使老城区的空间形态得以修复，而不使其空间形态一直失效，历史价值继续缺失。

3 控规协调老城区发展的优化方式探索

针对控规指导老城区发展遇到的编制、实施和绩效层面的问题，提出横向“分层分级分类式” 管控、竖向“立体化”管控、斜向“智慧共治化”管控。

3.1 横向 “分层分级分类式”管控

“分层分级分类式”管控需要 “统筹化”管控。北京市委、市政府的2016年6月的《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》中指出推进控规层面的“多规合一”，将街区作为控规编制的基本单元，逐步推动生态环境、基础设施、公共服务、公共空间等专项规划与控规融合，实现多规划在街区层面要求衔接、内容统一、管理协调，构建规划建设管理的“统一坐标系”。老城区也应强调以城市地理位基底，进行多规融合。

“分层分级分类式”管控需要“动态阶梯化”管控，老城区分层控规编制可将控规分为单元和地块两个层次进行编制，单元控规实现全覆盖，地块控规根据项目需求进行动态控制，在土地出让前完成编制。老城区分层编制中单元控规可制定城市发展底线和公共利益等刚性要求，实现城镇建设用地全覆盖。在不降低控规强制性管控内容的前提下，根据项目实际需求制定建设地块的各项控制指标和管理要求。“分类管控”可针对现有控规未合理区分公益性与经营性、不确定性与强制性的管控方式导致的问题，改革方案创新控规编制方法，根据区域发展和规划内容的明确程度进行分类管控。

“分层分级分类式”管控需要“整体化”管控，老城区因现状用地混杂，在控规编制地块划分时常会遇到地块碎片化，而不重视地区整体性的情况。控规除了加强老城区风貌整体性、平面协调性、空间立体性等方面的管控，全面提升老城区的空间品质之外，对其开发方式也应强调整体性原则。整体化管控应从管控旧城全部元素到结构关联、从风貌连续到历史可读的整体性空间认识和理念转变[4]。控规的“地区整体化”首先体现在土地的混合利用。一方面，在老城区的土地使用时，鼓励多种形式和使用期的混合而不是按照不同的密度或户型来分区，增加全局的密度；另一方面，鼓励兼容混合增加使用的多样性，例如在商业和办公区增加高密度居住用途被证明是兼容的，因为靠近商业居住的居民可以光顾或工作在那些商业中。其次，“地区整体化”管控可结合步行系统综合考虑各类商业与公共配套设施的布局，发展绿色交通和十五分钟生活圈。最后，老城区控规应整体布置防灾减灾安全格局。

“分层分级分类式”管控需要“导则化”管控，从“单一雷同化”到“因地制宜适应性”管控。老城区导则化是指将老城区各要素进行导则式规定与指引。街区不是“文物”，它是活的、动态的，随着百姓生活质量的提高，有更新和改造的需求，保护与更新的度需要专业的技术导则来规范和引导，否则就会出现过度粉饰、风格不一、私搭乱建等现象，破坏老城的原有风格和韵味。老城区导则化主要体现在保护老城区特有风格和底色、非物质要素纳入保护范围、街区保护与更新并举等方式。

3.2 竖向 “立体化”管控

竖向立体化管控强调从地上管控到地下立体化管控，老城区中心、交通枢纽、核心区等城市地下空间重点开发的区域，开发深度大、功能复合、系统繁杂，常规的单一层控规图则无法全面、清晰、明确地表达出地下各维度空间的控制要素，所以立体化方法尝试。地下空间图体系包括地下土地使用规划控制、地下建筑建造规划控制、地下交通设施规划控制、地下环境与设施配套规划控制、地下市政设施规划控制、地下防灾设施规划控制。

城市土地资源的稀缺以及交通拥堵、环境污染等城市综合症促使地下空间的开发利用越来越得以重视，特别是在城市中心、交通枢纽、高强度开发的商业商务区等区域，需要大力开发利用地下空间以使单位土地资源价值最大化，并有效改善城市综合症。由于地下工程建设量与难度大、造价高、并具有很强的不可逆性，因此，在建设前期进行科学合理的控制与引导，以保障地下功能与系统的完善与协调，避免工程浪费，显得尤为重要[5]。

城市地下空间重点开发区域一般需要结合轨道交通进行地上地下一体化综合开发建设，并需要把相邻地下空间资源进行整合，成为集交通、市政、商业、公共服务于一体的地下综合区域。此类型的地下空间具有开发深度大、层数多、功能复合、系统繁杂等特性，常规的单一层控规图则无法全面、清晰、明确地表达出地下各维度空间的控制要素。

3.3 斜向 “智慧共治化”管控

斜向“智慧共治型”管控提倡搭建数字化信息监测管理的智慧平台，推动规划信息系统的建设和规划管理的数字化，在基础地理信息系统(GIS)的技术支撑下，完善基于规划标准分区的规划管理信息平台建设，在全市范围内统一规划成果的技术内容和数据格式，建立规划信息即时更新的制度，为在规划管理信息系统中运用最新的规划成果奠定技术基础，实现规划管理的无盲点和全覆盖。在规划管理信息系统的基础上，提供规划公众参与的平台，方便公众对规划进行查询、建议及申诉[6]。

同时，中国的城市建设行政管理体制经历了从电子管治-智慧管治-市民共治的变化。市民共治是指市民共同建设、维护、提升城市的综合品质。通过社区共治积极向弱势群体提供公平的外部社会经济环境。公共政策要力促就业机会、享有公共服务机会、社区参与机会均等化。应动员全社会形成关心弱势群体，尊重弱势群体权益的良好氛围。同时，以公共治理的理念促进和谐社会的建设，建立能反映弱势群体利益要求的渠道畅通、机构健全、结构完善的政治参与和利益表达机制，使其能通过合法的方式、畅通的渠道和途径表达自己正当的利益诉求[7]。搭建公众参与平台，达到共建、共享、共治的老城区人本社区。

4 结语

国家空间规划体系的重构对于控规的编制有一定影响，但这种影响不具有颠覆性，从控规的自身发展来说未来是光明的。控规需要不断调整和优化编制方法以适应国家改革和市场的需求，打破各自扩张和管控的单一思维惯性和路径依赖以适应新的规划变革。并且，要坚持以人为核心的发展理念，尊重老城区发展规律，不断提升老城区环境质量、改善人民生活的质量、提高老城区的竞争力，以建设和谐宜居的老城区。