乡村振兴战略下山东省城乡融合发展研究*

刘迎华

(青岛酒店管理职业技术学院，山东 青岛 266041)

城乡关系是最基本的经济社会关系。改革开放以来，中国经济社会发展取得了巨大的成就。但是长期以来中国城乡二元体制，使城市的发展速度远远快于乡村的发展速度，乡村与城市的差距越拉越大。并进一步导致农村空心化和衰落化等日趋严峻的“乡村病”问题，加剧了城乡之间的矛盾。党的“十九大”审时度势，强调“实施乡村振兴战略”，把乡村作为与城市具有同等地位的有机整体，实现经济社会文化共存共荣。政策的制定和实施致力于改善我国城乡之间的差距和矛盾，助推城乡逐渐进入融合发展的新阶段。

1 乡村振兴战略下城乡融合发展机理

1.1 城乡等值化理论

1.1.1 城乡等值化概念的理论内涵

二战后德国巴伐利亚州的城乡等值化实验是“城乡等值化”概念的源起。我国学者就城乡等值化的内涵在相关文章中表述了自己的观点，总体来说见解大致相同。正如李文荣学者的观点，“城乡等值化”的核心内涵是“不同类但等值”，即承认城乡在社会形态、生产和生活方式等方面存在差别的前提下，大力发展农村经济，使城乡居民享有同等水平的生活条件、社会福利和生活质量，共享现代文明[1]。

1.1.2 基于城乡等值化理论的城乡融合发展核心要点

①实施乡村振兴战略是推进城乡融合发展的关键举措。城乡融合发展的关键发力点在农村，大力实施乡村振兴战略，积极推进农村地区各种产业形态改革，创新农业生产方式，实现一二三产业融合发展，进而推动农村地区社会经济发展水平。

“城乡等值”不是城乡等同，而是指在承认城乡社会形态、生产和生活方式等方面存在差别的前提下，进行各项社会经济变革。因此，城乡融合发展要在保持农村原有生产、生活方式前提下进行革新，积极推进农业现代发展，提高农业生产效率，而不是简单的把乡村变为城市，走简单城镇化发展的道路。

②城乡融合发展以经济高度发达为基础，发挥城市积极作用，实现城市反哺农村。从一些发达国家的城乡发展历程看，随着城市经济的发展，政府财政能力的提升，政府部门会积极推进农村地区产业经济发展、基础设施的完善以及农民医疗保健体系的构建，进而提升农民的福利待遇与生活水平。因此，城乡融合发展要发挥城市在产业、财政、税收等方面的积极作用，在经济高度发达的基础上，通过社会二次分配，完善农村居民的各项福利待遇，实现城市反哺农村。

1.2 空间均衡理论

1.2.1 空间均衡理论的理论内涵

在早期空间均衡理论基础上，我国学者发展出“三生”空间均衡理论。促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，进一步丰富了空间均衡理论内涵，使空间均衡理论与具体实践结合起来[2]。

1.2.2 基于空间均衡理论的城乡融合发展关键要点

①实施乡村振兴战略，有助于推动城乡空间实现均衡发展，进而实现城乡高度融合发展。大力推动乡村振兴战略的实施，将完善乡村的产业机构，提升产业生产率，促进农民致富增收，进一步完善生态环境，总体上大力提升了乡村的社会、经济和生态发展效益。并在此过程中，为城市的发展做了有效的产业补充，为市民休闲放松提供了更为生态的环境，促进了城市的社会发展。

②城乡之间的竞争合作是常态，城乡空间均衡是动态而非静止的，城乡融合发展也是一个循序渐进的过程。城市与乡村是一个有机整体，城乡之间的竞争合作是常态。城乡发展在不同的时期会表现出不同的特点，从生产、生活、生态三个角度看，城乡发展各具特色，因此，城乡空间均衡是动态而非静止的。这也就决定了城乡均衡发展不是一蹴而就，而是一个循序渐进的过程。

2 乡村振兴战略下山东省城乡融合发展的机制

山东是中国经济实力强省之一，耕地率居全国首位，是中国的农业大省。由于农村人口多，产业结构单一，城乡差距仍较为明显。近年来，山东积极实施乡村振兴战略，推动农村地区的社会经济发展。2020年初山东省委、省政府出台加快推进城乡融合发展的实施意见，以促进山东省城乡融合发展。

2.1 城乡要素融合机制

2.1.1 促进城乡之间人口流动，鼓励城市人才下乡就业

在全省范围内加快落实农业转移人口市民化的相关政策支持，助力已在城镇就业的农业转移人口能够尽快落户城镇，济南、青岛等中心城区应发挥标杆作用。积极推行大学生返乡入乡人才创业扶持政策；加大农村机关事业单位选调生的录取比例，选派专业技术人才到基层服务，为农村发展提供优秀人才支持。

2.1.2 强化农村土地流转管理和服务

完善农村承包地“三权分置”制度；鼓励农村在农村党组织的带领下实施土地股份合作社模式，鼓励农民群众以土地承包经营权入股联合经营，参与到“农业合作社”等规模经济形态，并获取一定的收益；有效整合利用农村的零星和闲置土地，进行农村的发展提升、基础设施的优化配置等；推行城中村、城边村、村级工业园等区域连片开发、共同发展。

2.1.3 完善乡村金融服务体系

一是推行多维度、定制式的金融服务产品；二是推广农村承包土地经营权抵押贷款，各个乡村结合自身实际情况，探索建设宅基地使用权抵押贷款试点；三是健全农业保险制度，对特色农产品在给予基本保费的基础上再进行一定比例的奖补，进一步调动基层政府创新积极性。

2.2 城乡空间融合机制

实施乡村振兴战略的重要基础是城乡空间结构优化调整，这需要实行城乡空间融合机制，打破城乡二元固化，将城镇与乡村作为一个有机整体进行谋划，统筹城乡发展新空间，实现资源的优化配置。城乡融合发展需要统筹城乡国土空间开发格局，按照推进乡村全面振兴的要求，统筹布局城市与乡村的生活空间、生产空间和生态空间，这也是城乡融合发展的重点所在。

2.3 城乡基础设施建设融合机制

首先，统一规划城乡基础设施。全省要统一编制省、市、县(市)以及乡镇“四级”联动的国土空间规划，构建“多规合一”的规划体系，重点统一做好城乡基础设施规划。其次，统一建设城乡基础设施。包括交通运输设施，垃圾处理设施，垃圾分类设施。最后，统一管理城乡基础设施。城乡基础设施在统筹规划和一体化建设之后，进而实施城乡基础设施一体化管理和维护。探索城乡基础设施管护应探索事业单位改革路径，建设企业化管理模式试点；对乡村基础设施来说，应该实施基础设施产权普查工作，明确产权所有者，进一步落实管护责任，责任到人；健全城乡环卫一体化管养体系，优化配置，共同美化城乡环境。

2.4 城乡公共服务融合机制

城乡公共服务融合也是城乡融合发展的关键。要均衡健全城乡教育资源、医疗卫生服务、公共文化服务和社会保障制度，推动城镇公共服务向农村延伸，破除城乡分割的制度藩篱，使农民在农村就能切实享受到城市居民的福利待遇，在振兴乡村过程中逐步实现农民市民化，促进城乡基本公共服务制度并轨和一体化发展。

首先，优化配置城乡教育资源。地方政府首先应该加大对农村地区的教育经费支持，提升农村义务教育阶段办学条件；提高农村教育质量，教育质量的提高关键在教师，鼓励和支持优秀师资力量投身乡村教育。其次，完善乡村医疗卫生服务体系。建立和完善相关政策制度，增加基层医务人员岗位吸引力；改善乡镇卫生院和村卫生室条件，提高卫生服务水平。最后，健全城乡社会保障体系。建立能够广泛覆盖、多层次的城乡居民社会保障体系，努力使城乡居民都能够病有所医、老有所养；依托现在信息技术和互联网技术，持续推进异地就医联网结算的范围。

2.5 城乡生态环境融合机制

首先，打造绿色生态宜居的乡村环境。大力度推进城乡生态文明建设，践行绿水青山就是金山银山的理念，在发展乡村经济过程中坚持以保护生态环境为主，维护乡村自然绿色风貌。其次，加强对乡村环境治理的监管。积极引导农民摒弃以环境为代价的乡村经济发展之路，转变农业生产过程中过量使用化肥、农药等方式。政府部门要强化乡村环境治理效果，定期进行排查，实时进行监管。最后，生态环境治理与保护还需要城乡居民的积极参与和配合。提高贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性，提高城乡居民的生态环境保护意识，内化于心，外化于行，构建和谐城乡人居环境。

3 乡村振兴战略下山东省城乡融合发展的路径

3.1 根据城乡发展实际情况，选择城乡融合发展的模式

有学者认为推进城乡融合发展可以采取差异化的模式，具体而言，可以分成三种不同的模式类型[3]。其一是乡村融入城市模式。适应地区为城中村和城边村。对这类地区，应该通过拆迁改造，让乡村完全融入城市。这类地区推进城乡融合发展的难度最小。对于山东而言，一些城市周边的农村地区通过这种方式城镇化，提高居民的生活水平和福利待遇，进而实现城乡融合发展也是一种很好的选择。

其二是城乡互动模式。适应地区为经济发达地区的农村或者大城市可以直接辐射到的郊区。这类地区可以通过互利互惠推进城乡融合发展，难度适中。例如青岛西海岸新区坚持发挥城镇化、工业化优势，以工业发展来补助农村地区、以城区发展带动乡村地区，走出一条城乡深度融合发展的路子。

其三是城市带动乡村模式。适应地区为经济欠发达地区的农村或者大城市直接辐射不到的农村地区。这类地区农村的内生发展动力不足，要依靠政府主导和城市带动，推进城乡融合发展的难度最大。例如山东省菏泽市，作为山东重要的劳务输出大市，外出务工劳动力在山东外出务工劳动力就业总人数中占了较多的比例。这些外出劳动力主要分布在上海，深圳，北京等大城市，除了一部分在外创业，其余都在工厂和建筑工地打工。对于类似菏泽这样的地区，需要省级政府部门加大帮扶力度，提高财政补贴力度，提高当地村民的生活水平和福利待遇。

3.2 完善农村地区产业结构，促进一二三产业协调发展

山东16个主要城市产业形态各异，社会经济发展水平不同。2019年，青岛GDP11 741.31亿元，继续稳居全省第一位；省会城市济南GDP9 443.37亿元。作为山东的两大城市，青岛和济南城市居民数量众多，各种消费需求旺盛，可以作为某些乡村产品的重点客源市场进行开发。为满足大城市居民拓展性、改善性生活需求，青岛和济南周边乡村地区可利用较好的交通条件和区位优势，积极进行产业转型升级，以产业创新发展为纽带，推动与城市融合发展。总之，要充分发挥大城市对乡村产业经济的辐射带动作用，借助城市力量满足市民需求，发展乡村经济，促进城乡交流和沟通，从而进一步促进城乡融合发展，以及乡村振兴目标的实现。

例如随着城市生活压力的增多，市民对乡村生活日益向往，乡村旅游最近几年发展迅速。以青岛为例，即墨、胶州、莱西、平度等乡村地区乡村旅游发展如火如荼。广大市民利用节假日积极进行乡村旅游活动，带动了乡村地区的产业升级，促进乡村社会经济发展。而且在此过程中，城乡居民有了更多层次的交流和沟通，城乡文明被乡村居民所接受，乡村传统文化也被市民所了解，城乡不仅在经济上而且在文化等领域实现了深度融合发展。

作为山东一线城市的青岛和济南乡村地区，要依托绿色生态环境、休闲农家生活、有趣的农事体验等优势，积极发展休闲农业、乡村旅游、农村电商等新产业、新业态，实现农业一二三产业全面发展，筑牢城乡融合的产业基础。

3.3 持续推进县域产业创新发展，为城乡融合发展奠定经济基础

县城及县级市是我国城乡联系的重要纽带，周边城乡要素流动频繁，产业发展相互支撑，工业和农业互促明显。依托丰富的农产品资源以及农村劳动力资源，应该积极发展农产品深加工业，以及相关的工业企业，积极引进先进的科学技术，提升产品的科技含量，提升产品竞争力。积极吸纳农村地区人口进入该类企业就业，提高农村人口的就业率和收入水平，进而带动整个县域经济的发展。同时，加强产业园区建设，推动产业向园区集中，实现集约化发展，提升第二产业发展效益。

县域产业经济的发展一方面解决了大量人口特别是农村人口的就业问题，另一方面也为政府财政税收提供了保障，进而保障了整个城乡居民的各种社会福利，有效地促进了城乡融合发展。

3.4 弘扬乡村优秀文化，促进城乡文化交流融合

要实现城乡融合发展离不开城乡文化融合，要立足于乡村文明，在弘扬乡村优秀文化基础上，促进城乡文化交流融合。

首先，继承和弘扬优秀乡村文化。在乡村地区，做好乡村文化发展规划工作，采取灵活多样的形式，促进乡村文化的传承和弘扬。做好乡村文化弘扬的保障机制，包括培养优秀乡村传统文化的传承人，为乡村文化发展提供人才保障。

其次，在城市地区加强乡村文化的宣传和推广。乡村文化历史悠久，优秀的乡村文化需要使用各种宣传手段，加大在城市地区的宣传，促进城市居民对乡村文化的了解和认知，并进一步弘扬乡村优秀传统文化，在保证文化先进性基础上，吸收优秀乡村文明。

再次，推动城乡文化的交流和沟通。城市和乡村的关系是互相包含的，二者应该相辅相成、共同成长。以后，城市经济逐渐超越了乡村，人们的需要也从生理、安全的需要转变为尊重的需要、自我实现的需要，于是，城市文明进化了。不知从何时开始，在一些人眼中，乡村成了愚昧、落后的代名词，而城市成了先进、文明的代表。这些错误的观点和想法阻碍了城乡融合发展。新时代应该通过各种方法和途径，促进城乡文化的交流和沟通，使城市居民感受乡村文化的魅力，使乡村居民享受现代城市文明。

城乡关系历来是我国社会经济发展的关键问题。山东省作为农业大省，由于农村人口多，产业结构单一，城乡差距仍较为明显。乡村振兴战略下，应该把乡村作为与城市具有同等地位的有机整体，坚持走城乡融合发展的道路，来实现城乡经济社会文化共存共荣。