基层市场监管行政执法改革策略研究

武文君

（沈阳师范大学 辽宁 沈阳 110034）

市场监管始终与国家发展紧密相连，党的十八大以来，国家提出以国家治理体系和治理能力现代化为导向，全面依法治国，并逐步完善法律法规，进行国家层面的深化改革。特别是2018年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》，针对基层市场监管行政执法提出了新要求，不断完善市场监管体制机制，开拓创新市场监管方式方法。作为基层市场监管部门按照法治要求对社会活动进行监管的重要职责，行政执法工作应当是市场监管部门落实市场监管和健全市场经济制度体系的根本性工作。基层市场监管行政执法的执行者，在应对繁重、复杂的市场监管过程中，如何调整适应社会法制化发展，提高市场监管行政执法能力，仍需要深入研究和思考。

一、基层市场监管行政执法面临的问题

自2013年起，地方市场监管机构整合原工商行政管理局（简称原工商局）、原食品药品监督管理局（简称原食药监局）与原质量技术监督管理局（原质监局）三部门并进行试点。2018年，国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责整合新组建国家市场监督管理总局，随之基层市场监管机构也对应推进机构整合，形成市场监管合力，提升市场监管效能，实现了市场监管的重大改革。但基层市场监管部门整合后，行政执法工作面临着新的问题和挑战，主要表现在行政执法工作面临着行政执法工作要求提高、难度提升等问题。首先，市场监管职能转变不到位，机制体制还需理顺。随着国家法律法规的陆续出台，行政执法政策学习解读和解释工作不断增多，相应行政执法调解工作不断增大，行政执法工作量增加，行政执法风险不断加大，“人少事多、权小责大”问题突出，同时，机构设置、职责划分等问题仍然存在问题，进而维护市场监管难度加大。其次，行政执法困难增大，违法行为愈发复杂多样，调查取证工作难度增加。有些企业未能全面理解市场监管规定内容，导致对食品安全、假冒伪劣等违规问题情况常发生，同时，行政执法标准不统一，行政执法工作力度不够强，出发力度不够，市场监管的目的和效果难以达到。

二、基层市场监管行政执法存在问题的原因

（一）原三局在编人员数量比例差别较大，导致市场监管机构人员构成比例不均

机构整合后，由于原工商局执法人员数量远比原食药监局和原质监局多，工商部门人员负责食药监与质监工作，短期内较难胜任工作。以沈阳市H区为例，2016年完成机构改革组建市场监管管理局后，人员组成具体如下（文章中统计人员均是公务员编制人员，不包含参照公务员管理事业人员、全额拨款事业人员及临时用工人员）：原工商局在职人员325人，占全部在职人员的90.03%；原食药监局在职人员24人，占全部在职人员的9.20%；原质监局在职人员12人，占全部在职人员的0.77%。从调研数据中，我们不难看出，机构整合后，原工商局人员占据人员数量比例比较大，占据总人数9/10的比例，而食药监和质监局合计才占据总人员的1/10比例。从而导致市场监管人员构成比例还是以工商局人员为主。机构整合改善了部门监管推脱责任问题，但机构的整合也代表着业务的相应整合，监管人员业务水平不够也限制了监管能力。原先工商部门对本职业务熟练，但是整合后，对食药监和质监局的相应业务不了解，在人员不足的客观因素条件制约下，市场监管执法中难免出现行政执法困难等问题。因此，要进一步针对性、有效性提升监管人员业务能力范围。

（二）市场监管机构人员专业素质有待提升

行政执法人员在融合过程中，面临着思想认识改变，履职角色转变及办案方法改变等问题，基层市场监管部门需为行政执法管理体制中人员配置问题进行商讨，这些行为的规范和转变对行政执法工作起到关键作用。商事制度改革后，许多事前审批的许可转变成了事后审批，如：沈阳市H区市场监管管理局的工商注册登记职能逐渐被弱化，与之相对应地是更多地涉及民生领域的食品药品安全、特种设备安全等方面的案件越来越多，这就要求现在的工作市场监管部门行政执法的工作需要复合型、专业化的执法人员，执法人员不但需要全面掌握、灵活运用相关法律法规，还要时刻关注最新国家、省、市相关政策。

（三）机构职能有待深度融合

食药监三局合一机构改革后，市场监管机构职能的整合将有助于加强市场监管协同管理，对市场监管行政执法整合，提升市场监管效能，更好地服务经济社会发展和维护市场监管秩序。但基层市场监管的领域更为广泛，监管的任务也更重，市场监管难度增加。主要表现在各部门及人员整体合并后，机构设置不够科学，职责划分不清晰，各部门工作职能交叉，基层市场监管部门职能、职责及工作范围增多，特别是食药监和质监更多是法律法规执法，专业性要求更高，技术能力要求也高，同时，行政执法过程中办事步骤、司法解释等方式不一情况，难以短时间正确把握。从市场监管角度来看，随着商事制度改革，市场规模和市场主体快速增长，以往的巡查方式监管已经不能适应新的市场增长的需求，急需转变市场监管机制体制，创新市场监管机制体制。对此，三局合一后，针对行政执法人员业务学习能力提升是新的挑战，庞大的市场监管任务与稀少的市场监管人员形成鲜明对比。

三、深化基层市场监管行政执法的对策建议

（一）推进机构职能改革，明晰职责事权

当前，市场监管部门作为我国市场经济体系中市场主体准入监管、商事行为监管、质量流通监管等综合性专门的执法部门，承担着各项维护市场经济秩序、维护市场主体安全和保护消费安全的各项重要职能。市场监管部门需根据《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》，积极推进机构职能改革，整合工商、食药监、质监等行政执法队伍，组建基层市场监管综合行政执法队伍，按照法律规定和“三定”规定明晰部门职责，依法依规明确行政执法队伍职责权限，着力提高执法人员把握和运用法律法规、政策，通过建章立制理顺执法办案工作与日常监管的关系，紧紧围绕行政执法办案，理顺生产、流通、消费等环节市场监管链条，持续加强基层执法力量，调整各项工作机制，积极探索符合基层市场监管部门实际的综合行政执法工作机制，形成执法队伍专业、工作流程清晰的新型市场监管体系。

（二）规范行政执法法律法规，形成社会治理格局

市场监管的基石依靠行政法律法规，法律法规是保障市场经济运行平稳运行，健全的法律法规是依法行政的前提，没有健全的法律法规，依法行政执法也无从有效实施。在党的十九大报告中指出，社会要打造共建共治共享的治理格局。推动社会共建共治共享的治理格局是市场监管格局的重大部署，是治理体系的重大安排，是高质量市场监督管理的有效方法。规范行政执法程序，形成对执法理念、执法程序、执法效果的统一标准，是提高行政执法水平的重要抓手和保障。基层市场监管部门应该确立行政执法程序正当的依据、行政执法程序基本内容、内部执法监督等执法环节，提高行政执法的权威性和公信力。特别是针对简易程序、一般程序、听证程序行政处罚案件的适用范围、办案流程、注意事项进行规范。要使行政执法工作的制度健全、程序正当、规范统一，基层市场监管部门尊重法律、遵守法律的氛围全面形成，执法人员需要用依法行政执法思维和依法行政执法方式履行市场监管职责，特别是要显著提高领导干部依法行政的意识和能力，同时，完善行政监督制约机制，加强事中事后监管，多层次、多角度推进市场监督制度化、法制化、规范化，建设依法行政的市场管控机制，进而提升市场监管效果。

（三）提高行政执法水平，加强队伍建设

工商、食药监与质监等部门整合不仅仅是部门之间的合并，市场监管人员的整合核心是转变工作方法和思路，提升政治素质与业务素质。市场监管部门随着深化改革的方案落地而转变，深化综合行政执法改革，设计规划相关规则、程序、执法制度的统一和有机衔接，执法人员要更新监管理念，在工作中养成依法行政执法的思维方式和办事流程。首先，完善执法人员培训制度与培养机制。基层市场监管部门需要围绕国家法律法规制定人员培训、职能转变等方面措施，推进基层市场监管规范化建设，积极探索市场监管综合行政执法队伍职业化建设路径，积极推进执法队伍法制化工作流程，推动工作方式方法的转变。其次，建立执法人员问责和容错机制。市场监管部门应该加强市场监管内部监督机制，健全监管人员考核机制，突出执法人员责任落实制度，严格执行行政人员问责规范，建立执法人员奖惩措施等。为了确保工商行政执法的工作质量和效率，建立健全工商行政执法工作的社会监督机制，在执法过程中，充分保护执法人员的案件查办的独立性，并积极做好公开市场监管执法信息的公开工作，同时对故意违法，严重破坏行政执法公正性，要严格追究责任，切实保障和提高行政执法工作质量。同时，对于基层市场监管执法人员办案执法任务重等特征，政府相关部门应积极研究建立执法人员问责、免责工作清单等执法办案容错纠错机制，提高基层执法人员的积极性和主动性。