卡特政府对华关系正常化的决策过程及其影响

薛鹏程

(复旦大学 历史学系，上海 200433)

1976年卡特就任总统后，为维持美国对华政策的连续性并避免招致中国的不满，行政当局在决策时不得不考虑前两任政府的对华承诺与政策。另外，始于越南战争并在“水门事件”后变本加厉的国会与白宫争夺外交政策制定权的情势在此时愈演愈烈，卡特在做出外交决策时多受掣肘。再加上此时苏联的扩张主义日盛，美国在与苏联的全球竞争中逐渐处于守势地位，其冷战危机感激增。因此，实现中美关系正常化并获取“美中苏大三角关系”的有利战略地位便成为美国遏制苏联霸权主义的必然选择。上述三者与卡特政府颇具理想主义的“集体-竞争型”外交决策机制共同构筑了美国对华关系正常化进程的决策背景。在上述情势下，卡特政府对华正常化进程主要围绕出台“苏中等距离”政策、国务卿万斯访华、总统国家安全事务助理布热津斯基访华和中美建交谈判四个重大事件的相关决策步步展开并最终走向正常化。当前学界对卡特时期正常化进程及其相关决策已有一定着墨①。但受档案解密年限及学科关注点不同所限，大多数学者仅借用相关决策者或幕僚的回忆录、访谈及口头文献等进行宏观层面上的探讨，对一些细节与脉络的描述难免有所缺憾。本文将结合美方新近解密档案及前人的研究成果，对卡特政府对华关系正常化的决策过程、影响因素及正常化的国际反响再做一些新的阐述，以便求教于方家。

一、卡特时期美国对华关系正常化的决策过程

卡特政府对华关系正常化决策过程大体经历了出台“苏中等距离”政策、万斯访华、布热津斯基访华和中美建交谈判四个阶段。在此过程中，中美两国的建交立场越来越明晰，正常化一步步走向实现。

(一)“苏中等距离”政策与正常化进程的首次推延

1974-1977年，美国学术界和政界掀起了一场是否同中国建交的“大辩论”，并引发了全球舆论的关注。在大辩论的冲击下，美国社会原本就根深蒂固的台湾情结愈发强烈，卡特为寻求连任决心兑现“确保台湾不被军事占领”的选民承诺，不敢放弃保障台湾安全的对华政策基调[1](P109)。另外，国务院认为，美国的利益在于改善与中国和苏联的关系，避免二者中任何一个利用美国来对付对方……美国应该谨慎地在北京和莫斯科之间寻求平衡[2](P213)，“因为对苏联来说，没有比发展美中安全关系更充满敌意的了”[3](P333)。此外，在万斯“对苏缓和第一”和对华对苏“二元平衡”观点的影响下，与中国暂无迫切需求的卡特决定暂缓正常化，以便借中苏分裂的机会在美中苏三角关系中分别从双方捞取好处。虽然布热津斯基极力主张加速与中国建交，以共同对付苏联的对外扩张势头。但这个时期卡特偏向于支持国务院的评估，而5月24日情报部门得出的“美中关系目前的状况相当不稳定”的结论更是在无形中强化了卡特支持万斯暂缓中美关系正常化的观点[1](P85)。为此，执政初期卡特政府被上述决策背景束缚住了手脚，在对华关系上畏首畏尾，不敢在正常化方面寻求重大突破。最终，美国政府做出了执行“苏中等距离”政策的决策，造成了卡特执政初期中美关系正常化的首次推延。

(二)万斯访华相关决策与正常化进程的再次推延

万斯访华是中美关系正常化的一次“试探”之旅。应当说，推行“苏中等距离政策”并没有让卡特丧失正常化的兴趣。为准备万斯访华，卡特幕僚围绕《第24号总统审阅备忘录》这份跨部门评估报告展开争论，并达成“在万斯访华后才准备采取正常化单方面行动”的共识[1](P108)。而两份被卡特称作“极好报告”的《正常化后的台湾前景》与《中美关系正常化的国际反应》则促使其打算在“认为台湾人民安全和自由已得到保障”的前提下承担起正常化的政治责任，并做出以“最低限度”立场同中国建交的决策②。但随后卡特在《巴拿马运河条约》、国会制衡、美苏限制战略武器谈判、官僚政治和台湾问题等因素的影响下做出了再次推延正常化的决策，并授权执行“正常化后在台湾保留美国官方代表”的“最大限度”方案。访华期间，万斯提出的“三大反建议”、“倒联络处”方案和“发表有关台湾问题‘和平解决’的声明时不受中方反驳”等要求受到了中国的拒绝[4](P58)。访华结束后，万斯夸大访华成果与“中方在台湾问题上展现‘灵活性’”的不良宣传也遭到了中方的果断驳斥，其从失真的报道中捞取对苏谈判筹码的不良企图虽未能得逞，却损害了中美关系。当然，万斯访华相关决策的做出也促进了两国的交流，为下一阶段的布热津斯基访华创造了条件。

(三)布热津斯基访华相关决策与建交谈判的开启

布热津斯基访华是中美关系正常化的一次“突破之旅”。在万斯访华后的正常化停滞期内，苏联大肆在非洲、中东展开扩张，并在欧洲部署SS20战略导弹，促使卡特对全球形势越来越担心。而此时正值国会选举，亲台势力难以组织反对正常化的力量，正常化出现了一个良好的“机会窗口”。再加上西欧、日本等国在中国改革开放的新形势下获取了大量的经济回报，卡特也想实现正常化来帮助美国人民分享巨大的中国市场[1](P308)。为此，卡特做出了调整对华建交策略的决策，一是放弃正常化后在台湾保留官方代表，二是终结“苏中等距离政策“以向苏联施压，最后是积极回应中国改善关系的信号。面对访华人选的官僚斗争，卡特为防止正常化进程日益复杂，于《巴拿马运河条约》通过后迅速做出了派遣布热津斯基访华的决策[1](P308-309)。在评估布热津斯基访华方案的过程中，卡特基于全球战略评估和对苏联威胁的再审视，促使这次访华从仅限于某些建交事宜的“初步通告”升格为对正常化和战略问题的全面磋商。访华期间，布热津斯基传达了卡特总统在正常化问题上已经“下定决心”的承诺，受到了中方领导人的欢迎。最终，布热津斯基访华的相关决策促使双方在协商一致的基础上开启了中美建交谈判，正常化因此迈出了关键性的一步。

(四)建交谈判相关决策与正常化的最终实现

中美建交谈判是正常化的加速阶段，标志着中美建交进入了正式的实施阶段。在此期间，两国共进行了十余次正式会谈。谈判前，通过总结谈判前的两国认知分歧与一定程度的预备性接触，中美双方逐渐确立了秘密谈判方式和各自的谈判策略，并共同做出了“准备三条互相配合的沟通渠道以避免正常化的大门因不可预见的情况而关闭”的决策[5](P419-420)。经过前六次谈判，双方在以探索正常化后的美台关系试探对方“建交底线”的默契与美方决定向中方“摊牌”并提交公报草案等行动促使两国对各自的建交立场逐渐明晰，中方也做出了加速谈判的决定。而邓小平在建交的最后阶段亲自参与谈判，双方很快就“公报中新增一条‘反对霸权主义’条款、废除《美台共同防御条约》和依据自身立场发布建交联合声明”等问题达成一致[6]。面对建交最后一刻双方在美国对台军售问题上激烈交锋，中方在明确表明立场的情况下做出了暂时接受了美方“同意存有分歧”方案的决策，将美国对台军售问题留待日后解决，先行建交。但不得不指出的是，美国提出在未来还将通过立法调整“保障”所谓的台湾安全，《与台湾关系法》始现端倪，未来中美关系友好之路依旧充满坎坷，且任重道远。

二、卡特政府对华关系正常化决策的影响因素

卡特政府对华关系正常化进程中的重要决策充斥着对台湾问题、全球战略、经济利益及领导人性格等方面的种种考量。上述因素相互交织、作用，并深刻地影响到了卡特政府整个中美关系正常化的进程的决策。

(一)台湾因素

台湾因素以及中美之间的台湾问题是美国对华关系正常化决策的最大障碍。一方面，台湾当局依靠其在美国的十几个领事馆及当局支持下的各种游说集团在美国全境内展开游说活动、发动同情台湾的舆论攻势和邀请国会议员到台湾旅游以改变其建交立场等活动阻碍中美建交[7](P173)。另一方面，台湾问题始终是横亘在中美关系之间的巨大鸿沟，台湾问题不解决，正常化就不可能实现。中国的“断交”、“废约”和“撤军”三原则与美国的“三大反建议”——维持军售、保持经贸关系和发表希望台湾问题“和平解决”的声明不受中方反驳——都围绕台湾问题展开博弈。在整个正常化决策的进程中，卡特政府的每一次官方评估与决策也都涉及台湾问题。万斯访华、布热津斯基访华以及后来的中美建交谈判，台湾问题都是双方代表商谈正常化的核心问题。甚至直到建交的最后一刻，双方还在为美国对台军售问题展开激烈交锋。由此可见，美国在对华关系正常化进程中始终秉持以所谓的“美台同盟”来共同遏制中国大陆的“共同利益”的不良企图[8]。因此，作为卡特政府正常化决策进程中探讨的重要议题，台湾因素对正常化的作用与影响不言自明。

(二)战略因素

卡特政府对全球战略及与之密切联系的“美中苏大三角”关系的考虑是影响美国对华正常化决策的重要因素。执政初期，卡特即使没有实现正常化的迫切希望，但还是希望与中国接近，希望采取“苏中等距离”政策以便从双方捞取战略利益。这样做一方面是为了让中苏关系更加复杂以在战略上牵制苏联，而另一方面是为了向苏联施加压力以加快与苏联达成削减战略武器协议的进度。1977年3月万斯访苏失败后，卡特便于次月派其子齐普·卡特访问中国并让他给中国领导人华国锋带来一封亲笔信。信中强调美国对华战略关系的重视，表示“增强中美两国的交往和贸易符合中美两国和全世界的最大利益，希望能遵循《上海公报》实现两国关系的正常化”[9](P32)。万斯访华后，苏联开始在欧洲部署SS20导弹等战略性核武器和大量的坦克装备，威胁美国北约盟友的安全，又在非洲和中东进行霸权主义扩张，美苏关系跌至二战以来的最低谷。再加上此时中苏关系又有了缓和的迹象，极具强化了美国的冷战危机感。于是，继续实行遏阻中苏改善关系的“楔子”战略、与中国实现关系正常化以遏制苏联在第三世界的扩张主义势头和在东亚把苏联置于“美中苏大三角”关系的不利地位的三重考虑促使卡特做出了布热津斯基访华及开启中美建交谈判的决策[1](P328)。

(三)国内政治因素

国会因素是影响卡特总统对华正常化决策的一大重要因素。一方面是国会有一大批“亲台势力”，这些议员强烈反对美国终止美台《共同防御条约》和背弃对台湾的安全承诺，一旦卡特想要实现正常化，他们就跳出来加以反对，甚至以“弹劾”总统相威胁[9](P35)。另一方面则是“国会争权”的历史性因素使得卡特对华正常化决策机制变得复杂。越南战争和水门事件后，国会感到有必要夺回宪法赋予其的在外交政策制定领域的权力。于是，国会进一步卷入外交领域，并通过大量的立法来约束行政当局制定外交政策的权力。在这样的背景下，卡特总统不得不改变先前政府将国会作为其政策“合法化工具”的惯例，答应在做出外交决策时事先与国会进行磋商[1](P143)。于是，在整个正常化进程中，卡特不得不时时考虑国会的制衡因素，在决策时多次因国会的干扰而畏首畏尾。

经济因素也是影响卡特考虑正常化时的另一重要因素。执政之初，中央情报局一份指出“中国经济及现代化建设在短期之内不会取得进展，与中国建交的经济回报在短时间内几乎微乎其微”的对华经济评估报告促使卡特做出了延缓正常化进程的决策[1](P18)。紧接着，卡特看到了推延正常化进程导致对华出口急剧下滑并首次出现贸易逆差的现象[1](P48)。为了改善这种颓势，卡特派国会访华代表团访华寻求强化中美关系并指示其与中国磋商经贸合作。后来，卡特逐渐意识到中国是一个政治与经济紧密联系的国家，要与中国加强经济联系必须结束政治关系不正常的状态[1](P276)。在准备布热津斯基访华的过程中，基于日本、西欧各国与中国改善关系带来的巨大经济利益、解决中美之间悬而未决的“资产索赔”问题和扩大对华出口等方面的考虑共同促使卡特总统决定加快正常化进程，以帮助国内的公司、商人与农民分享巨大而有潜力的中国市场[1](P386)。

(四)个人因素

个人因素及也是影响正常化决策的一大重要因素。一方面体现在总统个人性格对正常化进程的影响。由于卡特本人对外交事务并不熟悉，个人性格又有优柔寡断和注重细枝末节的特点，因此其正常化决策过程逐渐偏重经验主义、“随风倒”且左右摇摆[10](P256-257)。而卡特对中国的战略轻视也影响了美国的对华正常化决策，如在1977年1月总统的顾问们第一次开会并按照重要性列出美国亟待解决的16个诸如巴拿马运河、中东、美苏和南北关系等此类的问题中，居然没有提到中美关系。[1](P26)另一方面是政府内部幕僚的个人性格和政策偏好对正常化进程的阻碍或推进作用。如布热津斯基野心勃勃的好斗性格与万斯有条不紊的稳健性格造成国家安全委员会和国务院为争夺对华政策的制定权与领导权展开了激烈的官僚政治斗争，使卡特的对华决策机制变得更加复杂多变，阻碍了正常化的进程[11](P97)。再如亲台的高德华、周以德和诺兰等反华议员在国会内展开“支持美国保障台湾安全、反对美国推进对华关系正常化”的游说活动。而布热津斯基、奥克森伯格、国防部长布朗与伍德科克等人都主张加快正常化进程，并采取措施游说总统尽快推进改善中美关系，使得卡特最终放弃了万斯等人与部分国会议员的延缓政策，最终做出了完成正常化的决策。

三、卡特政府对华实现关系正常化的影响及国际反应

中美关系正常化给中美两国带来了战略上和合作交流方面的好处，世界舆论对此纷纷表示赞赏。但建交时两国尚未解决的美国对台军售问题及美国国会着手进行的美台关系立法调整也为未来的中美关系埋下了隐患。

(一)为中美两国带来战略上的利益

首先，从战略上来说，正如卡特指出的那样，中美建交将对美中两国人民和世界人民都会有长远的重大好处，中美建交的这些决定和行动不但在美国历史上，而且在世界事务中揭开了重要的一章[12](P138-140)。它成功地把苏联置于美中苏大三角关系的不利地位，遏制了苏联的霸权主义和扩张势头，并使两国都获得了一定的战略利益。一方面，苏联对中国的边境威胁有所减轻，中国也可以腾出手来对付日益猖獗的越南地区霸权主义。另一方面美国则获得了一定的战略喘息，使其有时间来重整旗鼓以应对下一阶段苏联更严峻的挑战。正常化也为中国同其他国家发展关系，打开外交工作新局面创造了更好的条件，有利于中国在国际舞台上发挥更积极的作用，一定程度上为通过和平协商的方法解决国际争端树立了榜样。[9](P61)而中国对国际事务的广泛参与也缓和了美国在亚太地区的压力，为美国的外交拓展了一定的灵活性。建交后达成的一系列公报与协定则促使中美关系走向规范化和制度化，加速了两国战略关系的发展，中国在美中苏大三角博弈中的分量日益凸显。[13]

(二)扩大了中美两国的合作与交流

中美关系正常化结束了两国关系长期的不正常状态，使两国关系进入了一个新的历史阶段，为双方经济、文化、科技、军事等各方面的交往开辟了广泛前景。首先，正常化既利于推动当时中国正在进行的改革开放和“四个现代化”建设，也有利于解决美国当时面临的经济疲软、出口萎缩和贸易赤字等问题。另外，中国通过引进美国先进的科学技术和借鉴西方相对成熟的社会管理经验等途径，日益融入了经济全球化的浪潮，并极大地推动了中国改革开放和现代化事业的发展。而美国的农业、商业与科技公司则被进一步获准进入潜力巨大的中国市场进行投资和销售，资本获益回流美国后也极大改善了美国因“滞胀”和经济危机所带来的经济不景气的局面[14]。

(三)暂时搁置美国对台军售问题也为未来中美关系遗留下隐患

不得不指出的是，正常化及建交公报中那些为实现暂时性妥协而采用的“模糊措辞”对日后的中美台三边关系也埋下了一定的隐患[15]。虽然正常化使台湾在国际舞台上更加孤立，但台湾当局却趁机展开了大量的游说活动来应对新的形势。如将台驻美“使馆”双橡园官邸非法转移给了“自由中国之友协会”，并指示其为促使美国当局保障台湾未来安全继续造势。此外，美国对台军售问题在建交后仍未获得解决，这个悬而未决的军售问题也表明美国没有完全放弃干涉中国的内政的企图[16](P382)。果然，在正常化引起了美国国内尤其国会和亲台势力的强烈反应之后，卡特在国会议员运用宪法权力挑战总统终止条约权力的压力下，于建交的几个月后迅疾通过了用以代替《共同防御条约》的《与台湾关系法》，正常化后的中美关系再度受到严重的损害。

(四)中美关系正常化的国际反响

中美关系正常化使得两个意识形态与社会制度迥异的大国结束了近30年的不正常状态，给当时的不太安宁的世界增添了许多稳定和安全的因素，并扩大了中国所倡导的反对苏联霸权主义的国际统一战线[17](P325-326)。因此，世界范围内对中美关系正常化的反应普遍是积极的。在中国，《人民日报》为庆祝正常化而发行的100万套红《号外》被激动的人群一抢而空，“很好”、“太好了”和“真想不到”等言语不绝于耳。在美国，各大报刊对正常化的报道持支持的态度，不但没引起亲台分子的抗议，反倒出现了一片赞扬声。此外，日本政府对正常化表示欢迎，认为中美关系正常化“比预料的时间还要早”。斯里兰卡、马来西亚、印度、澳大利亚、泰国、菲律宾和新加坡等国家纷纷发表声明对中美关系正常化表示欢迎，倾向于认为这对于维护亚太地区的和平与稳定有重大意义。[17](P324)相反的是，苏联和台湾对正常化反应十分负面。苏联反应激烈，对《建交公报》中的“反霸”条款极为不满，并认为在安排美苏首脑会见之际宣布中美关系正常化，“好像是一场精心安排的政治游戏”，勃列日涅夫为此拒绝了美方邀请其访问华盛顿的建议[18](P120)。台湾得知正常化的消息后，蒋经国为抗议中美建交立即宣布军队进入战备状态，并声称“由此引发的一切后果，均应由美国政府负完全责任”[3](P410)。当然，苏联与台湾的抱怨对于国际社会的普遍好评来说，几乎可以忽略不计。

卡特政府的对华关系正常化进程向来是中美关系史研究的重要问题，其决策过程主要围绕“出台‘苏中等距离’政策、万斯访华、布热津斯基访华和中美建交谈判”四个重大事件的相关决策展开，在此过程中两国对彼此的建交立场不断明晰并逐步走向正常化。执政初期美国政府执行“苏中等距离”政策的决策与卡特授权万斯在访华期间执行“最大限度”建交方案等相关决策造成了正常化的两次推延。布热津斯基访华则因卡特做出与中国就全球战略问题和正常化问题展开全面磋商的决策并承诺美国在正常化问题上“已下定决心”而开启了中美建交谈判。而建交谈判期间，两国就一系列与建交相关的问题展开讨论，最终双方以“同意存有分歧方案”实现了正常化，开辟了中美关系发展的新阶段。其影响具体表现在以下几个方面：首先，正常化为中美两国带来了战略上的利益，成功地将苏联置于“美中苏大三角“关系的不利地位，并及时遏制了其霸权主义和扩张主义势头；其次，正常化扩大了中美两国之间的合作与交流，利于中国改革开放与现代化建设迅速、全面铺开，又利于美国解决资产索赔和贸易逆差等问题，更利于双方互相分享极具潜力的全球贸易市场；最后，正常化还在国际上引发了强烈反响，赞许之声不绝于耳。应该说，卡特政府的对华决策并不是一蹴而就的，其决策过程还受到台湾问题、对华对苏战略、美国国内政治和个人等因素的影响。但两国在建交最后一刻暂时以“搁置美国对台军售问题，先行建交”的方式来推进正常化进程也为后来卡特政府出台极具损害中美关系的《与台湾关系法》埋下了隐患。

注 释：

①当前，国内外学界涉及卡特政府对华关系正常化决策过程的研究成果罗列如下：周琪：《美国外交决策过程》，北京：中国社会科学出版社，2011年，第231-256页；郝雨凡：《白宫决策——从杜鲁门到克林顿的对华政策内幕》，北京：东方出版社，2002年版，379-410页；陈乔之，邵镔：《论中美关系正常化过程中美国对华政策的决策模式》，《云南社会科学》，2006年第3期；余丽：《美国外交决策模式分析——以中美建交为例》，《郑州大学学报》(哲学社会科学版)，2008 年第1期；夏尔-菲利普·大卫：《白宫的秘密：从杜鲁门到克林顿的美国外交决策》，李旦等译，北京：中国人民大学出版社，1998年，第253-284页；杰里尔·A·罗塞蒂：《美国对外政策的政治学》，周启鹏，傅耀祖等译，北京：世界知识出版社，1996年，第94页；Jaw-ling Joanne Chang, United States-China Normalization：An evaluation of foreign policy decision making, M.A. University of Maryland(America),1986； Hao, Yufan, Solving the dilemma in China policy: 1978-1979. A case study of normalization of U.S.-China relations and the Taiwan Relations Act, The Johns Hopkins University,1990.受档案年限的限制，上述研究成果均未使用新近解密档案，且其探讨的主要内容与本文所要论述的卡特政府对华关系正常化的决策过程、影响因素及其国际反响等并不十分一致。

②对比先前的研究成果，国内部分学者认为卡特总统在7月30日的会议中做出与中华人民共和国实现正常化的决定是一种“突然”做出的意料之外的决定。但依据解密档案显示，其实卡特做出这个决定是经历深思熟虑以及依据多方面评估而做出的决定。