平衡理论下的警察法治建设

张春峰,马聪

(1.浙江隆智律师事务所,浙江 嘉兴 314000) (2.中国政法大学刑事司法学院,北京 100091)

“依法治国，建设社会主义法治国家”是我国宪法规定的治国理政的基本方略，警察法治建设作为其重要内容，应被给予足够的重视。平衡理论作为一种理论形态颇为契合我国传统的中庸、平和气质，将其作为分析工具来研究我国的警察法治问题是一种有益尝试，可以更好地推进我国警察法治建设，从而推动法治国家、法治政府和法治社会建设。

一、平衡理论与警察权相关概念解析

(一)平衡理论

平衡理论，通常也被称为平衡范式，是近几年法哲学研究领域的新探索，意味着法哲学研究在经历了从义务本位到权利本位后，再进一步发展进入新的阶段，即平衡阶段。平衡理论是以权利本位为前提发展而来的兼具权利和义务双重属性的一种新型研究范式。[1]平衡理论强调全面看待问题，无论在法律理论体系的建构层面，还是在立法和司法实践层面，都要兼顾权利和义务，不可忽视、偏废任何一方而导致失衡的局面。因此，从某种意义上说，法治就是权利和义务平衡之治。此外，平衡理论除了权利和义务之间要平衡兼顾的含义外，还有更广泛的内涵，包括个体与群体、公民与国家之间的平衡，以实现多方之间的互动和共赢，最终促进社会公正，达到维护社会秩序的目的。[2]

平衡理论既属于人们认识论的范畴，又属于方法论的范畴，该理论深刻揭示了法治建设的内在发展规律，得出法治就是平衡之治的道理和本质，丰富和发展了社会主义法治理论和实践，为警察法治建设乃至整个法治建设提供了一个新的研究视角，为解决我国实际问题提供了有益思路。

(二)警察权

警察法治建设离不开警察权，因此在探索警察法治建设之前，有必要对警察权进行阐释。我国学界对警察权界定不一，主要有三种观点。(1)观点一：以警察职能、任务为出发点，认为警察权是为了维护国家安全和社会治安稳定而进行治安管理与惩治犯罪职能活动的国家权力。观点二：认为警察权有广义和狭义之分，广义上的警察权是指国家赋予公安机关的一切权力；狭义上的警察权与警察行政权等同，仅指国家赋予公安机关进行行政管理的权力。观点三：也从广义和狭义的区分出发，认为广义的警察权，是指国家有关警察活动的一切权力，包括国家关于警察工作的立法权、决策权和执行权；狭义的警察权，是指法律赋予警察机关及其警务人员执行警察法规范、实行警务活动时享有的权力。虽然不同观点对警察权的表述不同，但其本质并无明显区别。总的来说，警察权可分为广义上的概念和狭义上的概念。广义上的警察权既包括国家关于警察工作的立法权，也包括司法权，还包括行政权，是一个范围较广的概念，基本上可以涵盖所有有关警察行为的决策和实施；狭义的警察权仅指警察权能，主要是由宪法、法律赋予的警察机关按照法律法规的规定执行、实施警务活动的权力。一般而言，警察权包括四个方面的含义：第一，警察权以宪法和法律规定为前提和基础。宪法对警察权的规定较为宽泛，属于原则性规定，如何具体操作则在单行法中予以规定。第二，警察权由警察机关行使，也就是说，警察机关是警察权的实施主体。第三，警察权设置的目的是维护社会治安和社会秩序，其本质上是一种国家权力。第四，警察权内容丰富，包括制规权、裁决权、执行权、处罚权和强制权等等。

警察权除具有权力的一般属性外，还具备其特殊属性。基于此，有学者将警察权分为抽象警察权和具体警察权，抽象警察权属于警察机构所有，具体警察权则指警务人员以个体名义实施宪法和法律赋予的具体职权。警察权的一般属性表现为警察权具有令人信服的威望，也就是我们常说的公信力；警察权的特殊属性表现为警察机关是国家的暴力机器，国家通过直接或间接使用暴力的手段，利用国家强制力使公众敬畏警察权。警察权的权力来源具有绝对正义性，警察权是由宪法和法律赋予的。因此，一般情况下，人们对警察权只能服从，其服从是对正义的合理服从。警察权具有的权威和公信力也是在警察维护社会秩序过程中长期积累下来的，在构建和谐社会过程中，警察权发挥着不可或缺的重要作用，可以有效打击犯罪，提供社会公共服务，维护人们的合法权益，建设和谐社会。

(三)平衡理论与警察权的关系

平衡理论与警察权看似是两个毫不相关的概念，实际上它们既相互区别，又可以联系起来进行研究，将这两个概念联系在一起进行研究更有利于发现问题从而完善问题。在当今法治社会，宪法和法律是警察权的来源，也是警察权得以合法行使的依据，警察机关通过行使警察权维护公平正义和社会秩序，从而产生警察权威和社会公信力。我国现阶段社会矛盾多发，社会治安形势复杂，警察权和警察权威遭受挑战，警察权威受到侵扰，具体表现为阻碍执法、暴力袭警等现象时有发生。警察法治作为社会宏观治理的方式之一，强调采取全局性的调控手段和举措，用全面宏观的措施将关于警察的立法、执法各个环节进行系统的内部和外部统筹调控，包括对警察地位、权力、义务以及责任等方面的立法，还包括执法过程中遇到的不同社会群体、警察机关内部的不同部门之间的相互配合，当然，警察执法的监督环节也必不可少。将平衡理论与警察权相结合，目的在于发现导致警察权弱化的因素，更好地应对警察执法权弱化的现象，重塑与加强警察权威，建设更完善的警察法治，从而使其最大限度地维护国家、社会集体和个人的合法利益，实现各个方面、各个环节的平衡发展，促进公正与效率的结合。

二、平衡理论下警察法治建设的前设问题

作为法治中国建设的重要组成部分，警察法治的建设和完善不仅有助于实现国家治理体系和治理能力现代化，也有利于树立警察权威和公信力。警察法治建设既是一个政治命题，又是一个法律命题，在平衡理论下探讨这个命题，就应该首先厘清警察法治建设的前设问题，在科学合理论证的基础上为提出警察法治建设路径添砖加瓦。

(一)以平衡为前提的警察法治建设内涵

现阶段我们对警察法治建设内涵的认识基本上限于目的性描述，还不够全面客观，科学界定其内涵是研究警察法治建设的第一步，也是最重要的环节。以平衡理论为视角确定警察法治建设的内涵与法治建设的目的和功能相吻合。

从研究领域看，警察法治建设涵盖范围极广，具有综合性和广泛性，既包括法治国家又包括法治社会，既涉及警察执法权又涉及其他警察权。从研究客体看，警察法治建设的研究客体也就是研究对象，即警察法治治理的社会关系，包括警察权内部关系和警察权外部关系。警察权内部关系是指警察体制内部权力关系的划分，如政权和事权、中央权力和地方权力、立法权、司法权、执法权等权力的配置；警察权外部关系是指警察权与其他权力(利)的关系。从研究取向上看，警察法治建设更多地体现为权利本位研究取向。权利本位范式曾在我国特定时期发挥着不可磨灭的意义与作用，直到现在，它仍在规范警察权运用和实现警察权功能等方面起着重要作用。在平衡理论下，警察法治建设的研究应当突出平衡取向，使其调整的各种社会关系都能在其中得以体现，全面维护各方面的利益，最大限度实现警察法治的价值追求。平衡是警察法治建设的精髓，平衡理论下的警察法治建设要注意追求警察权与公民权、警察权与其他公权力、警察权与警察责任等的平衡，实现形式理性与实质理性的有机统一。

(二)以平衡为基础的警察法治建设模式

警察法治是法治中国建设的重要部分，平衡理论下警察法治建设的治理模式应当与国家治理模式相契合。众所周知，国家治理的首选模式为公共治理，这也就自然成为警察法治的治理模式。这种模式是针对国家治理出现失衡时采取的，意在使政府和市场实现协同共治。公共治理模式在平衡理论下的警察法治建设中具体体现为以下四个方面：

第一，主体构成具有多元性。警察法治的主体不仅仅限于警察机关，还包括其他主体，比如其他国家权力机关、社会组织以及公民个人等。在此基础上，公共治理侧重对不同主体作出科学合理的定位和分工，使其各司其职。警察机关以外的其他主体加入警察法治建设体现了警察法治的科学性和民主性，可以弥补警察机关单独作为警察法治建设主体时的缺陷与不足，兼顾更多方面的利益，实现社会整体利益最大化。特别是社会组织日渐壮大，在警察机关和公民之间起到了很好的沟通连接作用，增强了普通公民对警察机关工作的认同。在践行和落实警察主体多元化时涉及到主体资格的认定问题，在警察法律关系中，认定主体的标准有利益相关性和专业性两个。利益相关性标准是指任何与某项或某类公共规则制定和实施存在利益关系的主体都可以参与到其中，表达其诉求以维护自身合法权益。警察法治应当依据利益相关性的强弱制定不同层次的参与标准，以达到保证警察工作效率和实现民主参与性双重目的。专业性标准是指针对专业性很强的规则，在制定和实施时为了确保科学性，应征求相关领域专家学者的意见。需要注意的是，征求专家意见时选取的专家必须是与决策没有相关性的持中立立场的专家，以免影响决策的公正和科学严谨性。

第二，警务形式具有开放性。警务形式的开放性具体表现为警务工作的社会化(2)警察工作分为警政和警务两个方面，警政是对警察机关和警察队伍的自身建设与管理实践活动的理性概括，警务则是对警察治安行政管理和刑事执法的全部职务活动的高度概括。。警务工作制度主要有保安制度、辅警制度、内部单位保卫制度、治安制度等。[3]在平衡理论下，我国警务活动的社会化既要处理好与专业化的关系，也要处理好与市场化的关系。首先，警务社会化要重视警务活动的专业性要求，此处的专业性涵盖警察权能的专属性和警察技术的职业化两个方面。这就要求这项权能不能让渡，必须由专门机关行使，且其行使会对社会、公民的人身或者财产造成影响。其次，随着市场经济的发展，警务活动也不是一成不变、墨守成规的，警务活动也有市场化的体现。这有利于更便捷、高效地利用警务资源，实现资源的合理配置。值得注意的是，警务活动和警务资源与其他社会活动和社会资源不同，警务活动和警务资源的特殊性要求其市场化要受到更为严格的管控。

第三，警察公共物品供给具有双向性。警察公共物品供给的双向性取决于它的特殊性。一方面，警察法治最核心的内容就是警察公共物品，警察活动是以警察公共物品为对象展开的。从警察公共物品的供应和需求方面及双方关系来看，存在着供不应求和供给质量有待提高等现象。供不应求在实践中表现为立案难，供给质量有待提高体现为仍然存在不文明执法等情形，这些现象与问题的存在阻碍了警察法治建设的发展和完善。随着2015年供给侧结构性改革的提出，警察公共物品供给也应强调从提高质量出发，调整和完善供给结构，优化资源配置。另一方面，社会和普通民众不但是警察公共物品的消费者，同时也是其提供者。警察公共物品以警察机关的行为为表现形式，它的非排他性决定了其可以双向供给，为调整供需失衡提供了解决途径。

第四，多重权力具有分工协作性。平衡理论的基本观念在于分工制衡，以平衡理论为前提和基础的警察法治建设自然也需要分工协作。警察法治的分工协作具体表现为警察权的分工，体现为三个方面，其一为权力分配，其二为权力制约，其三为权力合作。关于警察权的分工和分类，有不同的分类方法。根据警察法治机制不同，可以将警察权分为决策权、实施权和监督权，这是从横向上对警察权进行的分类。受主客观因素的影响，警察决策难免会存在疏漏，不能完全确保在任何时候任何情形下都保持绝对公正，这就需要有监督和制约。根据纵向划分，可以将警察权分为中央警察权和地方警察权。处理好中央警察权和地方警察权的权力分工，就能够保证在中央权力整合的基础上实现地方的灵活多样发展。根据组织领导进行分类，可以将警察权分为上下级的警察领导权。下级警察机关既要独立行使警察权，保卫其所在的地方平安，维护其所在的地方的社会秩序，又要接受上级警察机关的领导和监督，在分工协作和制约监督下更好地实现警察法治。

(三)以平衡为主线的警察法治建设践行逻辑

以平衡为主线的警察法治建设强调合作的践行逻辑，也就是警察法治建设主体之间要相互合作与互动，协同推进法治建设现代化进程。主体之间的合作能够实现共赢的效果，弥补单个主体实践活动的不足。具体来说，警察法治建设中的合作有四种表现形式：第一，警察机关与普通民众的合作。这实质上是警察权与公民权的对话与合作，警民合作作为一项原则在我国由来已久，早在1995年《人民警察法》就将警民合作规定在其中。根据《人民警察法》的规定，警民合作要求警察要与人民群众保持密切联系，要注意倾听人民的意见和建议并接受其监督。第二，警察机关各部门之间的合作。警察机关内部各部门的合作实质上是不同警察权之间的分工与合作，也被称为警种合作，它是提高执法效率的前提和基础。各部门要分工协作，有条不紊地推动警察活动的进程。警种合作的目的是优化执法资源以达到精简机构、信息共享的效果，进一步凸显集约效应，实现执法资源尤其是警务资源的合理且有效配置及充分利用。第三，警察机关与其他公权力部门的合作。这种合作最突出的表现就是联合执法，它是对警察机关工作经验总结的结果。不同权力部门合作起来联合执法能够有效弥补纯粹警察机关执法在专业知识、专业设备以及执法权限等方面的缺陷，使各部门在执法上形成合力，充分发挥各部门的优势推动案件的迅速办理。第四，警察机关跨区域合作。在当今科技日趋发达、交通日益便利的背景下，警察法治建设的跨区域性合作越来越被重视，跨区域合作是警察法治建设的明智之选，其是以地缘关系为桥梁，以信息互通为连接点，从而实现资源共享、合作办案，这是警察法治建设的有益创新。

三、平衡理论下对我国警察法治建设的问题审视

警察机关作为执法部门，其权力运行面临着复杂多样的社会环境和其他错综复杂因素的影响，发挥的实际效果可能不尽如人意，可能存在违反法律导致警察法治失范的情形。从具体实践上看，主要表现为以下情形：

(一)越权行使警察职权

越权即超越职权，指的是警察机关超越法定的权力而为的不属于其本职工作的行为。警察行为具有法定性，只能依据法律规定作出行为，决不能超越法律规定的范围，否则即属于违法行为，要受到法律的制裁。警察机关的越权行为主要表现在三个方面：首先，我们倡导服务型警务，但是对服务型警务的定位缺乏具体规定，导致普通民众大事小事都找警察，甚至连没钱坐车、停水停电等日常生活问题也寻求警察的帮助，降低了警察机关的工作效率，使真正要解决的事情得不到更好地解决。其次，随着社会的发展，各式各样的社会矛盾多发，警察又不得不应付各类本应由其他部门管辖的税收、拆迁等非警务活动。再次，实践中还存在部分警察因私人经济原因介入经济纠纷，干涉经济和劳资争端的情形。

(二)滥用警察职权

实践中对滥用警察职权的定性是从合法性和合理性两个角度考量的。有学者将滥用警察权解释为，“超越警察权力制约规范而在行使过程中出现的权力异化现象，内容不应仅仅指违法违规行为，还应当涵盖违背法律意图和精神的行为。”[4]滥用警察职权在实践中有如下表现：首先，警察违背法定目的行使权力的行为。众所周知，警察行使警察权时，不能仅考虑法律的具体规定，还应当结合制定这项规定所要达到的目的。因此，即便警察实施的行为没有违反法律法规的禁止性规定，但是不符合法定目的的，也属于不当行使警察权。其次，执法行为决策欠妥考虑。通俗来讲，就是该考虑到的没有考虑，或者考虑了不该考虑的因素，再或者就是考虑不全面、动机不正当等情形。再次，滥用自由裁量权，违反客观公正性和平等性。由于现实生活纷繁复杂，警察机关在行使职权时被赋予了一定的自由裁量权。由于警察职权行为具有公共性，因此这种裁量权必须是警察机关基于公正、中立的立场作出的，一旦违背了这个立场，就构成对裁量权的滥用。最后，不作为或者迟延作为。不是所有的警察行为都会被法律法规设定固定的时间期限或者时间范围，然而这不意味着警察可以不作为或者可以拖延作为。如果法律有明确的行为规定而警察不作为，则构成违反法定程序或者不履行法定职责，现实中这些违反法定程序的现象并不在少数。

(三)警察适用法律或者依据事实错误

一方面，平衡理论下，警察法治建设要求警察正确适用法律，这是警察机关职权行为合法的前提。实践中，警察适用法律错误常常表现为警察应当适用此法律却误用了彼法律，或者应当适用某法律的某一条款却误用了另一条款。造成这类错误的因素有很多，主要是少部分警务人员综合素质不高，尤其是专业素质不高，再加上对警察法治的监督制约机制不健全，导致对法律法规的认识不透彻。另一方面，警察法治建设还要求警察作出职务行为的事实依据要正确适当，警察行为要以事实为依据，以法律为准绳。实践中警察依据事实错误而作出行为的情形主要有以下三种：第一，事实证据不足。实务中仍然存在少数警务人员仅凭口供就对犯罪嫌疑人采取一些不应当采取的措施的情形。第二，事实误解。具体来说，就是警务人员在认定事实上发生错误，从而导致作出错误的处罚决定。第三，无中生有，即以事实上并不存在的事实作为警察职务行为的依据。这种情况现在比较少见，已经涉及严重违法乃至犯罪了。

四、平衡理论下警察法治建设的路径

根据前述警察法治建设有关论述，结合平衡理论的内涵，笔者提出如下完善警察法治建设的路径，以期能更好地促进我国的警察法治建设。

(一)完善警察立法

我国警察立法存在一些需要完善的地方，比如缺乏系统性。我国警察立法以《人民警察法》为主，其他规定散见于一些相关的单行法律或者规章中，这种分散立法模式使警察立法难以形成完整体系。此外，《人民警察法》的修改和补充不及时。如前所述，我国警察立法采取的是分散立法模式，大量关于警察的立法分散在其他法律、法规和部门规章中，这就使得各个不同规定之间不可避免会存在重合或者冲突，再加上随着时代的进步和发展，必然会使部分法律法规的规定不适应社会发展，这就需要对各个相关立法进行整理和清理，修改、废止重合和冲突的条文，使警察法律体系更加严谨统一。基于此，需要立法者尽快建立完善的警察立法体系，以《宪法》为根本依据，修改《人民警察法》，使其内容无论在纵向上还是横向上都协调一致，与时俱进且不相互矛盾，更适应社会管理需要。要做到警察立法体系化，就要做好警察立法的规划，对警察执法的具体标准进行明确规定。对社会上出现的新问题进行仔细调查研究，并分析其对警察权、警察职能的新要求，全方位、多层次地收集关于警察法治建设的相关信息，制定科学合理的立法规划，对不适应发展需求的立法及时立、改、废。针对我国警察立法原则性条文多、实践操作性不够这一问题，应在修改和完善《人民警察法》后，出台相应的行政解释、司法解释来增强其可操作性，减少适用错误情形的发生，确保各项法律法规能够得到切实有效的执行。

(二)创新侦查工作机制

创新警察机关侦查工作机制是推进以审判为中心诉讼制度改革的必然要求。自2016年6月27日中央全面深化改革领导小组审议通过《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》以来，如何在公检法三机关分工负责、相互配合和制约下实现警察机关侦查活动面向审判、服务审判，以发挥审判在认定事实和适用法律上的决定性作用，成为司法界的重要任务和使命。除此之外，创新侦查工作机制还是提高我国警察机关侦查水平的重要途径，对深化警察法治建设有重要作用，可以有效防范冤假错案的发生。司法实践中出现的案多人少矛盾以及侦查方面自身存在的一些问题也为侦查机制创新提出了新的要求。

要创新警察机关侦查工作机制，就要做到以下几点：第一，规范警察机关侦查自由裁量权。关于警察机关在侦查案件时自由裁量权得不到应有限制这一问题，应当从立法和司法解释入手，规制警察机关在侦查阶段的自由裁量权。第二，完善侦查程序。随着社会的不断发展进步，难免出现侦查程序滞后的现象。针对这一现象，首先应对其进行分析归类，将新出现的需要侦查的情形，纳入侦查程序的规制范围；其次，对于新出现的还不够成熟的侦查方式和手段，应当先以部门规章的形式进行试行，发现其存在的不足之处就进行修改完善，待其成熟后再纳入正式立法将其运用到侦查程序中。第三，完善侦查机关内部监督机制，规范侦查行为，有效保障公民合法权利，提高侦查的质量和效率。第四，完善警察机关内部非法证据排除机制。分清非法证据的具体种类和情形，提高辨别非法证据的能力。当前警察机关内部非法证据排除工作为法制部门主管，建议法制部门领导职级高配，以增强警察机关内部排除非法证据的权威性。第五，完善民警招录和职后培训制度。在招录民警时，不仅要注重专业知识和身体素质，还要重视其心理素质；在职后培训方面，也不能忽视心理培训，因为警察工作的特殊性，接触的大部分是社会的黑暗面，再加上工作强度和工作压力大，有必要对其进行心理疏导。从比较法视角看，美国等发达国家的警察机关就专门设置了心理辅导机构，对每一位警察的心理健康负责。

(三)扩大公众参与警务活动

公众参与是指政府之外的个人或者社会组织通过法定途径直接或间接参与到政府的公共决策中，以提高决策科学性和民主性的过程。[5]平衡理论下的警察法治建设强调警民合作，法治理论也推动了警察权向社会回归。社会秩序的维护不仅仅是警察机关单方的责任，也需要社会组织和公民积极参与其中，和警察机关共同担负起维护社会治安的使命。在具体操作上，可以设置多种形式的公众参与警务活动模式。第一，社区警务。社区警务是世界许多国家普遍采用的一种形式，其设立目的是为了缓解公众安全服务供给不足的压力。借鉴国外经验，我国自2002年正式提出实施社区警务战略。经过十几年的发展，应当赋予社区警务新的内涵，使其更适应和契合社会发展的需要，促进社会治安和秩序的稳定。第二，辅警制度。英美法系国家最先设立辅警制度，认为社会治安不应仅是警察机关的责任，还应当充分发挥辅警的作用，辅警作为特殊的警察形式，在执行职务时可以行使法律赋予的相应职权。我国目前的辅警制度还存在着问题，比如称谓不一、素质不高、待遇较差等，这些因素造成了辅警队伍的不稳定和辅警地位的不明确。为此，需要制定专门的法律规范我国的辅警制度建设，在保障辅警合法权益的同时使其发挥应有的作用。第三，警务志愿者。加强宣传教育和积极引导，让更多的人作为警务志愿者自愿参与到维护社会秩序、服务社会的队伍中来，共同促进平衡理论下警察法治建设的发展进步。

(四)完善警察权制约与监督制度

权力必须得到监督和制约才能使权力不被滥用，从而使权利得到保障，这是法治建设的基本要求。平衡理论下的警察法治建设自然也不例外，警察权的重构不仅需要对其进行科学立法，还要根据实际国情建立完备的制约与监督机制规范其行使。首先，要善于用权力制约警察权。以权控权是最传统的权力制约思路和途径，其主要方式有立法监督和司法监督两种。立法监督要求我们通过立法加强其他公权力对警察权的监督和制约。具体来说，不仅包括立法审查权、执法检查权，还包括重大事项审批权、询问权、质询权等。[6]司法监督要求坚持以司法权制约警察权。相较于立法机关，司法机关具有更强的能动性，可以弥补立法上笼统规定的缺陷。在确定司法权制约警察权时，要理清司法机关与警察机关的关系，保持其各自的相对独立性，确保司法机关能够公正地进行监督。要加强对警察权行使各个阶段的监督，包括立案阶段、侦查阶段、采取强制措施阶段等等，扩大司法机关对警察机关监督审查的范围和力度。其次，以权利制约警察权。这就要求我们扩展和保障公民权利，可以从三个具体的方面入手，其一，完善公民参与听证的权利，使公民参与到重大事项的决策中，体现决策的民主性，有效避免警察权的独断。其二，贯彻信息公开，扩大公民的知情权，便于公民进行监督。其三，保障警察执法过程中的公民平等权，使公民在任何情况下都能得到公平公正对待。其四，加强社会监督。社会监督既包括各种社会组织的监督，也包括社会公众的监督，各方监督协同并进，才能有效防止警察权被滥用，更好地维护社会秩序。