从新冠疫情看日本的应急管理机制

崔云逸 李浩

摘 要：2020年，新型冠状病毒肺炎疫情的大流行成为举世关注的公共卫生事件，世界各国政府的应急管理能力备受关注和考验。日本应急管理机制是在总结历次重大危机事件的经验上不断丰富形成的，并具有“共同参与”的特点。日本政府面对疫情的应急管理措施呈现出中央政府和地方自治体发挥主导作用、及时完善应急管理法律、借助民间力量完成“自肃”、及时发布信息、财政金融支持政策、保障分级诊疗体系六方面的特点，同时也存在着中央令出不行、灾情信息上报手段落后、医疗资源配置不合理等问题。

关键词：应急管理;疫情;日本

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1004-2458-（2020）06-0008-07

DOI：1014156/jcnkirbwtyj202006002

新冠肺炎疫情是人类面临的巨大生命威胁，同时也是世界各国政府面临的公共卫生危机。疫情肆虐下，一个国家较为高效健全的公共卫生体系能够迅速有效阻击疫情，而较为脆弱的则抗疫艰难，甚至会由此引发严重的社会危机。日本作为经受自然灾害考验的国家，长期以来，建立起了一套相对完善的应急管理机制。这次新冠肺炎疫情，是对日本应急管理机制的一次检验，通过日本政府的一系列防疫举措，可以观察日本应急管理机制的设立逻辑、体系构成和运作机制，分析总结其最终成效。那么，这次日本应急管理机制在有效遏制疫情的过程中究竟发挥了怎样的作用，其成效如何，有何值得称赞与反思之处，是一个值得思考与探讨的问题。对此问题的客观分析，有助于人们正确认识日本的应急管理机制。

一、日本应急管理机制的形成与特点

日本的地理文化对其国家治理体系有着重要影响。日本位处西太平洋，常年经受自然灾害侵袭，因此较早形成灾害危机管理意识与危机管理机制。几十年来，经过不断的总结完善，逐渐形成了一套较为完整的灾害管理体制，并具有鲜明的独特之处。

（一）日本应急管理的形成

日本自然灾害频发，为应对频繁的灾害，二战后的日本不断推进灾害应急管理体制建设。早在1947年，日本为应对1946年发生的地震紧急出台了《灾害救助法》，该法对救助的类型和标准作了基本的规定。其后发生的重大灾害进一步促进了日本应急管理体制的建设完善，尤以重大自然灾害影响最甚。1959年的“伊势湾台风”使日本中部地区受到台风的强势袭击，因防灾不力和灾后救灾秩序混乱，造成了数千人死亡。于是在1961年，日本政府制定了《灾害对策基本法》，建立了中央、地方政府组成的防灾应对机制，并对相应主体的责任范围、防灾计划、应急措施和灾后重建等进行规范。1995年日本发生里氏7.3级阪神大地震，政府在危机处理中反应缓慢，暴露出日本应急管理机制的诸多问题。灾后的日本对《灾害对策基本法》进行重新修改，旨在提升政府的危机处理能力与灵活性，此后陆续出台了《地震防灾对策特别措施法》《建筑物抗震改修促进法》等法规，加强了应急管理制度建设。同时，为提升灾害的预防能力，增设内阁危机管理总监、全天候内阁情报收集中心等机构，开通中央防灾无线网络、地震灾害早期评估等系统[1]

，最快最早掌握灾害信息。2011年3月日本发生了9级大地震，灾后政府对大地震、海啸及核泄漏事故处理过程进行反思总结，修订相关法律文件，调整政府在灾害处理中的权限和权责范围，进一步完善日本的应急管理机制。

在如今日本的灾害管理体制中，形成了以《灾害对策基本法》为核心的防灾制度机制，以内阁府为中心、全体政府共同应对的危机管理体系，以较高的公民自觉防灾意识为一体的综合危机管理体制，正逐步构建起一个以自觉的行动为主的政府、企业、居民等多种社会主体共筑的“自觉防灾社会”。

（二）日本应急管理的特点

在应急管理组织结构方面，据日本《防灾对策基本法》的规定，当影响公共安全的重大灾害发生时，日本政府可视情况设立“紧急灾害对策本部”“非常灾害对策本部”和地方“现场对策本部”，全面负责处理灾害应急处理、紧急救助等具体事项。“紧急灾害对策本部”是日本最高级别紧急决策机构，机构设立在内阁，由总理大臣担任应急灾害对策本部长，本部成员主要有全体内阁阁僚、内阁危机管理监和首相任命的其他有必要的成員。“非常灾害对策本部”同是设立在内阁府，部长由防灾担当大臣担任，负责制定相应的应急政策。地方“灾害对策本部”则设立在都道府县或市町村一级，是当地灾害应对指挥中心，除了有在一线指挥抢险救助的工作义务之外，还需要收集灾害的相关信息上报上级机关。此外，日本内阁常设“防灾担当大臣”，负责防灾相关的日常性工作，如制定防灾计划、协调中央到地方自治体的防灾政策、收集灾害应对策略、编制推广防灾信息等，在灾害发生时及时推进各项紧急措施[2]。

应急管理的常设机构还有中央防灾会议，它是日本内阁的政策委员会之一，总理担任会长，会员由内阁成员、行政部门负责人及相关专家组成。中央防灾会议有权要求中央和地方的行政机关、公共团体等提供资料和必要的协助，同时指导地方防灾会议的工作。地方防灾会议由都道府县的知事担任会长，成员包括地方行政机关首长和公共部门的负责人等。地方防灾会议负责本辖区内防灾计划的实施和本地灾害信息的收集，同都道府县的其他组织机构互联互通、协

调开展工作。市町村一级也有自己的防灾会议，会长由地方行政长官担任，组织架构参照都道府县一级。

在应急管理的运行机制上，当灾害发生后，立即由24小时值班的内阁信息汇报中心收集相关的信息，同时召集要员和各相关省厅。由要员集中构成的“紧急召集小组”负责收集分析相关省厅一级公共部门汇报的信息，并派遣“信息先遣小组”，具体流程见图1。

如图1所示，把握受灾规模信息后，根据发生灾害的规模，判断是否需要设立对策本部，如果不需要设立，则召集有关省厅召开灾害对策会议，各省厅调整应急对策，调整派遣调查团，负责对受灾地区的灾害对策室的运营。如果判断需要设立对策本部，则需与应对灾害相关省厅的大臣一起协商应对方针，根据灾害的性质和影响范围等，商议设置对策本部类别——“非常灾害对策本部”或“紧急灾害对策本部”。两者的不同之处主要在于本部长是防灾担当大臣还是内阁总理大臣，而工作范围、职能基本一致。灾害发生时的紧急救援行动是灾害应对的重中之重，日本在这方面做到了专业救援队伍、医疗救护人员与群众志愿者的专业救援和群众自救、本地救援和外来支援相结合。

可以看出日本应急管理机制的一大特点就是“共同参与”，主体包括各级政府和民众。由于战后的中央政府的權力有限，而地方政府的自治程度很高，因此在应急管理机制里中央政府主要发挥统揽全局、指挥领导的作用，实际的危机处理的主体是地方政府。日本地方政府的职责繁多、业务繁重，因此地方政府间大多缔结了互助条约[3]，在发生跨区域性灾害时可以守望相助。除了中央与地方、地方与地方的援助相结合外，日本还很注重在平日对公民防灾意识的宣传、防灾救灾专业管理人员的培养、公益性NPO（非营利组织）的管理等，所以在发生灾害时，民众也能积极展开自救，这也成为了日本危机管理中的一个重要环节。

二、日本应对新冠肺炎疫情的应急管理措施

日本政府面对新冠肺炎疫情反应及时迅速，应急管理体系随即启动。从应急管理体系的启动到日本政府宣布全面解除紧急事态的5个月时间里，日本政府根据疫情发生的不同阶段，出台相应的应急措施。这一系列先后出台的防疫举措，呈现出日本政府应急管理的处理机制、运行轨迹和运作特点。这些运作特点反映了日本应急管理的体制结构，蕴含着日本政府对于应急管理的治理逻辑。

（一）日本新冠疫情应急管理举措

2020年1月6日，也就是得到世界卫生组织预警信息的第一时间，日本政府以内阁官房危机管理中心和厚生劳动省为主要负责机构，迅速启动全覆盖型预警机制，向地方政府、各级医疗机构、医务工作者、媒体和民众发出预警预防信息通知。同日，厚生劳动省健康局结核感染症课以“行政事务联络”的形式，向全国各都道府县、保健所设置市和特别区的卫生主管部（局）发出《唤起中华人民共和国湖北省武汉市发生不明原因肺炎集体感染的注意》的通知，该联络也发给了公益社团法人和日本医师会。在线上，日本中央有关部门和地方政府纷纷开设专栏和模块，及时提供疫情相关讯息，并将中央各部门、世界卫生组织等国际组织、武汉等国外的网站链接在一起，大力呼吁尽量避免与他人“密切接触”。此后，包括厚生劳动省在内的各网站持续发布更新关于新冠疫情的各类信息和数据，保证国民及时了解实际情况。并且公布了防疫手册、应对疫情的基本方针等资料。

2020年1月16日，一名近期有武汉旅行史的中国男性接受新冠病毒的PCR检测显示结果阳性，该病例为日本最早的确诊案例。1月28日，安倍以内阁政令的形式宣布将新冠肺炎适用于《传染病法》的第2类传染病。1月30日，日本政府设立“新型冠状病毒感染者对策本部”（截至2020年10月13日已召开43次对策会议）。厚生劳动省、总务省等中央机构和东京都等地方政府也设立相应级别的“对策本部”，形成中央与地方的联合应对疫情的上下联动机制。2月3日，有乘客出现症状的“钻石公主号”邮轮停靠横滨港，日本政府开始对出现患者的船上人员以及密切接触者进行核酸检测，不过由于钻石公主号错综复杂的归属关系，导致日本一直消极对待并最终解散了该船的隔离乘客[4]

。日本的“水际对策”（边境防控）方案宣告败退，新冠肺炎疫情开始在人群中大量传播。2月14日，日本政府将新型冠状病毒感染症指定为“检疫法第34条所规定的感染症的种类”，为流行病控制提供法律支撑。2月25日，为了控制疫情在国内的蔓延，日本政府出台了《新型冠状病毒感染症对策基本方针》，作为指挥疫情防控工作的根据。3月6日，日本政府通过《紧急事态法案》《特别措施法改正案》。

在尚处公共卫生事件初期阶段的2020年2月13日发布的《关于新型冠状病毒感染症的紧急对策》（第1版）中，日本政府主要出台了5个类别的公共卫生应急措施。一是对回国人员的援助，包括加强对他们的健康管理、提供PCR检查等健康诊断，帮助他们顺利融入社会，以及对海外日本人的援助。二是增强应对国内感染的对策，如强化病原体的快速检查机制和传染病指定医疗机构的治疗体制，促进简易检查技术、抗病毒药物和疫苗等相关研究的开发，确保口罩和药品的供给。三是边境检疫措施的强化，具体措施包括：加强全国检疫所的检查机制和功能，完善为入境隔离人员设立的新机构“健康跟进中心”的检疫功能，进一步强化入境管理，机动地调整禁止入境的国家和地域人员范围。四是对受疫情影响产业的紧急对策，向国民和外国游客及时并准确地提供疫情相关的信息，为受疫情重创的旅游业等中小企业提供紧急贷款等，放宽申请就业调整补助金的条件等。五是强化国际合作，如将分离毒株的数据与全世界共享、向亚洲邻国提供先进的医疗设备、加强对国际间疫情发展动向的把握、为国际NPO提供支援等。第1版《关于新型冠状病毒感染症的紧急对策》多集中于对疫情这一公共卫生事件的响应，包括对紧急撤侨回国人员的帮助、加强边境检疫等措施，也有一部分措施涉及因为疫情受影响的旅游业等产业的对策。

等到已经进入公共卫生事件中期阶段的2020年3月10日，日本政府又发布了《关于新型冠状病毒感染症的紧急对策》第2版，主要应急措施有4点。一是防止传染扩大的对策和医疗供给体制的整备，包括：保障消毒液、口罩等防疫物资的充足和资源合理配置，向地方公共团体派遣集体传染对策的专家，加强PCR检查能力，增加床位和呼吸机，加速治疗药物的开发，为出现症状者提供伤病补贴，为国民和在日本的外国人提供准确且容易理解的相关信息。二是学校临时停课相关的对策，包括给监护人提供新的带薪休假补偿、提供个人紧急小额贷款、为学童保育所提供资金支援、推广远程办公等。三是事业活动和就业减少的对策，包括：放宽申请就业调整补助金的对象范围并上调补助金比例，开设“新冠感染症特别贷款制度”等资金周转制度，以及对供应链破裂的产业和旅游业的对策，强化生活贫穷者自立支援制度等。四是应对事态变化的紧急措施，如3月10日内阁决定将新型冠状病毒肺炎适用于《新型流感等对策特别措施法》、针对国际疫情情况机动地调整边境检疫政策、针对因为疫情影响的行政手续和公共采购等的临时措施、强化国际合作、为地方公共团体提供财政支援等。与第1版相比，第2版《关于新型冠状病毒感染症的紧急对策》已更多地偏向于在紧急事件发生中采取的措施，以挽救人民群众生命、减少经济损失为主，还顾及了事件后的“恢复”，出台了一系列支持社会经济生活恢复的政策法规。

2020年4月7日，首都圈、大阪兵库、福冈进入“紧急事态”，但不强制封城。安倍同时提出占GDP比例20%的经济刺激计划，并承诺将PCR检查能力提升到每日2万人次。5月25日，日本政府宣布全面解除紧急事态，开始有限度地恢复社会生产生活。

（二）日本新冠疫情应急管理的特点

1中央政府和地方自治体发挥主导作用，决策与指挥相统一

因为积累了处理灾害的经验，日本政府已经形成了纵向和横向结合的应急管理体系。纵向来说，中央政府和地方政府都设有防灾会议，在危机发生时，能起到统筹规划和协调的作用。横向上，根据灾害特性与之相关的不同省厅组成了共同的灾害应急网络，在内阁设置的“非常灾害对策本部”或“紧急灾害对策本部”的指导下，协力互助，工作联动。

由于日本战后由美国制定的“和平宪法”规定地方拥有较高的自治权[5]

，因此地方政府在灾害应急前线也发挥主导作用，如，此次疫情北海道率先于2020年2月28日进入“紧急状态”，对前期当地的疫情扩散起到了一定的遏制作用。

2立法先行，完善和发挥应急管理法律的作用

立法先行是日本应急管理机制的一大特点，各项法律法规将包括各级主体责任、必要措施、财政支持、违规处罚、实施限度等关键内容都事无巨细地规定下来，并且根据灾害形势的变化对法律进行及时修改[6]

，在应对新冠疫情上也不例外。2020年1月28日，新型冠状病毒感染症被视同《传染病法》规定的第二类传染病;3月10日，修订了《新型流感等对策特别措施法》，将新冠肺炎纳入适用范围。立法先行不仅让疫情危机应对中能做到有法可依，同时也能将危机处理的过程置于严格的法律监督之下，有效防范了出现公权力过大的情况，保证国家和社会秩序的良好运行。

3借助民间力量完成“自肃”

与中国、新加坡、部分欧洲国家推出具有一定强制性的“封城”政策不同，日本在大都市区域实行的“紧急事态”的相关措施也不具备任何强制性，只是中央政府对地方的呼吁，而地方政府可以视情况进行灵活变通。

但所幸日本因长期建设灾害危机管理机制的历史已经让民众培养起了防灾减灾的意识和文化。日本《傳染病法》规定，面对传染病做到科学防护和遵守政策规定是公民的基本要求，日本各级政府也很重视在平日向民众普及防护知识，提高他们的防疫意识。比如从2016年起，内阁府每年都会主办“防灾推进国民大会”，邀请来自官产学界、NPO、市民团体还有普通群众等各界人士参会，举办报告会、专题讨论会，设置展台和体验工作坊，对民众普及防灾知识。此次疫情中，日本普通民众普遍遵循“外出自肃”的要求，自觉大量减少外出，而商家也自觉地关门停业，使得“紧急事态”期间日本有效遏制住了感染人数的急速增长，放缓了增速曲线。据日本财团的第25回《18岁意识调查：新型冠状病毒与社会》显示，在“外出自肃”期间，有87.4%的受访者取消了大多数的外出活动[7]。

4及时发布预警和相关信息

日本政府对健康危机检测较为重视，要求全国上下协力，将边境检疫、医疗机构、科学研究以及驻外机构、地方政府搜集到的信息迅速整合，由厚生劳动省行政综合系统（WISH）进行筛选和确认。健康危机管理部门根据系统给出的信息，对公共健康风险的情况进行研判，及时提出发出预警的建议。此次新冠疫情，刚得到世界卫生组织预警的2020年1月6日，厚生劳动省就联系了全国各地的卫生主管部门发出通知，之后厚生劳动省等官方网站及其在Line等社交媒体上的官方账号以及持续发布更新关于新冠疫情的各类信息和数据、检测就医的流程信息等，保证国民对相关信息和政策的知悉。

5全面的财政金融支持政策

为了避免因为紧急事态“自肃”期间对人民生活造成重大影响，日本政府除了加强医疗物资的保障外，还着力于强化对受影响的产业及民众的资金支援，以及对被影响的供应链的物资保障，推出了一系列覆盖全面的财政金融支持政策，提供企业和个人纳税、社保缴纳等方面的便民措施，对受疫情影响大的中小企业提供有力的融资支持政策，力求降低紧急事态对国民生活和经济的影响。

6保障分级诊疗体系的运转

当试图封堵疫情于国门之外的“水际对策”不再可能后，日本政府的当务之急是保障分级诊疗体系的有效运作，防止出现医疗挤兑现象造成医疗体系崩溃。日本已经建立了较为完整的三级诊疗体系，私立医院、诊所的数量更是远超公立医院，但患者在任何医疗机构就医均能享受全民医疗保险制度的报销[8]

。另外日本的每千人均病床数超过13张，位于世界前列[9]。新冠肺炎疫情发生后，日本政府又对传染病医院超出容量后向普通医院的转院事宜作出了规定。

另外，日本很重视广域地区间的危机管理协作，包括对灾害信息的共享、救援物资设备、医疗人员、避难场所的提供等。此次新冠疫情发生后，针对暴发期许多地方的传染病医院床位不足的情况，厚生劳动省在第2版《关于新型冠状病毒肺炎患者大幅增加时住院医疗提纲体制的整备》中指出，要求在必要时建立邻县之间的转运体制[10]。

所以尽管日本的传染病医院数量并不多，但是在执行了分级诊疗的原则、建立广域地区间的协作机制后，暂时保证了医疗体系的平稳运转。

三、日本新冠肺炎疫情应急管理机制中存在的问题

在此次疫情中，日本能有效遏制疫情的传播，离不开日本政府应急管理机制的平稳运行。但同时也应该看到，以过程管理的视角，日本政府的防疫应急政策措施有着较多不合理之处，以及机制运行的不顺畅阻碍了机制作用的有效发挥;以结果导向的角度审视，从防疫成效来看，日本政府在疫情中的应急管理成效并不显著，并没有表现出机制的强大优势，相反还出现了诸多令人诟病的现象和举措，暴露出日本现有应急管理机制的问题，值得进一步反思。

（一）中央政府缺乏强制力，存在令出不行现象

战后日本的宪法第8章规定“地方自治”，还颁布了《地方自治法》，赋予地方自治体较高的独立性。虽然在危机的应急管理体制上日本可谓是“举国体制”，但中央只负责战略谋划，一旦进入具体的安排落实责任主体便落在了相关政府部门上。此次新冠疫情的紧急事态宣言缺乏强制力，只是指导意见，不能“集中力量办大事”，势必会影响整体的防控布局，如安倍发布紧急事态宣言呼吁中小学全面停课后，便遭到了京都府等地方政府的拒绝。

（二）传统的灾情信息上报手段根深蒂固

尽管日本在获取灾情信息的组织结构的建立上已经比较完备，但是在组织系统内部的各个机构之间共享信息的技术发展仍然缓慢。在日本，手写传真和纸质图表仍是根深蒂固的传统文化，如东京的新冠疫情对策本部使用传真机来汇总各个医疗机构上传的缺阵信息，但由于该本部在4月时仅有2台传真机，如果每日确诊人数超过传真机的上限300人，就不会被统计入当日新增，造成了严重的数据错误和对流行病发展态势的误导。此次疫情中这种文化传统就严重延迟了不同地区、地区和中央之间的流行病学数据共享。

（三） 医疗资源配置不合理

尽管日本有较为完善的三级诊疗体制，也有数量庞大的私立医院作为补充，并且早已建成了全民医疗保险覆盖，但是日本的医疗资源在其医疗网络中分配并不合理。譬如此次疫情中，尽管国家和地方政府都努力想让非指定的医院也纳入对新冠肺炎的护理，但因为这些医疗机构缺乏传染病控制的知识和设备（如负压室），所以很多非指定医院并不能接诊新冠肺炎患者。医疗资源不平衡的情况使得总体上看似充足的医疗资源有时不仅无效，而且是对资源的浪费。

综上所述，日本的应急管理机制在历次危机中都发挥了重要的作用，在新冠肺炎疫情中也经受住了巨大的考验但仍需改进。日本的应急管理机制始建于灾害防控制度，后通过不断改进完善，逐渐建立起集灾害防控、公共卫生危机处理等为一体的应急管理机制。在这次疫情中，应急管理机制呈现出中央与地方政府发挥主导作用、立法先行、民众“自肃”、财政支持、医疗体系六方面的优势，其中体现出一大特点：日本注重培养民众的自觉，每个人都是应急管理中重要的一份子，应急管理机制包括了官方与民间两股力量共同发挥作用。另一方面，在发挥效用性的同时也暴露出机制的问题，日本政府若是能通过此次疫情进一步优化其应急管理机制，将对提高日本的应急管理效用有重要的促进作用。

[参 考 文 献]

[1]王德迅.日本危机管理体制机制的运行及其特点[J].日本学刊，2020（2）：1-7.

[2]刘轩.日本灾害危机管理的紧急对策体制[J].南开学报（哲学社会科学版），2016（6）：93-103.

[3]傅世春.日本应急管理体制的特点[J].党政论坛，2009（4）：58-60.

[4]高洪.日本的危机管理体制与新冠肺炎疫情防控[N].人民政協报，2020-05-11（2）.

[5]衆議院.日本国憲法[DB/OL].[2020-10-13]. http：//www.shugiin.go.jp/internet/itdb_annai.nsf/ html/statics/shiryo/dlconstitution.htm#8sho.2014/.

[6]顾桂兰.日本应急管理法律体系的六大特点[J].安全与健康，2010（3）：26-27.

[7]日本財団. 18歳意識調査：第25回——新型コロナウイルスと社会[DB/OL].[2020-10-13]. https：//www.nipponfoundation.or.jp/app/uploads/2020/05/wha_pro_eig_134.pdf. 2020-4-23/.

[8]厚生労働省. 日本の国民皆保険の特徴[EB/OL].[2020-10-13]. https：//www.mhlw.go.jp/content/12400000/000377686.pdf. 2017-4/.

[9]厚生労働省.ICU等の病床に関する国際比較について[EB/OL].[2020-10-13]. https：//www.mhlw.go.jp/content/10900000/000627782.pdf. 2020-5-6/.

[10]厚生労働省.新型コロナウイルス感染症の患者数が大幅に増えたときに 備えた入院医療提供体制等の整備について（第2版）[EB/OL].[2020-10-20].https：//www.mhlw.go.jp/content/000614595.pdf. 2020-3-26/.

[责任编辑 王雅坤]

Japans Emergency Management Mechanism from the Perspective of COVID19

CUI Yunyi， LI Hao

（Department of Philosophy， Peking University， Beijing， 100871， China）

Abstract： In 2020， the COVID19 epidemic became a worldwide public health crisis. The emergency management ability of governments around the world became the center of concern and was subject to test. Japans emergency management mechanism is constantly enriched and formed by summing up the experience of previous major crisis events， and is characterized by “joint participation”. The emergency management measures of the Japanese government in the face of the epidemic situation show six characteristics： the central government and local autonomous bodies playing a leading role， timely improvement of the emergency management law， completing “selfrestraint” with the help of f nongovernmental forces， timely release of information， financial support policies， and guarantee of hierarchical diagnosis and treatment system. At the same time， there are still some problems， such as the central governments failure， the backward means of reporting disaster information， and unreasonable allocation of medical resources.

Key words： emergency management; epidemic; Japan