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内蒙古黄河水权配置政府留存水量的逻辑缘起与运作模式研究

2020-02-22张建斌朱雪敏张雅丽

水利经济 2020年4期
关键词:水权黄河水水量

张建斌,朱雪敏,张雅丽

(1.内蒙古财经大学经济学院,内蒙古 呼和浩特 010070;2.内蒙古财经大学研究生院,内蒙古 呼和浩特 010070)

1 政府留存水量的内涵界定及相关文献回顾

借鉴周晔等[1]关于政府预留水量的概念,将政府留存水量界定为:政府为应对紧急状态和不可预见因素导致的水资源非常规需求而留存的水量,与生活水权、生态水权和生产水权并列,属于水权的一种载体和物质表现形式。政府留存水量有别于传统的政府预留水量,传统政府预留水量主要通过初始水权分配满足,体现其“预留”特征,政府留存水量既包含政府初始水权分配中的政府预留水量,也包括政府在二级水权市场购买部分水权作为政府留存的水量,其内涵比政府预留水量大。

目前,学术界鲜有论述政府留存水量问题的相关文献,针对政府预留水量的相关文献主要论述政府预留水量的设置原因、确定原则、需求估测和动用模式等。如,周晔等[1]认为,政府预留水量是指在初始水权分配过程中,政府为应对经济社会发展中的不可预见的因素和各种紧急情况下的水资源非常规需求而留存的水量,是初始水权体系的重要组成部分。谢新民等[2]从水资源发展预留需求和应急需求角度出发,分析了不同规划水平年政府需要预留的水量,包括国民经济应急需水量、生态环境应急需水量、水市场应急需水量、规避发展风险需水量、保障流域协调发展需水量和国家重大发展战略等方面的需水量等。沈大军等[3]认为,根据中国水权制度建设的实际情况,政府预留水量可分为政府应急预留水量和发展预留水量两种,并提出了政府预留水量的动用原则、动用方式和管理模式等。与此同时,谢新民等[4]还分析了松花江和辽河流域初始水权分配的政府预留水量问题,重点分析该流域初始水权分配政府预留水量的构成、确定原则和预留优先顺序等内容。周晔等[5]认为,基于社会经济发展出现的各种紧急情况下的水资源非常规需求对政府预留水量进行需求估测是优化配置应急预留水量的前提和基础,针对政府应急预留水量需求的特点,提出了基于风险分析的案例推理技术与定额法相结合的应急预留水量需求估测方法。吴凤平等[6]基于加权曼哈顿距离测算相似度,借助案例库并得到匹配案例,进行了政府预留水量需求量的分析与预测。程铁军等[7]采用改进的案例推理方法对政府在不确定性、短暂性、周期性的突发性事件下预测政府应急预留水量。曹振宇[8]以松花江流域水资源开发利用现状为基础,基于水资源可持续利用和可持续发展的视角,提出确定政府预留水量的双侧耦合的分析方法,同时依据政府需预留水量和可预留水量,采用“自下而上”的预留需求和“自上而下”的可预留水量双侧耦合分水模式,根据政府预留水量的确定原则和预留优先顺序确定不同类别的政府预留水量,提出了不同规划水平年不同方案和不同级别的政府需预留水量。

以往针对政府预留水量的研究中,对于政府预留水量设置原因的阐述较为一致,认为政府预留水量主要为满足社会经济发展出现如生态环境应急水量、水市场应急水量和经济发展重大战略应急水量等需求而设置,上述原因同样适用于政府留存水量。同时,以往关于政府预留水量的研究认为,政府预留水量应该在初始水权分配中给予满足,但对初始水权分配并没有设置政府预留水量,随着经济社会发展,对政府留存水量有强烈需求的流域或者区域,其政府留存水量通过何种方式满足,这方面的文献研究亦较少。在借鉴相关学者研究成果的基础上,笔者立足内蒙古黄河水权分配现状,结合内蒙古沿黄地区经济发展、生态保护和水权交易实际,分析内蒙古黄河水权配置自治区本级政府留存水量的逻辑缘起和运作模式,以期对内蒙古黄河水权分配、管理和水权交易提供借鉴。

2 内蒙古黄河水权配置现状及评述

目前,内蒙古黄河水权配置中既没有通过初始水权分配配置政府预留水量,也没有通过政府回购等水权交易手段设置政府留存水量。1987年,国务院颁布了《关于黄河可供水量分配方案的报告》,方案在充分考虑黄河最大可能供水量基础上,对沿黄各省区的耗水量指标进行了分配,将黄河580亿m3/a的水资源总量扣除冲沙、生态、损失之后的370亿m3/a的耗水量指标分配到沿黄9个省区以及河北省和天津市。其中,内蒙古自治区分得的耗水量指标为58.6亿m3/a,其将分得的耗水量指标中的54.015亿m3/a分配给农业灌溉,占年总耗水量指标的92.18%;4.585亿m3/a分配给工业及生活,占年总耗水量指标的7.82%。按行政区划分,呼和浩特市分得其中的5.1亿m3/a,包头市分得5.5亿m3/a,鄂尔多斯市分得7.0亿m3/a,巴彦淖尔市分得40亿m3/a,乌海市分得0.5亿m3/a,阿拉善盟分得0.5亿m3/a。从上述分配结果可知,内蒙古黄河水权初始配置没有设置政府预留水量,58.6亿m3/a耗水量指标全部分配给了沿黄农业灌溉和工业及生活。面对内蒙古沿黄地区工业用水短缺和农业用水浪费严重的现实,从2003年开始,经黄河水利委员会批准,内蒙古沿黄地区陆续开展水权置换。通过工业企业投资内蒙古沿黄灌区农业节水工程建设,内蒙古沿黄地区的水权置换将引黄农业水权置换给符合国家产业政策和环保标准的工业企业。内蒙古沿黄地区水权转让属于政府主导型的水权交易,但通过农业节水工程建设节余的农业水权均通过“点对点”“面对面”方式置换给投资农业节水工程建设的工业企业,或者通过内蒙古水权收储转让中心将农业节水工程建设节余的农业水权交易给工业企业。内蒙古尚未通过政府回购水权等水权交易方式设置政府留存水量。

内蒙古黄河水权配置中没有设置政府留存水量,与内蒙古沿黄地区生态环境保护、重大项目建设和水权交易发展的现实不相匹配:

a.内蒙古黄河水权配置中未设置政府留存水量与内蒙古沿黄地区生态环境建设所需应急水量需求不相匹配。内蒙古沿黄地区生态环境脆弱,湖泊、湿地等生态环境保护任务艰巨。黄河流域虽然采取事先扣除的方式将生态水量从天然水资源总量中扣除,剩余水量作为可供水量分配,但这种扣除难以均衡保障全流域生态需水,内蒙古也没有政府留存水量保障生态环境建设应急需水。例如,内蒙古巴彦淖尔市的乌梁素海是黄河改道形成的河迹湖,多年来,由于工农业及城镇污水、排水汇入乌梁素海,导致湖水水质恶化、盐分积累、泥沙淤积、植被退化,生态环境问题突出,利用黄河水实施临时生态补水是乌梁素海生态修复的重要途径。为保障包括乌梁素海生态治理在内的内蒙古沿黄地区生态治理,内蒙古自治区政府应在黄河水权配置中设置本级政府留存水量,满足非常规生态用水需求。

b.内蒙古黄河水权配置中未设置政府留存水量与内蒙古沿黄地区重大项目建设应急水量需求的现实不相匹配。内蒙古沿黄地区特别是“呼包鄂”地区在内蒙古经济发展中的地位举足轻重,目前内蒙古自治区正布局打造沿黄经济带,但该区域水资源短缺,特别是工业企业用水短缺问题突出,工业用水很大程度上依靠盟市内和跨盟市水权置换满足。在内蒙古自治区黄河初始水权分配中设置本级政府预留水量,可以满足部分对于自治区经济转型升级具有重大意义且符合国家产业政策的重大项目的临时性用水需求,以支持自治区重大发展战略的实施,当项目具备水权转换的条件时再通过水权置换取得相应水权。

c.内蒙古黄河水权配置中未设置政府留存水量与应对极端事件和意外事故出现的紧急用水需求不相匹配。当极度干旱或者由于水利工程调储能力有限导致局部供水危机出现,或者由于意外事故导致突发水污染时,政府可以动用政府留存水量,以缓解极端事件或者意外事故出现的紧急用水需求。

d.内蒙古黄河水权配置中未设置政府留存水量与内蒙古沿黄地区水权交易发展现状不相匹配。自2003年开始,内蒙古沿黄地区开始水权置换试点。2014年7月,水利部印发了《水利部关于开展水权试点工作的通知》,内蒙古为全国7个省级试点省区之一。目前,内蒙古沿黄地区的水权交易主要是工业企业投资农业节水置换水量,为防止干旱条件下由于水权置换导致的农业用水紧张,需要政府设置一定留存水量予以保障。将来,随着内蒙古水权交易向纵深发展,水权交易市场失灵所导致的风险概率增加,为平抑市场动荡,也需设置政府留存水量平抑和干预水市场供求关系。

3 内蒙古黄河水权配置中配置政府留存水量的基础条件分析

内蒙古黄河水权配置中设置政府留存水量既有理论层面的依据,也有法律法规和实践操作方面的支撑和借鉴。关于理论层面的依据主要是政府履行公共管理职责,克服市场失灵,实现和维护公共利益,应对生态环境非常规用水、水市场风险非常规用水和重大发展战略紧急水资源需求而设置。关于内蒙古黄河水权设置政府留存水量的法律法规及政策基础和实践操作层面的借鉴如下所述。

3.1 法律法规和政策基础

关于法律法规层面的依据,主要是国家和地方层面颁布实施的一些法律法规规定流域和区域可根据实际情况在初始水权分配中设置政府预留水量或者政府可以进行水权收储回购满足生态需水等应急性水资源需求。

a.国家层面的法律法规支撑。如2002年8月29日通过并于2002年10月1日施行的《中华人民共和国水法》规定:在干旱和半干旱地区开发利用水资源,应当充分考虑生态用水需求。2005年1月11日,水利部颁布并于公布之日起实施的《水利部关于印发水权制度建设框架的通知》明确指出:各地在进行水权分配时要留有余地,考虑救灾、医疗、公共安全以及其他突发事件的用水需要和地区经济社会发展的潜在用水需求。2008年2月1日水利部颁布施行的《水量分配暂行办法》第八条规定:为满足未来发展用水需要和国家重大发展战略用水需求等,水量分配方案制定机关可以与有关行政区域人民政府协商预留一定的水量份额。2016年,《水利部关于印发的〈水权交易管理暂行办法〉的通知》第十九条规定:县级以上地方人民政府或者其授权的部门、单位,可以通过政府投资节水形式回购取水权,也可以回购取水单位和个人投资节约的取水权。回购的取水权,应当优先保证生活用水和生态用水。这些法律法规和规章制度为流域或区域通过初始水权分配和水权回购方式设置政府留存水量提供了依据。

b.地方层面的法律法规借鉴。除国家层面的法律法规外,一些地方也颁布了相关的支持政府预留水量或留存水量的法律法规,如2004年3月1日实施的《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国水法〉办法》规定:水量分配方案应当合理安排生态用水,因生态治理需要,可按照原批准程序对已制定的水量分配方案进行调整。广东省水利厅印发的自2010年3月19日施行的《关于进一步加强珠江三角洲城市群应急备用水源建设的通知》要求珠江三角洲各市制定应急水源保障规划。

3.2 现实基础及借鉴

我国一些流域和地区在初始水权分配实践中已经设置了政府预留水量,国家支持实施水权回购并且一些地方开始实施,一些流域和区域在初始水权分配中设置了政府预留水量。如,2007年发布的《石羊河流域重点治理规划》分配了7 316万m3水量作为全流域应急调度的预留水量。该规划在对流域需水进行预测的基础上,根据水资源现状供需平衡分析,结合各类生活用水定额、内陆河流域工业万元产值定额、工业用水定额年平均递减率、天然基本生态用水、人工绿洲防护林灌溉定额、各县区农业用水灌溉定额等制定了流域水量分配方案,参照流域多年平均水资源总量,流域尚有7 316万m3剩余水资源,作为全流域应急调度预留水量,由流域管理机构统一管理。再如,根据松辽流域水资源综合规划配置阶段的成果,大凌河流域省际初始水量分配确定入海水量,作为流域水资源利用的总量控制。根据入海水量占径流量的比例确定各分区应承担的入海水量,对各分区进行蓄水预测和水资源供需平衡分析基础上,结合微观分水定额指标、各业发展指标预测、各业需水预测、基本生态需水量及入海水量分析等因素确定各省区的水量分配方案,在满足入海水量及基本生态环境需水量后,剩余水量作为政府预留水量[9]。1996年,泉州市制定了《晋江下游初始水权分配方案》,政府将可供水量的10%作为泉州市发展和应急水量[10]。鉴于需水量的不断增长及泉州市各区域经济发展情况和行政区域划分调整,2010年泉州市印发了《关于调整晋江下游水量分配方案的通知》,当年晋江下游水量调整中南安市生态保护需水、泉港区和惠安县的某些工业项目需水以及泉州台商投资区的分配水量由政府预留水量划拨和保障。上述流域和地区政府预留水量的设置及操作实践为内蒙古黄河水权配置政府留存水量提供了借鉴。

水权交易制度为政府回购水权用于政府留存水量创造了条件[11-12],水利部《水权交易管理暂行办法》规定回购的水权,应当优先保证生活用水和生态用水。政府高价回购灌溉用水户初始水权的节余水量在一些地区已经开始实践,如新疆昌吉州政府按照执行水价的6~10倍回购农户节约的灌溉用水,用于保障生态、工业及城市发展的需要[13]。湖南一些灌区也已经建立水权政府回购机制,与此同时,水利部也鼓励政府回购水权机制在全国逐步推广。政府回购水权制度为实践中配置政府留存水量提供了依据和满足途经。

4 内蒙古黄河水权配置政府留存水量的配置与管理模式

4.1 行政手段配置——调整内蒙古引黄水量分配方案配置政府预留水量

内蒙古将黄河“87”分水方案获得的58.6亿m3/a的耗水量指标全部分配给了内蒙古沿黄盟市的灌区、工业和生活,在初始分配中未设置政府预留水量。内蒙古自治区水行政主管部门可以在报请黄河水利委员会和内蒙古自治区政府批准的前提下,通过重新调整内蒙古引黄水量分配方案,在内蒙古黄河水权初始配置中设置政府预留水量。目前,关于政府预留水量的标准没有统一规定,流域和地区可根据具体情况自行设定,一般认为应控制在区域可供分配水资源总量的5%。在初始水权中设置政府预留水量,通常在水资源开发利用程度较低的地区较为容易,此类地区的需水量往往小于可供水量,按照以需水量确定水量分配的原则,会有一部分剩余可供水量未分配,可作为政府预留水量。内蒙古黄河水资源开发利用程度较高,可采取先确定政府预留水量,然后将剩余水量分配给内蒙古沿黄各盟市的方式进行初始水权分配。即,以“87”黄河分水方案分配给内蒙古的58.6亿m3/a为控制指标,扣除预留水量,得到拟分配给各盟市的分配总量,计算各盟市的分配耗水量。在给沿黄各盟市分配水权时可以按照尊重用水现状原则、公平与效率兼顾原则、公正原则,采取用水定额预测法、综合权重法和层次分配决策法对水量分配进行多维度测算分析,形成较为合理的分配方案。

4.2 市场手段配置——运用水权交易配置政府留存水量

自2003年开始,内蒙古开始工农业水权交易,基本思路是工业企业投资农业节水工程置换水量,用于满足工业用水需求。同理,政府可投资农业节水工程置换部分水量作为政府留存水量。为推进内蒙古水权交易的顺利进行,2013年底,由内蒙古水务投资集团牵头组建的水权收储转让中心正式成立,作为省级水权交易平台,其基本职责之一就是收储水权。内蒙古政府可以委托授权内蒙古水权收储转让中心收储节余水权、闲置水权、新开发水源(包括再生水)的水权等作为政府留存水权。

4.3 管理模式——流域管理和区域管理相结合的垂直管理适时调整

我国的水资源管理实行流域管理和区域管理相结合的管理方式,政府留存水量应由政府直接管理,政府水资源行政管理机构和流域机构作为水资源管理机构,负责政府留存水量的留存、监测、审批和使用。内蒙古黄河水权政府留存水量建议由内蒙古自治区水利厅具体管理,并报黄河水利委员会审批。流域机构黄河水利委员会负责协调内蒙古自治区在黄河水权配置政府留存水量和留存水量动用过程中可能出现的省(区)际纠纷,同时对省级政府水量界定断面进行监测,确保准确评估政府留存水量留存和使用中的外部效应。

水资源区域管理也存在区域垂直管理和分级管理两种模式,建议内蒙古黄河水权政府留存水量在区域管理上实行垂直管理,自治区水利厅对内蒙古沿黄地区自治区本级政府预留水量进行统一管理并对自治区人民政府负责模式,内蒙古自治区水利厅统一负责内蒙古黄河水权配置政府留存水量论证、制定自治区盟市一级黄河水权政府留存水量的管理权限划分方案,出台内蒙古黄河水权政府留存水量留存方式、动用原则和动用方案,并报请内蒙古自治区人民政府批准。

内蒙古黄河水权政府留存水量应根据沿黄各盟市用水实际和水资源供求状况进行动态调整。政府留存水量坚持不浪费原则,在丰水年可通过自治区水权收储转让中心将政府预留水量临时有偿交易给一些工业用水项目或者无偿用于生态用水项目及农业灌溉项目。

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