环境健康的权利进阶与立法展开

摘要 在人与环境的关系中，不但要尊重并认同环境要素的内在价值、尊重并保护整个生态系统的完整和良好状态，更要保护人类的健康。只有“人”与“环境”都受到了保护，都不因对方而受到损害，才是真正意义上的和谐关系和命运共同体。环境健康权是环境健康利益的权利表达，也是健康权与环境权在主体、客体和内容上的全面对接和融合的结果，反映了人与生态环境之间的和谐关系。环境健康权的损害往往表现为环境要素、环境功能与公众健康的共同损害，环境要素的损害是因，环境功能和公众健康的损害是果。通过规范人们的环境行为，保护公众免受环境有害因素侵害、预防环境要素的损害，维持和改善生态功能，是保障环境健康权的应然路径。国际环境法制已将公众健康从保护对象提升为一项重要的法律权利，并在一定程度上得到司法适用。保障环境健康权也成为我国环境法制的新趋向，但《野生动物保护法》的立法目的仍缺失对环境健康权的宣示，也缺乏更多、更完备的环境健康权保护制度设计。在生态文明新时代，我们应该赋予《野生动物保护法》以新的历史使命，让它成为保障环境健康权的一道制度城墙。通过吸收国际环境法制发展成果和借鉴我国《环境保护法》等先进立法经验，我们应将保障环境健康权确立为《野生动物保护法》的最终立法目的，建立全覆盖的野生动物人工驯养繁殖许可制度和人工繁育重点野生动物用途管制制度，针对非重点保护野生动物的开发、利用、消费行为，制定和完善有利于保障环境健康权的野生动物分类制度和从源头到末端的交易管理制度。

关键词 环境健康权;立法展开;野生动物保护法;立法目的;交易制度

中图分类号 D912.6 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2020）12-0164-10DOI：10.12062/cpre.20200802

2020年初，新冠肺炎疫情肆虐全球，成为一个世界性的严重公共健康安全问题。科学研究发现，引起新冠肺炎的新型冠状病毒（简称“新冠病毒”）或由蝙蝠和穿山甲身上的两种冠状病毒重组产生[1]。虽然新冠病毒是否最终来源于野生动物尚存在科学上的不确定性，但我们不能因此而怠于采取及时有效的法治措施，这正是环境法治中预防原则的要求。也因此，为阻断病毒从野生动物到人类的传播，中国以前所未有的速度采取了行动，对非法野生动物交易等活动做出了禁止性规定。这些禁令无疑将起到保护野生动物和人类健康的效果，但是，从“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”要求来看，在我国野生动物保护领域具有基本法地位的《野生动物保护法》在立法目的、制度设计等方面仍然存在着较大的不足和缺陷，特别的，“人民群众生命安全和身体健康”如何在《野生动物保护法》中进行权利呈现，这一问题无论在理论研究还是在立法实践方面都尚处于空白状态。基于此，作者从环境健康权的理论创新入手，通过分析保障环境健康的环境立法，对《野生动物保护法》的立法目的和野生动物保护、交易等相关制度在保障环境健康方面的完善提出设想。

1 环境健康的权利进阶

概念是逻辑思维的基本单元，是将人们对事物的感性认识推进到理性认识的逻辑载体。对环境健康权的理解无疑也应以其概念的界定作为起点。环境健康权是环境权，还是健康权，抑或健康权就是环境权的权能？对这一问题的回答是我们准确界定环境健康权性质的理论前提，也决定了对环境健康权进行制度保障的路径方向[2]。

1.1健康权：从私权利到社会权利的拓展

通常所说的健康权是个体权利，是自然人依法享有的身体健康不受非法侵害的权利[3]，其权利实现和损害救济也主要是依赖于个人的主张。随着研究的深入，私法上的健康权与生命权、身体权一起被界定为人格权的重要内容，并最终在《民法典》中作为民事权利确立下来。不过，将健康权局限于私法权利的定位具有明显的不足。例如，为救济因环境污染而造成的健康权损害，一方面，在面对污染致害者时，个人在经济、信息、技术和精力等几乎所有方面都处于劣势地位，环境污染损害健康权的个人救济方式往往是不经济的、不及时的;另一方面，民事权利损害救济遵循着事后救济的一般原则，有损害才有赔偿是制度运行的基本模式，这显然不能实现健康权损害的预防，也不能最大限度节约健康权的救济成本。因此，私法权利框架已经成为保障和救济健康权的限制，健康权的拓展成为必然，表现在：①健康权的主体不再仅限于作为民事主体的自然人，还扩展到不特定的社会公众;②健康权在客体上从一维的身体健康，到两维的身体健康与心理健康，再到三维的生理、心理和社会健康，还有道德健康等新近发展的多维健康的概念，其中，环境健康也是其中一个重要的维度。由此，健康权成为一项集体权利或社会权利，并在《经济、社会和文化权利国际公约》等国际法中得到确认[4]，其权利内容也不再限于健康本身，而是包括了健康的条件，比如获得安全水源、卫生条件、环境条件等。

1.2环境权：从环境到健康的聚焦

在理论上，一般将环境权定性为一项社会权利，包括日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权等权利内容。由于环境权在内容方面过于宽泛，甚至很难进行类型化的解析和实证，以至于在司法实践中，较少有直接援引环境权的理论或条款作为案件裁判的依据。为了构建起环境法学的基础理论，学者们逐渐将环境权研究聚焦到人的健康问题，认为环境权是“享用清洁、健康的环境的权利”[5]，或者说，环境权是从属于生命健康权的一种权利[6]，甚至主张制定《环境与健康法》。这些主张在一些国家的立法中得到了体现，例如，美国《国家环境政策法》第3条规定：“每个人都应当享有健康的环境……”;日本《东京都公害防止條例》序言中规定：“所有市民，都有过健康、安全以及舒适生活的权利，这种权利不能因公害而受到侵害。”

民法中的健康权向环境领域的拓展和环境法中的环境权对健康问题的聚焦，使得环境健康利益的保护成为一个重要的法律问题，并由此产生了环境健康权的概念。如果将健康权定义为“享有各种设施、物品、服务和条件以获得最高可能达到的健康标准”的权利，那么，环境健康权就是享有良好的生态环境以获得最高可能达到的健康标准的权利。环境健康权承继了环境权作为积极权利的特性，预防原则在环境健康权保护中有着重要的作用;环境健康权也吸收了民法上健康权的防御特性，一旦受到损害，可采取私法救济的方式恢复权利。

1.3 环境健康权：环境健康问题的权利表达

生态环境与健康有着直接的联系，环境中的病菌、病毒的越界侵袭和环境污染、生态破坏对环境公共利益的不利影响最终都通过人的健康损害显现出来。在某种意义上，环境问题就是健康问题。但是，健康问题却不总是与环境相关，诸如个体身体状况、生活水平、社会地位等因素，都是影响健康的重要方面。为了区分认识环境问题引起的健康问题的特殊性，有必要将其特别称为环境健康问题。环境健康是各种环境要素协调、环境功能可持续、不存在对公众健康可能带来不可接受的损害风险的一种状态，环境健康权就是人们对这一状态所享有的利益或权利。环境健康反映的是人与生态环境之间的和谐关系，本质上属于社会健康的范畴，因此，环境健康权应该纳入社会权体系。

环境健康权是健康权与环境权在主体、客体和内容上的全面对接和融合。①主体上，环境健康权主体是人类或社会公众，对应的义务主体不限于具体的个人、组织，还包括国家或政府等公法意义上的主体，这不仅是对健康权主体扩张的结果，也是环境权的主体特征在健康领域的体现[7]，与当代环境法加强以人为本的生态整体性保护的趋势完全吻合。由此，环境健康权兼具积极权利和消极权利的特征，其中，消极权利是健康免于因环境污染、生态破坏、环境致害因素受到损害的权利，是源于健康权的利益内核，其义务主体是所有的其他主体;积极权利是获得良好的生态环境的权利，是源于环境权的利益外衣，是保障健康的生态环境条件的利益集成，其义务主体主要是国家或政府。②客体上，随着人们对客观世界认识的深入和主观需求的变化，法律权利的客体总是在不断地扩张和限缩之中。从语言逻辑上看，环境健康权的客体是“环境健康”，包括有利于健康的环境和基于良好环境的健康两个方面。因此，环境健康权在客体上具有双重性，其中，良好的生态环境是人类得以健康生活和延续的基本支撑，没有可持续的生态功能，就不可能有人类的健康。虽然“良好”“有利于”或许会让人觉得界限模糊，但这一表述也正体现了保障和实现环境健康权的动态性和边界的扩张性。③内容上，环境健康权属于环境公共利益的范畴。环境公共利益可以分为财产性环境公共利益和人格性环境公共利益。财产性环境公共利益的客体是动物、植物、土壤、水等环境要素，而人格性环境公共利益就是环境健康。财产性环境公共利益是人格性环境公共利益的物质基础，没有财产性环境公共利益，就不可能有良好的生态功能，环境健康权就无所归依;人格性环境公共利益则是财产性环境公共利益的价值体现和目的指向，保护动植物等环境要素及其生态功能的目的就是保障公众的环境健康权。因此，对财产性环境公共利益保护制度的设计、运行和效果应始终以是否有利于保障环境健康权作为判定标准。

综上，环境健康权是社会公众基于良好的生态环境而享有的健康利益的权利表达。传统健康权是基于“人类中心主义”理念建立起来的，一切以“人”为核心;而环境健康权以“人与生态环境命运共同体”为基本理念，关涉到更大范围内的生态利益，同基于传统“人类中心主义”的健康权在内涵上有着较大差异。同时，环境健康权的理念与传统环境权理论所倡导的“生态中心主义”也相去甚远。纯粹的“生态中心主义”将人仅视为生态环境的组成部分，是见物不见人。环境健康权的提出以及权利保障制度的逐步建立和完善是环境保护法制从环境要素保护、环境功能保护为主要目的的生态中心主义向环境要素、环境功能与公众健康一体保护为主要目的的新型人类中心主义转变的标志。基于这一认识，环境法的目的必须体现在防治环境污染和生态破坏，保护动物、植物等环境要素和生态平衡，但仅此不够，只有服务于人、关注了人的健康的环境法才是良法，才能实现环境法的终极追求和目的。确立“保障公众健康”作为环境法律最终立法目的的地位， 不仅可以实现对人们的生态环境利益和健康利益系统性、整体性保护的效果，更深层次原因和意义在于环境法对人与生态环境和谐关系的终极追求和调整社会的逻辑机理[8]，也是以人为本的生态文明思想在法治领域的归依[9]。

1.4 环境健康权的损害及保障路径

环境健康权损害有广义和狭义之分。广义上的环境健康权损害是指由于环境要素在数量、质量、分布或活动范围等方面的变化导致环境功能弱化或丧失，从而对公众健康造成的损害风险和后果;狭义的环境健康权损害仅指人为原因导致的环境要素、环境功能的不良改变对公众健康造成的损害风险和后果。法是人的行为规范，只有人为原因造成的环境健康权损害才能够以法的方式实现可防、可控、可追责，而自然灾害等原因造成的环境健康权损害却很难以法的方式进行调整。因此，本文主要是从狭义的概念上研究环境健康权损害问题。

环境健康权的损害起源于动物、植物、水等环境要素的人为损害及环境污染、环境破坏、环境退化等环境问题的负效应外溢，这遵循了“人的行为影响环境要素→形成环境（功能）问题→环境影响人的健康”的路径，因此，环境健康权的损害往往表现为环境要素、环境功能与公众健康的共同损害，环境要素的损害是因，环境功能和公众健康的损害是果，这正是“自然界的报复”[10]。

问题的关键在于，没有动物、植物、水等环境要素的损害，是否也可能造成环境健康权的损害？对这一问题的回答，可以让我们在更开阔的视野下洞察导致环境健康权损害的原因。很多情况下，虽然没有因环境要素损害产生环境污染、环境破坏及环境退化等环境问题，而仅仅是人们与环境致害因素的不当接触，也可能产生环境健康权的损害。例如，某些动物、植物上含有或携带对人类健康极其有害的成分、病原體等，一旦不当接触，即可造成病毒入侵致病等严重的健康损害的发生，很多传染病疫情即是如此。而且，病毒和细菌对环境健康的侵害又独具特点：“病菌”大多是原本就存在于自然环境的，并非是“人为”的产物，这与污染致人损害并不相同;病菌对健康的侵害一般是直接的，这与污染需要借助于空气、水等环境媒介才能产生损害后果也不相同;动物身上的有害病菌一旦对个体的人造成侵害，则很可能在人群中快速蔓延、传播，其他人即使没有与动物接触也会被传染，而污染致人健康损害都需要与受污染的环境直接接触。因此，为了保障环境健康权，我们不但要保护环境要素免受功能性损害，还要避免人们与环境有害因素的不当接触。

不难看出，无论哪一种原因造成的环境健康权的损害，都是因为人们不适当的开发、利用及不当接触环境要素的行为造成的，是人为干扰、改变甚至破坏了环境要素的本来状态而造成的后果[11]。人类的行为破坏了人与生态环境之间的和谐关系，环境健康权受到损害的根源在人类，而不在于环境;为了重建人与生态环境的和谐关系，保障环境健康权，必须以更积极的方式限制“人”的环境行为，包括：限制人们对环境资源的开发、利用、干扰等行为，使其免于造成环境污染、环境破坏及环境退化等环境问题[12];在辨识有害的环境（要素）的基础上制定相应的行为规则，采取限制甚至禁止的方式规范人们与致害环境（要素）的不当接触行为等。因此，通过规范人们的环境行为，保护公众免受环境有害因素侵害、预防环境要素的损害，维持和改善生态功能，是保障环境健康权的应然路径。尽管目前在法律层面这些限制性规定尚不健全，但是对环境健康权的法律保护不能永远缺位。

2 保障环境健康权的立法展开

2.1 以人类利益为中心是国际环境法制的基本理念

在国外，对环境与健康的关注源于20世纪60年代以来的环境运动[13]。在环境运动的初期，人们就已经普遍注意到，由于环境污染和生态破坏会对生命健康构成威胁，并对现有的人权体系形成了挑战。这一认识对1972年首次联合国环境会议所达成的《人类环境宣言》产生了直接的影响，其中就明确宣示“环境问题已经影响到人類基本生存的权利”[14]。

在国际环境法制领域有四个直接与野生动物保护相关的规范性文件，除了后面将要提到的《生物多样性公约》以外，《国际湿地公约》《濒危动植物种国际贸易公约》和《野生动物迁徙物种保护公约》都是20世纪70年代国际环境法制的成果。其中，1971年的《国际湿地公约》承认“人类同其环境的相互依存关系”，并对保护湿地的生态功能做出要求。1973年的《濒危动植物种国际贸易公约》开宗明义，规定“认识到，许多美丽的、种类繁多的野生动物和植物是地球自然系统中无可替代的一部分，为了我们这一代和今后世世代代，必须加以保护”。1979年的《野生动物迁徙物种保护公约》也规定“缔约各方，承认种类繁多的野生动物是地球自然系统中无可代替的一部分，为了全人类的利益，必须加以保护”。由此可以看出，一个不能适合野生动物生存的环境也肯定无法适合人类的生存，正是以这一基本认识为前提，“保护人类利益”是国际野生动物保护法制普遍接受的立法目的和理念。

到了20世纪80年代末、90年代初，国际环境法制中关于“保护人类利益”的立法理念逐渐具体化，保护公众健康成为一项重要的立法目的和原则。1987年，世界环境和发展委员会提出一份题为《我们共同的未来》的划时代报告，呼吁开创“一个健康的、绿色的经济发展新纪元”。1992年联合国环境与发展大会关注的一项重要议题即为“环境保护与公众健康问题”，大会通过的一项宣言和两份具有约束力的环境公约都对公众健康权益做了规定和论述。①《里约环境与发展宣言》规定了二十七项与国际环境保护有关的法律原则，有三项原则直接对“健康问题”做出规定。其中，第一项原则即确认人类处在关注持续发展的中心，有权同大自然协调一致从事“健康的”、创造财富的生活;第七项原则要求各国应本着全球伙伴关系的精神进行合作，以维持、保护和恢复地球“生态系统的健康”和完整;第十四项原则规定各国应有效地进行合作，以阻止或防止对“人的健康”有害的活动和物质的国际迁移。②《生物多样性公约》是第一个生物多样性保护和可持续利用的全球协议，该公约将“各国意识到保护和持久使用生物多样性对满足世界日益增加的人口的粮食、健康和其他需求至为重要”作为其一项重要的目的规定下来。③《联合国气候变化框架公约》在第1条关于宗旨和目的条款中规定“气候变化的不利影响指气候变化所造成的自然环境或生物区系的变化，……或对人类的健康和福利产生重大的有害影响。”《公约》第4条是各国的承诺，其中规定“各国应采取适当办法，以期尽量减少它们为了减缓或适应气候变化而进行的项目或采取的措施对公共健康等方面产生不利影响。”

进入21世纪，国际环境法制对公众健康的保障水平进一步提升，逐渐从先前将公众健康作为保护对象提升为一项重要的法律权利。例如，《巴黎协定》是2015年12月12日在巴黎气候变化大会上通过、2016年4月22日在纽约签署的气候变化协定，是国际环境领域最新的重要立法成果，前言部分是该公约的立法目的和宗旨，其中规定：缔约各国承认气候变化是人类共同关注的问题，缔约方在采取行动处理气候变化时，应当尊重、促进和考虑它们各自对“人权、健康权”等权利和相关义务。学者进而提出：环境保护应当同样构成当代人权的一项必备条件，因为良好的环境对各类人权，尤其是生命权和健康权而言是必不可少的基础性条件;任何破坏生态环境的行为，同时也就对现存的基本人权构成了侵害，应当运用人权保障机制予以救济。由此，国际上产生了“健康环境权”概念并在一定程度上得到司法适用[15]。

2.2保障环境健康权成为我国环境法制新趋向

长期以来，我国环境立法重点关注了人类对生态环境的影响和损害，从着眼于保护环境的角度做出了大量的规定[16]。然而，我们却长期忽视生态环境对人类的影响和损害问题，仅有的一些规定也大多集中于民事侵权法律中[17]。近十多年来，环境污染和病毒等环境有害因素侵害公众健康问题日益凸显，党和政府对环境健康问题给予了高度关注，逐步制定并出台了环境健康保护和损害救济相关政策、法律和规划以响应民生期待。早在2007年11月21日，中央政府18个部委局就联合启动了《国家环境与健康行动计划》（2007—2015年）。2011年，原环保部印发了《国家环境保护“十二五”环境与健康规划》，将提高环境与健康风险评估能力、实现风险防控作为环保部门开展环境与健康工作的长期及核心任务。但由于管理体制、立法理念和监管缺失等方面的原因，实施情况很不理想。

最新环境立法也关注到了公众环境健康权保护问题。2015年1月1日实施的“新”《环境保护法》首次将环境与健康问题纳入调整范围，该法与随后修订的《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等环境法律都在第一条将“保障公众健康”作为一项重要的立法目的，而且，《环境保护法》第三十九条还初步建立了环境与健康监测、调查和风险评估制度，这对于环境健康权的保护具有重大的法治意义[18]。此外，原环保部于2018年发布的《国家环境保护环境与健康工作办法（试行）》进一步强调了要推动保障“公众健康”理念融入环境保护政策。这些立法上的改进不仅仅是单纯词语的替换，更是立法思想的更新。尽管在具体保护措施上尚有进一步完善的空间，但是这些更新、修正将原来在健康保护中的微观“人体”拓展到宏观“公众”的宽阔视野，打开了环境健康权保护的法治思路，在一定程度上矫正了在我国环境立法中一度盛行的“生态中心主义”思想，在立法目的上彰显了健康保护的整体性生态观，为环境健康权的保护与救济提供了基本的法律依据。

不过，现阶段环境法律关于环境健康权的规定还是初步的、片面的，有着较大的不足。一方面，《环境保护法》这部综合性的环境法律中关于环境健康的规定大多属于目的性的指引和原则性的宣示，其落脚点也大多止于保障或促进经济和社会全面协调可持续发展，缺乏对环境健康权的制度性规定以及关于损害风险预防、救济机制的具体安排，专门的环境健康权的立法似乎也是遥遥无期。另一方面，在《环境保护法》对“公众健康”做出规定以后，除了几部污染防治立法在修改后将保障公众健康作为立法目的以外，作为我国环境法中另一重要部分的生态保護法并没有及时跟进并做出相应的规定。结果是：以环境污染侵权诉讼为主要途径的环境健康司法保障活动借助之前的《侵权责任法》得以展开并在集体环境侵权诉讼中不断推进，但《侵权责任法》对具有公益性质环境健康权损害问题的处理却显得捉襟见肘，即使是近年来发展起来的环境民事公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度等新的制度性规定，也仅仅聚焦于“生态损害”的赔偿救济，都未能延展到环境健康权的损害救济。因此，包括《野生动物保护法》在内的生态保护立法因缺失“保障环境健康权”的指引而远远落后于国际和国内环境法治的步伐，更无法奢谈具体的环境健康权保护制度的供给了。环境健康保障在我国生态保护立法中缺位的问题亟须得到解决。由于《野生动物保护法》在我国生态保护法中具有重要地位，下面我们以《野生动物保护法》为例，深入研究环境健康权在我国生态保护领域的立法展开与保障制度设计。

3 我国野生动物保护立法的不足

目前，我国有关野生动物保护的立法在数量上已经具有了相当的规模，从《宪法》《刑法》《森林法》《渔业法》到专门的《野生动物保护法》以及《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》等行政法规，还有大量的地方性法规、部门规章等都有涉及[19]。但是，条文众多并不意味着体系完备，也不意味着具有了先进性并符合法治时代的要求。通过深入研究可以发现，现行的野生动物保护立法、特别是专门的《野生动物保护法》还存在着立法目的偏颇、制度设计低效等弊端，无法满足保护环境健康权的需要。

3.1 立法目的：环境健康权利主体缺位

从1988年出台到2009年第二次修订（正），《野生动物保护法》的立法目的一直延续了同样的表述，即：为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡。在这里，针对珍贵、濒危野生动物的“保护、拯救”和其他野生动物资源的“保护、发展和合理利用”都归结为一个统一的“维护生态平衡”目的，而未考虑环境健康权利主体即“人”的因素。2016年修改并沿用至今的《野生动物保护法》的立法目的的表述有了变化，即：为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设。与之前的表述相比，新的立法目的中剔除了“发展和合理利用”的用词，增加了“推进生态文明建设”的内容[20]。这一表述富有鲜明的时代特色，反映了新时代生态文明建设的法治要求[21]。“生态文明”的一个重要表征就是人与生态环境的和谐共处[22]，因此可以认为修改之后的立法目的中有了“人”的因素。不过，“生态文明”的表述毕竟是象征意义，且其前置性的用语全部是关于“动物”，“人”的因素仍然过于微弱，也就是说，整个立法目的的表述是从保护、拯救、维护“野生动物”单一角度来推进生态文明建设。受立法目的的影响，整部《野生动物保护法》几乎都是围绕着“野生动物”的保护和管理、维护生态多样性进行制度设计。特别是对“发展和合理利用”的摒弃，扭转了“重利用、轻保护”的立法思维，反映了对“人类中心主义”下传统环境法制二元论的突破，也彰显了《野生动物保护法》在立法理念方面具有了强烈的“生态中心主义”色彩，而对人类的健康与公共卫生安全则直接选择了无视[23]，人类作为环境健康权的权利主体还没有在该法中立一足之地。

3.2制度设计：环境健康权面临损害风险

3.2.1 野生动物驯养繁殖管理制度的漏洞

《野生动物保护法》规定了人工繁育国家重点保护野生动物许可制度，对于人工繁育技术成熟稳定野生动物的人工种群，不再列入国家重点保护野生动物名录，实行与野外种群不同的管理措施，并可以在取得专用标识后进行出售和利用。《野生动物保护法实施条例》也在第四章对这一制度的具体实施做了细化规定。这一制度存在以下问题：①该许可制度仅适用于国家重点保护野生动物，并不适用于非重点保护野生动物。虽然原国家林业局曾于2003年发布《商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单》，规定需要取得驯养繁殖资格的对象不限于国家重点野生动物，在实质上拓展了《野生动物保护法》人工繁育野生动物许可证的适用范围，但是该《名单》也仅纳入了梅花鹿等54种陆生野生动物，种类众多的非重点保护野生动物的驯养繁殖并不受许可或资格管理制度的约束。而且，在《野生动物保护法》及其《实施条例》只对重点保护野生动物人工繁育许可制度做出规定的情况下，《名单》对非重点保护野生动物的驯养繁殖资格要求缺乏上位法的依据或授权，其合法性也存在质疑。②该制度将人工繁育的野生动物作为人工种群进行管理，区别于作为国家重点保护野生动物的野外种群，人工种群可以进行包括商业性经营在内的各种目的的出售和利用活动。客观上，现有行政管理措施还很难对人工繁育野生动物实行全程无缝跟踪与管理，虽然实行了专用标识管理，但人工养殖的野生动物个体、制品与野生种群中的动物个体、制品之间很难进行直观的区分，这就为非法猎捕方式获得的国家重点保护野生动物及其制品以人工繁育野生动物名义进入商业化交易环节提供了可能，给公众健康带来风险，也间接弱化了《野生动物保护法》关于严禁猎捕、出售国家重点保护野生动物的规定。

3.2.2非重点保护野生动物交易制度的不足

《野生动物保护法》对重点保护野生动物名录以外的其他野生动物的保护制度极不周全，给公众环境健康权利带来威胁和损害风险。①非重点保护野生动物的法律规范对应的是“生态平衡”的立法目的，仅受到相对保护，只要在数量、种群、分布等方面不影响“生态平衡”，不管是否有害都可以经合法程序后进行出售和利用;而且，这是野生动物及制品的出售和利用目的下的生态利益和经济利益之间的平衡，环境健康权并未纳入考量，是低层次的生态平衡，其所维持的是有利于经济利用而非公众健康的生态环境，环境健康权面临较大的损害风险。②目前，我国对经营利用野生动物的管理仅限于主体的限制，要求狩猎者取得狩猎证，出售者、利用者、生产者、经营者应有合法来源证明和检疫证明。这一制度设计的缺陷在于：一方面，由于“地点”管理不到位，出售、利用、生产和经营的地点高度分散，导致检疫等行政执法成本非常高，监管不到位的情况大量存在，非法猎捕、非法出售等行为屡禁不止，继而导致源头的“狩猎证”许可制度很大程度上形同虚设，大量没有合法来源的野生动物分散进入各类市场。另一方面，野生动物的活体市场交易并不被禁止。现行法律只是禁止在集贸市场出售、收购国家重点保护野生动物或者其产品，但对于有合法来源的非重点保护动物，却允许在当地人民政府有关部门指定的集贸市场出售。活体交易带来较高的环境健康风险，不仅会导致市场中野生动物之间的疫病、所携带病毒和细菌的相互交叉感染，还会通过感染活体野生动物的销售者、购买者甚至市场其他交易者而直接影响社会公众。③特别是关于非重点保护野生动物的食用，法律规定，禁止生产、经营使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。这就是说，作为食品进行利用的非重点保护的野生动物只需要“有合法来源证明”即可，甚至不需要行政许可，这大大增加了野生动物与人类接触的可能性，为环境中的病毒等不健康因素向人类的传播打开了通道，给环境健康权利的保护带来威胁。④而且，环境健康权的保护最终需要对所有人的环境行为进行限制和约束，但在《野生动物保护法》框架下，只是规定“为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品”的才受到处罚，除此之外，需求端并不受到任何限制。该法规定的“合法来源证明”仅规范“生产、经营使用”行为，作为消费者的“食用者”并不是受限制的主体，食用购买非重点保护的野生动物及其制品的行为并不是违法行为。对野生动物食用者私欲放纵的结果是：在给食用者个人健康带来风险的同时，也大大增加了公众环境健康权利的损害风险。

3.3 《动物防疫法》的突破与不足

在新冠肺炎背景下探讨环境健康权保护问题，除了《野生动物保护法》以外，我们也有必要对与“动物”密切相关的《动物防疫法》给予关注。与《野生动物保护法》的立法目的不同，现行《动物防疫法》开篇第一条明确宣示：为了加强对动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全，制定本法。很显然，“保护人体健康、维护公共卫生安全”是该法最终和最高立法目的，“人”这一关键要素牢牢地占据了核心的主体位置，这着实让人耳目一新。之所以如此规定，一方面，该法在适用范围上针对的基本上都是作为“人”的食品的动物，突出对人体健康的保护是该法的应然之意。另一方面，该法出自兽医主管部门之手，该部门并没有环境保护的职责，虽然该法防的是动物的疫病，但最终保护的却是人的健康和公共卫生安全。对该法的历史演进研究后发现，其实该法在1997年刚出台时只强调了“保护人体健康”，在2007年修订时才加入了“维护公共卫生安全”的目的性要求。这显然是总结了2003年SARS疫情的教训。但遗憾的是，与SARS疫情关系更为密切的《野生动物保护法》却未在认识到“动物—动物—人—人”疫情傳播模式之后进行相应的立法提升。实践证明，正是由于《动物防疫法》立法目的和理念的突破以及富有前瞻性的制度设计，其在我国动物防疫方面发挥了巨大作用，即使在我国先后发生了禽流感、猪瘟等动物疫情，也都没有对公众健康造成重大影响，该法当属功不可没。

然而，《动物防疫法》所“防”之“疫”的范围也仅限于“动物疫病”，也就是动物患的疫病，即使包括了人畜共患的疫病的预防、控制和扑灭等，该法也无法适用于野生动物作为宿主的病毒和细菌的防治，特别是那些寄宿在野生动物身上但并不会导致动物发病，却在传播给人类以后才发病并可能大规模传染的病毒和细菌。更为重要的是，《动物防疫法》是从隔离、减少环境有害因素与人类接触的角度实现对公众健康权利的保护，而没有从限制和约束人类行为、保护环境的角度增益公众的环境健康利益。良好的生态环境对环境健康权的正向促进和有害环境要素对公众健康损害风险的有效隔离是保护和实现环境健康权不可或缺的两个方面，《动物防疫法》是防范有害环境（要素）对环境健康权侵害的一块砖，而我们还需要砌一堵墙。

4 完善《野生动物保护法》的思路与策略

环境与人类健康之间的关系是如此重要[24]，一旦环境遭到污染、破坏或干扰以及人类与环境（要素）的不适当接触，环境健康权将受到损害。在我国，经过40年的经济高速增长，环境污染等环境问题对健康损害的后果已经进入集中爆发期。更应引起重视的是，在近20年内，我国先后发生了SARS疫情、禽流感、猪瘟和最近的新冠肺炎疫情，对公众环境健康权造成威胁和损害。我们有理由相信，现行的包括《野生动物保护法》在内的生态环境法律制度必定出现了较大的制度缺口与规制失灵，基于保障环境健康权的法制再造已经成为一项紧迫的任务。

4.1 思路：以保障环境健康权为立法目的

是否有必要将保障环境健康权作为以保护野生动物为主要内容的《野生动物保护法》的立法目的？实际上，这并非一时心血来潮而牵强附会，而是最新立法成果的总结。2020年2月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，就该立法而言，无论是立法的名称还是立法的主要内容，都是从“切实保障人民群众生命健康安全”这一目的性角度进行界定和规范的，可以说，这是我国关于野生动物保护的最新的权威立法，指明了野生动物保护立法的目的性方向。

保障环境健康权有利于保护和实现真正意义上的生态平衡。一提到生态平衡，人们往往想到了生态、环境、资源、动物、植物等，认为只要这些方面受到保护了，生态平衡就能实现了，却忽视了“人”才是生态系统中最核心的要素。环境保护法是在克服“人类中心主义”思想指导下以征服自然为主要特征的“黑色文明”所造成的严重环境问题的过程中发展起来的。但是，传统的环境保护理论以解决环境问题为核心，很容易让我们陷入“生态中心主义”的迷途[25]，即使这种状况可能仅是阶段性的，但也可能因忽视“人”这一关键要素而酿成严重的后果。基于对环境健康权理论分析和认识，我们应该重新审视作为《野生动物保护法》等诸多环境立法目的的所谓“生态平衡”。生态平衡不仅仅是动物、植物、生态、资源等环境构成要素的平衡，更重要的是包括人在内的全系统的平衡，“人”才是生态平衡的压舱石，“人”和“生态环境”都受到保护才会“生态平衡”，这也是走向生态文明的正确道路[26]。

保障环境健康权是生态文明建设的本质要求，有利于实现从生态中心主义向人与生态环境命运共同体的转变。生态文明，是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和，是指以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。因此，人与生态环境作为命运共同体的和谐共生是生态文明的本质，这一命运共同体始于“人类”，通过架构“生态”的道路，终于“人类”的福祉，建立了“人类→生态环境→人类”的文明链条。人与生态环境命运共同体具有“生态中心”的框架和“人类中心”的内涵，它摒弃了“人类中心主义”的狭隘，汲取了“生态中心主义”的合理内核，在本质上是人与生态环境和谐关系的闭环[27]。《野生动物保护法》应该基于环境健康权是全人类的共同权利的立法理念，实现从生态中心主义向人与生态环境命运共同体的转变，将生态环境与公众健康结合保护，协调生态环境保护与公众健康保障的机制，真正实现和促进我国以人为本的生态文明建设。

因此，就《野生动物保护法》的修改完善而言，首要任务是在立法目的中确立对“环境健康权”的保障。当然，考虑到《野生动物保护法》在环境法律体系中的特殊性，我们可以将保障环境健康权作为该法的间接目的或最终目的，即：《野生动物保护法》不仅仅保护“野生动物” “环境”，更重要的是保护“人”;通过保护生物多样性和生态平衡，最终保障环境健康权利，确保人体健康和公共卫生安全;保障环境健康权是保护生物多样性和生态平衡的终极目的。在此基础上，针对环境健康权保护的具体制度缺失的问题，《野生动物保护法》在保障环境健康权方面的制度创新也应加紧推进。

4.2 策略：重点完善野生动物交易管理制度

4.2.1 交易管理是保障环境健康权的关键环节

先进的立法理念和周全的立法目的都需要落脚在具体的制度之中[28]。在新冠肺炎疫情中，最受诟病的是《野生动物保护法》规定的野生动物交易制度，特别是作为食品进行交易的相关规定，对环境健康权构成重大的损害风险。客观地讲，正是这些规定下的野生动物利用活动，一方面破坏了生态平衡和“健康的”环境，另一方面也增加了人类与野生动物之间亲密接触的机会，野生动物及其所携带的病菌给人类造成健康损害的可能性也大大提高。新冠肺炎疫情之下，政府之所以严令禁止野生动物的交易活动，目的也正是最大限度地降低人类与野生动物的不当接触导致病毒传播的可能性。继而有人提出，应该研究全面禁止交易、运输、制售和利用野生动物的可行性[29]。这一观点具有一定的合理性，特别是在疫情蔓延的情况下，我们更能理解其良好的出发点和对制度漏洞造成严重后果的痛心疾首。但是，实事求是地讲，出于经济、社会等目的的需要，一定數量的野生动物利用活动不可避免，很多时候是必需的。例如，在传统上，包括我国在内的很多国家对于野生动物在药用方面的需求有着广泛的群众基础和文化信仰。社会实践也表明，在接连发生禽流感、SARS疫情之后仍然未能停止以食用为目的的野生动物利用行为，有立法滞后的原因，但更主要的是其在文化、传统和习俗上的根深蒂固。实际上，即使是重点保护的野生动物，一定条件下的驯养、繁殖和利用也是必要的并被法律所许可。例如，存在着因科学研究、种群调控、疫源疫病监测以及公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况，可以对一些重点保护动物进行捕猎和利用。更应该强调的是，病菌从野生动物到人类的传播的原因并非对野生动物的利用和交易活动本身，而是利用和交易过程中的不当接触。即使我们已经立法绝对禁止食用野生动物，但我们仍然需要为了科研、展示等目的对野生动物进行利用，“交易”仍然被法律允许[30]。在这些合法的“交易”中，如果人类与野生动物的不当接触没有受到法律的制约，病毒传播到人类的法律之门没有关闭，那么环境健康权就仍然处于巨大的风险之中。所以，问题的关键不在于仅仅禁止“食用”，而在于从保障环境健康权的目的出发怎样去规范野生动物利用和交易行为。

4.2.2源头管理：从保障环境健康权的角度对野生动物进行分类

对野生动物进行分类的目的主要是解决哪些野生动物可以进入交易环节的问题，从野生动物交易的源头保障环境健康权。现行《野生动物保护法》将野生动物分为重点保护和非重点保护等类型，只有非重点保护动物才被允许进行狩猎、利用、交易。为了堵住野生动物及其作为宿主的病毒、细菌给环境健康权造成损害：一方面，我们必须坚持禁止交易、食用重点保护野生动物的规定，在加大违法成本的基础上，加强执法和司法力度，打击非法重点保护野生动物交易行为。另一方面，以“对公众健康是否构成风险”为标准，将非重点保护野生动物分为无害野生动物和有害野生动物等种类。其中，有害野生动物包括害鼠、各种有毒动物及携带高致病、高传染病毒、细菌的野生动物等。应绝对禁止有害野生动物作为一般商品进行捕猎、利用和交易，并建议将有害野生动物交易行为与行政责任和刑事责任进行对接;而对于有益的野生动物和无害且经济的野生动物，则可以在维持生态平衡的基础上进行捕猎、利用和交易。“对公众健康是否构成风险”作为非重点保护动物再分类的标准是服务于“保障公众健康”的立法目的的，有利于保护公众的环境健康权制。

加强源头管理的另一个方面是完善和优化我国野生动物驯养繁殖管理制度。一方面，将仅适用于重点保护野生动物的人工驯养野生动物许可制度和名录管理制度扩大适用于所有野生动物，并对所有人工驯养繁殖的野生动物进行专用标识管理。这一制度与狩猎许可制度相结合，就可以实现对所有进入出售、利用和经营等交易环节的野生动物及其制品的追溯，从而切实防止非法猎捕、走私来源的野生动物借驯养繁殖之名混入市场，预防环境健康风险的产生。另一方面，实行人工驯养繁殖野生动物及其制品的用途管制制度。禁止包括以人工驯养繁殖等任何方式获得的重点保护野生动物及其制品作为食品、皮毛等一般商品形式的经营和利用，人工驯养繁殖的重点保护野生动物只能以补充野外种群、科学研究、药品开发等法律明确列举的方式进行利用。这些规定可以阻断对重点保护野生动物进行一般商业开发的渠道，将人类与重点保护野生动物的接触频率、人类对重点保护野生动物的不利影响、重点保护野生动物对人类的不利影响三个方面都降到最低，有利于保护生物多样性和生态平衡，也有利于保障公众的环境健康权。

4.2.3过程管理：完善野生动物交易过程管制制度

为解决我国在经营利用野生动物过程中“地点”管理不到位的缺陷，建议参照《生猪屠宰管理条例》的规定，建立可利用、可交易野生动物的定点屠宰、集中检疫制度，并禁止野生动物活体市场交易行为。所有通过捕猎、人工饲养等途径获得并进行出售、利用的野生动物，都应该通过指定的屠宰地点进行屠宰、检疫，之后才能进入市场进行交易。这不但可以有效控制进入利用、交易领域的野生动物数量、种群比例，起到维持种群稳定、生态平衡的目的，保护良好的生态环境，还可以有效阻断野生动物及其所携带的病毒、细菌与人群的接触，起到保障公众健康的目的，实现对环境健康权的全面保护，可谓两全其美。

4.2.4 末端管理：加强绿色消费行为制度建设

就野生动物的市场交易而言，上述制度设计要发挥作用，除了野生动物交易的源头和过程管理制度之外，还需要以减少需求为基础的思想教育和相应的制度建设，这就是野生动物交易中的需求端管理问题。“没有买卖就没有伤害”，说到底，是需求催生了大量的非法野生动物交易活动，也摧毁了一些仅存的野生动物种群。因此，有必要完善相关法律，促使公众做出绿色消费选择[31]，不食用、少利用野生动物，避免让全社会承担巨大公共安全风险。

5结 语

17年前，一场SARS疫情让我们加强了对野生动物的保护，专门修改了《野生动物保护法》。然而，该法至今在保障环境健康权方面仍然没有任何建树，不合理的野生動物保护立法理念、立法目的和制度设计给环境健康权带来隐患和损害风险。今天，一场新冠肺炎疫情再次使“野生动物” “保护环境”成为热门词汇。

人类自始至终都与生态环境处于相互作用和相互影响的状态之中。当我们为了人与生态环境和谐关系，提出保护环境、预防和治理环境问题的时候，不应忘了“人”这一核心要素;只有“人”与“环境”都受到了保护，都不因对方而受到损害，才是真正意义上的和谐关系和命运共同体。在人与自然的关系上，不但要尊重并认同环境要素的内在价值、尊重并保护整个生态系统的完整和良好状态[32]，更要保护人类的健康[33]，这也正是完整意义上的保障环境健康权的应有之义。在生态文明新时代，我们应该赋予《野生动物保护法》以新的历史使命，让它成为保障环境健康权的一道制度城墙。

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（责任编辑：刘呈庆）