共享经济时代城市治理困境研究——以昆明市共享单车为例

□吴瑞莹

(云南师范大学历史与行政学院,云南 昆明 650000)

1 引言

共享经济通过技术、制度和组织方式的创新,促进了产业模式与消费方式的转变,成为创新发展时代的缩影。共享单车继公交、地铁之后成为公众出行的第三大方式,贴近广大市民日常生活、受众数量众多,是共享经济的典型代表。科技创新带来便捷生活的同时,新技术与旧管理制度的鸿沟不断加剧。共享单车在创新出行方式,引领健康生活风尚的同时,也带火了“僵尸车”“单车坟场”“国民素质照妖镜”等一批新名词。单车企业运营管理不规范,缺乏相应制度设计及应对方案。政府管理部门职责不明确,行政法规不完善,造成资金、用户安全等消费者权益受侵,恶性竞争、无序用车等市场秩序混乱,乱停乱放、堵塞交通等公共管理困境,给企业创新和政府监管带来新的挑战。董成惠在讨论网约车类共享经济时指出,“以低价补贴赢得基层消费者的青睐”这种企业运营制度,“巨大的沉没成本注定其可能只是昙花一现的泡沫”[1]。共享单车前期的发展模式与网约车是一样的路子,通过大量投放占领市场,通过高额补贴培育用户。事实证明网约车和共享单车都遭遇了发展的瓶颈。企业运营管理制度的失败会使企业创新失灵,政府管理制度的滞后则无法适应行业与地区的发展需要,造成政府失灵。习近平总书记强调“科技创新与制度创新两个轮子要一起转”,充分发挥科技创新的制度优势,通过顶层设计与制度创新为科技创新提供坚实的保障。因此,在共享经济时代背景下,以昆明市共享单车为例,分析新生事物对城市公共管理带来的困境与挑战并探讨可能的治理之道具有重要意义。

2 共享经济时代背景

2.1 共享经济的基本属性

共享经济一词最早由美国社会学家马科斯·费尔逊和授琼·斯潘思在1978年发表的论文《社区结构与协同消费:日常活动方法》中提出,2008年之后共享经济在我国获得井喷式发展,2016年首次被写入《政府工作报告》。[2]国家信息中心在《中国共享经济发展年度报告2019》中对共享经济的定义是“利用互联网等现代信息技术,以使用权分享为主要特征,整合海量、分散化资源,满足多样化需求的经济活动总和。”2018年我国共享经济交易规模29 420亿元,参与者人数约7.6亿人,深刻影响了我国的经济结构和消费方式,也提供了广泛的就业机会,成为推动产业结构优化和消费方式转型的新动能。[3]

共享经济依赖互联网和信息技术平台,通过使用权与所有权分离,将大量分散的资源整合在一起,以提高资源利用效率的方式降低价格。学界对共享经济的讨论主要围绕“闲置性”存在不同的划分标准。狭义的共享经济强调的是通过整合闲置的资源将其转让获利的经济行为。广义的共享经济以分享为中心,不强调资源闲置与否,注重的是共享使用的行为现实和消费模式。按照这一定义,便可将广泛存在于社会生活中的非闲置但有共享现实的行为纳入到共享经济范畴内,如共享单车、共享充电宝等。正如M.Stanley所讲,“这意味着从以所有权为基础的消费变为一种真正意义上的、以分享为中心的不需要所有权的消费。”共享经济按照供求主体双方可以分为C2C、B2C、B2B三种类型。在C2C模式下,共享经济的供求双方即消费者和提供者都是个人,他们依靠第三方信息平台实现双向交流并完成交易。C2C模式符合狭义共享经济的概念,将自己的闲置物品给他人使用,并从中获利。这一模式的代表产品有闲鱼、瓜子二手车、小猪短租等。随着商业模式的发展，共享经济已经不能满足于个人间闲置物品的分享。在B2C模式下,共享经济是由企业专门提供规模化、集约化产品,依靠自有平台或第三方平台向个人消费者提供产品和服务。B2C模式则符合广义共享经济的定义。这一类型的共享经济在现代商业里大量存在,像共享单车、共享充电宝、网约车、美团等产品。同样广义共享经济下的B2B模式,供求双方都是企业,像沈阳机床集团的i5智能共享机床为两千多家企业提供服务。与B2C不同的是企业间的共享产品与服务一般都具有高附加值。

2.2 共享单车经济模式的价值选择

共享单车最早出现在1965年荷兰阿姆斯特丹,一群年轻人将涂成白色的自行车不上锁放在公共区域供人们免费使用。这是世界上共享单车最初的尝试,但是不上锁很快就被偷光了。共享单车在我国大致经历了三个发展阶段。2008—2010年是共享单车的萌芽期,也是政府主导下的有桩单车阶段。2008年杭州市政府率先引进国外公共自行车系统,政府补贴免费骑行。2010—2016年是共享单车的探索期,这一时期有了专门的单车企业和以“永安行”为代表的政企合作类单车运行模式,但仍以有桩单车为主。2016年至今是共享单车的快速发展期,基于互联网平台摆脱了对固定停车桩的依赖,通过收取押金随借随还奠定了当前共享单车的主流模式。目前的共享单车是传统租赁单车的创新,以OFO为代表的首家互联网私营共享单车企业最初在校园上线。使用GPS定位、扫码解锁、移动支付、随借随还等方式,用户打开APP就可以看到周边的单车分布,扫描车身上的二维码开锁使用,结束行程后在就近的合适位置停车,手动上锁快速还车,在线支付订单。用户注册快捷,使用规则简单,支付方式便利,成为公共短途出行的首选方式。经历过2017、2018年资本的追捧和寒冬后，共享单车企业迅速崛起并大规模倒闭,2019年市场上运营的大部分单车如摩拜、OFO、哈啰、青桔等都开始免押金骑行。随着市场稳定和单车供求逐渐平衡,单车企业减少用户补贴和骑行优惠力度,目前价格上涨至每半小时1.5元左右。

3 共享单车的城市治理情境分析

3.1 用户行为引发囚徒困境

囚徒困境是博弈论中非零和博弈的典型例子,指个人的理性选择导致集体的非理性选择。在信息不透明或情况不可控时,人们往往会从个人利益角度考虑做出选择,而忽视或损害了集体利益最大化。2018年第二季度中国共享单车用户达到史上最高峰9 620万人,同比下降24.4%的2019年第一季度共享单车用户规模仍有4 050万人。[4]共享单车用户群体庞大,但目前各单车企业用户管理制度和地方政府法规中对用户要求普遍只有12岁以上这一条规定,使用者来自各行各业、各年龄段、各种背景,素质参差不齐,在缺少完善的规章制度、有力的监督管理与明确的奖罚措施的情况下,作为理性经济人的用户出于个体理性考量,往往选择更有利于自己的方法,忽视集体规则与社会整体利益。如为了少走几步路,不管是否会堵塞交通，尽可能地将单车骑到距目的地最近的地方而不会提前停放在附近的停车线内。当越来越多的个体用户出现无序停放、上锁私用、故意损毁、涂抹开锁二维码等不合作策略时,单车损坏概率变大,完好率降低,正常运行的生命周期缩短。当单车用户需要用车时,明明周围许多车辆,一一找去却发现都有各种毛病,被迫在垃圾堆里寻宝的尴尬时有发生。有些隐形毛病还不能一眼看出,扫码后发现不能开锁,骑走了发现沉重难行,以至网上广为流传共享单车是国民素质的照妖镜。对单车企业来说运营管理成本高,对单车用户来说找到一辆可以正常骑行单车所耗费的时间增加,影响用户出行体验,从而影响到整个共享单车市场的良性运行。

3.2 无序竞争导致公地悲剧

美国学者哈丁提出“公地悲剧”的理论,他认为在一个开放的牧场中,单个放牧者通过增加羊群数量的方法提高自己的收益,最终导致草场退化。埃莉诺·奥斯特罗姆在此基础上总结到,任何时候只要有许多人共同使用一种稀缺资源,就会发生环境退化。[5]虽然共享单车具有公共使用性,但所有权属于单车企业,从这一方面看，它的性质同放牧者的羊没有什么区别。城市道路和公共空间资源像牧场一样是开放且有限的,单车企业和单车数量多了会挤占有限的空间和客户资源而使总体收益降低,但为保持个体收益,单车企业不顾公共空间资源承载力争相增加投放量。从2016年开始到2018年初,共享单车作为风口行业受到资本的追捧,大量资金在短期内迅速进入,催生了许多单车企业,到2017年国内共有77家。获得充足资本支持的共享单车开始大量投放,通过迅速扩张占领市场,通过高额补贴培育用户。过度投放和竞争给企业带来的问题是,市场迅速饱和,运行环境开始恶化。从2017年下半年开始,小蓝、酷骑等单车企业开始出现问题甚至倒闭、跑路退出市场,就连共享单车的两大霸主在2018年也难以独善其身。被誉为造就业态新典范的摩拜创始人胡玮炜退出,摩拜被美团全资收购，OFO陷入债务危机和经营困境,押金难退,公司内部大量裁员。随着资本收缩和盈利困难,共享单车的未来充满不确定性。过度投放和竞争给城市带来的问题是,大量共享单车被随意丢弃在人行横道、公交站台、地铁口、小区门口、写字楼和商圈周边等城市的各个角落,因堆积单车加重损坏且无人使用,沦为“僵尸车”。除了被丢弃在地面的单车,甚至在昆明盘龙江里都有大量被丢弃的单车。管理不善的共享单车占用公共空间、浪费社会资源,影响市容、阻塞交通,增加城市管理困难。过度投放和竞争给用户带来的问题是,押金退还困难引发信任危机,用户数量和活跃度持续下降。在号称行业第三的小蓝单车携款跑路后,用户退不了押金又与公司联系不上,有网友表示要用单车抵债,上演一场非法维权但又无可奈何的闹剧。共享单车未来的不确定性和现实问题严重打击了用户的积极性,引发用户及社会舆论对共享单车的负面评论乃至对整个共享经济业态的担忧。

3.3 集体行动困境下的政府治理

2016年共享单车开始入驻昆明市,2017年6月15日市城管综合执法局联合市公安局发布了昆明市第一个共享单车管理条例——《昆明市关于规范共享单车管理的实施意见(试行)》,对共享单车发展定位、运营管理、保障机制等作出规定。为进一步加强单车停放秩序的管理,采用政府统一规划、鼓励共享单车企业自行设置的方式,在昆明市施划了1.5万多个停放点。近年来随着昆明市大力推进网格化管理,加强城市精细化管理,将城市分区按片划分成一千多个网格,多部门协同合作,每个网格都由网格监督员、城管、环卫、社区和民警五类人员组成,以网格员巡查为基础,综合运用检测科技,将包括共享单车在内的环境卫生、市容市貌、滇池保护治理等纳入检测体系,这为共享单车的治理提供了良好的契机。网格员在巡查过程中如发现个别单车乱停放问题会自己处理,如发现大量单车堆积等问题则会及时上报,一旦上报则由单车企业或相关部门限期处理。市级管理部门按区对网格化管理工作月通报、季评比、年考核,连续排名靠后的区会受到相应处罚。只是2018年底网格化管理才完成配置,运行时间较短,各项机能及协同合作的完善性还有待进一步提高。2018年底,市级管理部门向摩拜、青桔、哈啰、OFO四家在昆单车企业下发通知,以各企业为责任单位,各区城市管理综合行政执法局配合工作,于2019年元旦前后集中开展了单车清障活动,解决全市范围内共享单车乱停放、堆积等问题。2019年度昆明市共享单车实行牌照式管理,全市20万辆共享单车上牌,通过“一车一牌”控制单车数量,也便于加强各方监管。同时引入第三方评价机制,对共享单车运营服务管理进行考核评估,目前尚未查询到官方公布的第三方考核信息及结果应用。从昆明市第一个共享单车管理条例的双部门联合发文到网格化治理下多部门共同参与,面对复杂城市治理问题政府往往选择多部门合力共治,但如果制度安排不够完善,容易导致政出多门、职责交叉、权责不清、相互推诿,影响公共行政效率和效能。

4 共享单车治理建议

4.1 用户管理:强化共享单车征信体系应用

信用体系在共享单车领域最早的应用是芝麻信用达到650分可以免押金用车,用户损坏单车或不文明用车会扣除芝麻信用分或者暂停用车进行信用约束。目前征信体系并不完善,各单车企业都有一套独立的信用评价体系,如摩拜单车的摩范分、哈啰单车的骑行驾照制度,信用数据未能实现共享。如果能够接入统一的信用体系,利用信息技术平台,结合历史骑行数据对单车用户做出信用评定,并通过企业间信用数据共享,用户在A品牌单车的违规行为会同步到B品牌单车,一旦用户在某一平台被列入黑名单,各共享单车平台均对其停止注册、使用。通过强化共享单车行业信用体系应用,建立单车用户激励制度,让共享单车从用户的消费共享到企业间的信用共享,增强征信体系的软约束力。在此基础上，进一步拓展征信体系应用场景,把共享单车的信用情况扩展应用到购物、借贷等更多日常生活中,让信用与公民日常生活息息相关,让文明、诚信不仅只是道德约束,更是政策约束,推动形成“一处失信,处处受限”的社会信用大格局,在公共管理领域也值得期待和尝试。通过征信体系制度建立,用户行为以数据形式记录,促使用户对其行为负责。用户方面,通过强化个人利益与集体利益联系的紧密度,促使共享单车用户相互合作、文明用车,摆脱囚徒困境。

4.2 企业运营:以精准投放策略代替摊大饼式竞争

共享单车企业前期的竞争主要依靠资本支撑采取大量投放策略占领市场,使用低价竞争、红包车等价格策略吸引用户,当缺少资本依托后通过大量投放及价格策略获取用户已经无法实现。寻求多元盈利模式度过资本寒潮,加强技术投入提升自身竞争力是单车企业持续发展的可行之路。虽然共享单车都有定位系统,但大多只能做到模糊定位,精准度较差。通过完善共享单车信息平台建设,如果能够准确定位到附近单车的位置、距离,并能导航路线,提高单车定位精度,不仅用户可以更加方便找到单车,企业还可以及时掌握车辆运行状态,根据监测数据精准投放调度,分区域、有的放矢投放单车,减少无效投放量,提高单车利用率。

4.3 政府监管:避免共享单车成为资本的逐利场

政府对共享单车的监管首先应以法律为基础,制定法律法规,规范运营秩序。无论是单车企业还是单车用户,理性经济人的本性都使他们趋利避害。在共享单车入驻城市门槛低、无须交纳费用,营业收益主要靠用户规模决定的前提下,各单车企业通过疯狂扩张单车数量争相逐利。仅仅依靠企业也不能及时阻止用户破坏单车的行为。以法律形式对市场竞争和用户行为做出明确规定,严惩违法行为,提高违法成本。政府应根据城市常住人口规模,以合适的人车比例合理控制市场上共享单车的数量,防止城市道路资源过度利用资源。目前昆明市对共享单车实行“一车一牌”的牌照式管理就是从源头上控制单车数量,避免大量单车堆积的有效措施。同时提高共享单车企业准入门槛,通过规范的审查制度确保进入市面的单车企业资质良好,有稳定的经营团队、完善的运营方案、充分的调度能力,保障用户人身、信息、资金安全。政府在未来的城市交通规划中将自行车纳入其中,设立专门车道,加强监管的同时优化服务。

4.4 由撞击——反应模式到建立前瞻型政府

撞击——反应模式指的是政府在受到外界刺激下才做出回应的公共管理模式,采用事后补救的方法遏制事态发展,具有严重的政策滞后性和行为被动性。[6]在撞击——反应模式下“政府经常与问题斗争,其行为犹如救火一般,哪里有火就去灭哪里”,[7]往往是“头痛医头、脚痛医脚”,注重解决实际具体问题,缺乏前瞻规划和长期效果。虽然从现代管理学的前馈控制论开始,到行政生态学强调政府必须适应社会环境的变迁与其环境保持动态平衡,再到新公共管理的政府掌舵理论,都在强调政府应感知环境的变迁主动控制、把握全局,试图扭转政府行为的被动性,但由于公共事务的复杂多变以及行政技术难题,政府在实际行动过程中往往难以跳出事后补救的弊端。共享单车作为新事物问世之初,作为技术创新与绿色健康生活方式的引领者被誉为现代中国新四大发明之一,公众喜爱和期待,媒体一片叫好,政府也持有鼓励创新的态度在包容审慎中给予赞美和支持。作为市场经济下的新事物共享单车获得了自由而充足的发展,政府并没有考虑到如火如荼的发展形势下会给城市道路基础设施带来冲击,即便有所考虑在原有撞击——反应模式下单一的治理主体、匮乏的治理手段和淡薄的居安思危意识这一整体政治气候中也难以有效行动,缺乏深入的社会讨论和深远的制度设计。因此通过培育多元开放的治理结构,利用信息化、科技化的治理手段,培养居安思危的治理意识,打造合作联动的治理模式建立前瞻型政府对提高政府治理能力、解决公共管理困境十分必要。[8]

4.4.1 多元开放的治理结构是前瞻型政府的基础框架

治理既与公共部门有关,又与私人部门有关,是持续的互动而不是正式的制度安排。随着大众传媒的普及,公民受教育水平提高,参政意识与能力不断增强,以及各类社会组织的崛起,政府主导下的一元封闭性治理结构已经不能适应社会发展的需要。公共事务的治理不再只是政府的事情,“全面开放公共事务的治理边界,政府建立与非政府组织、企业以及各种跨国集团的伙伴关系”成为公共事务的治理之道。[9]

4.4.2 信息化、科技化的治理手段是前瞻型政府的技术支撑

共享经济时代本身依托的就是互联网平台和大数据信息等现代科技手段。政府利用技术手段辅助决策提高决策效率和精准度的同时也推进了治理方式的变革。推行电子政务等工作方式,主动公开政府信息,最大可能的向社会展现政府工作内容,在加强社会对政府监督的同时也有助于公众对政府工作的参与和理解,公共行政从“精英黑箱式的操作逐渐被公众参与式的操作所取代”。[10]

4.4.3 居安思危的治理意识是前瞻型政府的根本要求

“政治文化影响着组织中每一个政治角色的行动”,[11]培育居安思危的政治文化,具有前瞻意识和问题意识是前瞻型政府的根本要求。作为行政主体的行政领导和行政人员应通过持续的教育和学习培养居安思危的意识,具备敏锐的洞察力和判断力,善于改变传统思维习惯和工作方式,使组织具有战略性和可预见性。