宁波市信用信息管理立法的冲突与衡平

封红梅

(宁波大学 法学院,浙江 宁波 315200)

我国市场经济已经发展到信用经济阶段。为保障经济社会顺利转型升级,作为基础支撑的信用法制建设成为重中之重。近些年各省市各部门积极响应国务院《社会信用体系建设规划纲要》的精神,信用立法如雨后春笋,成为抢占立法创新的新版图。但是,立法创新一定要注意与旧法的衔接与配合,否则极易产生重复立法和立法冲突问题。

一、问题的缘起:《实施办法》与《评价办法》的冲突

《宁波市企业信用监管和社会责任评价办法》的前身是2002年的《宁波市企业信用实施办法》。2011年,随着加强企业社会责任立法呼声的高涨,《宁波市企业信用实施办法》删减了企业信用监管的部分条款,又增加了企业社会责任评价的相关内容,2012年3月1日起正式施行,它是目前宁波市数十个信用立法中与新草拟的《实施办法》内容最相近的一个规范文件。

新草拟的《实施办法》共分八章65条,分别是:总则、信息征集、信息使用、信用应用与奖惩、异议处理、监督管理、法律责任、附则共八个章节。《评价办法》包括企业信用监管、企业信用信息监管和企业社会责任评价三块内容,《实施办法》如果从主体上划分,包括企业信用信息管理和自然人信用信息管理两块内容。从调整对象上来看,《评价办法》的第六条规定:“行政管理部门以及依法授权承担公共事务管理职能的组织(以下统称企业信用信息提供单位),对在依法履行职责过程中获取的企业信用信息,应当进行客观、准确、全面的记录,并按照《宁波市政府信息资源共享实施办法》的有关要求对企业信用信息资源实行共享”。《实施办法》第三条拟定,所谓公共信用信息是指“国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法律、行政法规和国务院的规定,为履行职责而获取或者掌握的反映自然人、法人和其他组织信用状况的数据和资料”。可见,《评价办法》和《实施办法》调整的信用信息都是公共信息,只不过前者只关注企业信用信息,后者还包括了自然人的信用信息。因为制定主体和时间不同,对于同一个信用信息管理问题,两个办法也有不同之处,由此造成了立法的重复与冲突。

立法之所以出现这种重合和冲突,是因为宁波市民营企业发展迅猛,宁波企业信用管理需求迫切,所以2002年宁波市政府专门为其制定规范,并将信用管理权授予工商局。但是随着信用信息的体系化,上至国务院,下至各省市政府,都设置了专门的信用管理部门。宁波市也顺应这种趋势,将信用管理权转交给宁波市发展改革委员会,下设专门的信用管理办公室、信用信息中心来具体执行。新的部门依法管理要制定《实施办法》这类新的信用法律文件,原来的部门接受新的使命,要加强企业社会责任立法。而现实中,企业信用监管和企业社会责任评价又如此交叉的混融在一个法律文件中,导致了法律适用中的混乱。

如何解决这种冲突?两个《办法》能否共存?亦或谁去谁留?我们可以将这个问题进一步细化为:一是应不应对“信用监管”单独立法?二是应不应对公共信用信息管理单独立法?三是应不应对企业信用信息管理单独立法?四是应不应对企业社会责任评价单独立法?

二、“信用监管”应否单独立法

因为在现实的信用立法适用中,多把“信用监管”立法和信用信息管理立法混为一谈,下面就先从这个问题谈起。

(一)“信用监管”不等于信用信息管理

在关于《评价办法》的内容认识上,很多人认为其包括两部分内容:企业信用监管和企业社会责任评价,而且错误的把“企业信用监管=企业信用信息监管”,因而就有了认为这两部《办法》完全冲突、重合等认识。其实，如仔细研究,会发现企业信用监管并不等同于信用信息管理,看似只多了“信息”两个字,其实讨论的主体却是大相迥异的。关于信用和信息的关系,“过去的信息包含着未来,是未来行动选择的一个良好预期”[1]抽象的信用需要附在信息上,具体化的信息彰显信用。信用信息管理的对象是信息,指对信息采集、分析、储存、加工、使用的行为进行监督管理,而信用监管的对象是信用,是对信用手段应用情况的一种监管和促进,如提倡行业监管中采用信用手段,对信用符号不同的企业或者个人予以奖惩等。

在《评价办法》中,真正名曰“企业信用监管”的第三章内容谈的并不是对企业信用信息的监管,而是依据企业信用信息对企业信用做出的分类管理。具体内容如第十二条：“企业信用信息提供单位应当建立本单位、本系统的企业信用管理体系,确定分类等级标识。”企业信用等级除法律、法规另有规定外,分为A、B、C、D四类进行分类等级标识:A类表示信用风险很小;B类表示信用风险较小;C类表示信用风险较大;D类表示信用风险很大。企业信用信息提供单位应当根据管理实际需要,细化规定A、B、C、D四类企业信用状况的具体内容,并逐步实现动态监管,及时更新有关企业信用信息。

在《实施办法》中,这部分内容被称为“信用应用”,是各个部门对信用的应用和奖惩。因为只有各机关、事业单位积极使用信用信息,来褒扬诚信、惩戒失信,我国的信用机制才能真正运转。《实施办法》中的相关条款体现在第四十二条“有关组织应在政府采购、招标投标、行政审批、市场准入、资质审核、评先评优、债券发行、资金扶持等行政管理工作中,查询自然人、法人和其他组织的信用档案,或使用信用服务机构制作的信用报告,并将其作为实施行政管理的重要参考,实现联合奖惩。”

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(二)“信用应用”的1+N模式

目前全国各地信用立法实践中,“信用应用”的立法模式多为“1+N”模式,如2018年国家发展改革委、人民银行公布首批12个社会信用体系建设示范城市中,其建设经验中的共性是“1+N”模式,如惠州市为规范推进社会信用体系建设,形成了“1+1+4+N”制度;[2]如杭州市以“1+3+X”体系先导,保障联合奖惩措施落地。[3]这里的1是指在《公共信用信息管理办法》中规定一般条款,多为鼓励、提倡各行政机关、事业单位在相关管理中采用信用手段,以及失信惩罚守信褒奖的相关内容,如《实施办法》的第五章用7个条款概括了信用应用的全部内容,分别是:政府应用、市场应用、征信机关应用、分类管理、守信激励、失信惩戒和联合奖惩。这里的“N”或“X”都是指的各个机关、单位具体制定的落实信用应用和联合奖惩的实施办法。

之所以采用这种模式是因为在相关管理中应用信用手段是一件非常具体的事情,需要由各个行业各个部门根据具体情况来应用,鼓励或惩戒措施也应该由其自行制定。国家鼓励各机关、事业单位在自己的工作中使用信用信息,但是具体由各单位自由制定内容。以宁波为例,采用信用手段来褒扬诚信惩戒失信的具体文件很多,包括:宁波市环保局的《企业环境信用评价办法(试行)》《出入境检验检疫企业信用管理工作规范》《宁波市工程建设领域守信激励和失信惩戒指导意见》《宁波市交通建设市场信用信息管理、信用评价办法》《关于印发市局质量安全黑名单制度的通知》等等。因此,尊重《实施办法》关于信用应用的一般规定,具体如何使用放权给各个部门,由其另行制定具体应用措施更为可行,不需要单独就信用应用即《评价办法》中的“企业信用监管”单独立法。

三、公共信用信息管理应否单独立法

然后看另外两个问题:要不要对公共信用信息管理进行单独立法?要不要对企业信用信息管理单独立法?这不仅涉及到公共信用信息管理和企业信用信息管理两者的关系,更涉及到一个深层次的问题,即宁波市信用信息管理法律制度应当是一个怎样的体系?宁波信用信息管理法律制度的立法趋势是什么?而这又需要先来回答我国信用信息管理法律制度应当是怎样一个体系?我国信用信息管理法律制度未来的立法趋势是什么?

(一)信用信息管理法律体系和立法趋势

目前我国信用征信管理领域最高位阶的法律规范是《征信业管理条例》,其第二条规定:本条例所称征信业务,是指对企业、事业单位等组织(以下统称企业)的信用信息和个人的信用信息进行采集、整理、保存、加工,并向信息使用者提供的活动。国家设立的金融信用信息基础数据库进行信息的采集、整理、保存、加工和提供,适用本条例第五章规定。国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法律、行政法规和国务院的规定,为履行职责进行的企业和个人信息的采集、整理、保存、加工和公布,不适用本条例。

由上述条款的表述可见,《征信业管理条例》按照业务主体及其相关信息为标准揭示了现阶段我国征信业管理法律制度体系及其各类规范的相应调整对象(见表一)。

依据此表,我国未来信用信息管理依据主体和信息种类,可以分为三大块：一是调整市场征信机构征集商业信息的法律规范,即《征信业管理条例》等;二是调整银行征集金融信息的法律规范,即央行的《个人信用信息数据库实施办法》等;三是调整行政主体及授权机构征集公共信用信息的法律规范,即各省市正在制定的《公共信用信息实施办法》。三者是并列关系,共同构成信用信息管理法律规范体系的整体。依据此体系,公共信用信息管理法律规范是“三足鼎立”的信用体系中的重要一环,对其独立立法是信用管理法律体系发展的大趋势。

(二)公共信用信息的立法趋势

2013年后各地颁布的信用法律文件几乎都是专门针对“公共信用信息管理”进行的单独立法。这种趋势并非偶然,它和上文分析的我国未来信用信息管理法规的体系密切相关,也符合目前我国信用征信管理领域最高位阶的法律规范《征信业管理条例》给出的立法指导方向。而反观全国的企业信用管理立法,如吉林、南宁、苏州、深圳等地,虽然确实有以《企业信用信息管理实施办法》或者类似命名的法律文件,但是其颁布均在2013年之前,2013年之后专门对企业信用管理进行立法的微乎其微。

因此,应当尊重宁波当前的立法选择,对企业和自然人的公共信用信息进行统一管理,制定共同的《公共信用信息管理办法》,而不应单独制定《企业信用信息管理办法》。何况2018年浙江省刚颁布《浙江省公共信用信息管理条例》来作为纲领文件统一部署浙江省的公共信用信息体系建设工作,在此大背景下,宁波市以《公共信用信息管理实施办法》命名并制定此规章是合乎信用信息管理法律规范体系发展趋势的。

四、企业社会责任应否单独立法

从内容上看,《评价办法》是一部以企业社会责任评价内容为主的法律文件,根据对其条款的统计,其中真正涉及企业信用信息管理的只有总则的二、三、五条,第二章的信息记录与共享的六到十一条,第六章法律责任中的几个条款。而企业社会责任评价有32条,整整超过一倍条款数量。而《实施办法》对信用信息管理的规定远远比《评价办法》中对企业信用管理的规定要多,它包含八个章节65个条款。

最后一个问题:要不要对企业社会责任评价进行单独立法呢?关于社会责任立法,目前比较权威的是2014年6月由中国企业评价协会联合清华大学社会科学学院创新起草的《中国企业社会责任评价准则》(以下简称《准则》)。该评价准则包含“法律道德”等10个一级评价指标、“遵守法律法规”等63个二级和三级评价指标。《中国企业社会责任评价准则》的制定,主要基于以下几点考虑:首先,《准则》的指标设定全面、客观,力求获得广泛认同；其次,《准则》与国际标准接轨,并加入“中国特色”元素；再次,《准则》考虑各类企业情况,努力使其具有普适性；最后,《准则》具有“评价”的特性,便于操作。

《准则》的制定掀起了新一轮关注企业社会责任的潮流。虽然目前全国各省市泛泛地谈要促进企业社会责任评价的政策性文件颇多,但专门对其立法的却只有深圳、杭州、义乌几地。而且这几地关于企业社会责任评价的立法和宁波迥然不同,大多是根据《准则》制定适合地方水平的企业社会责任评价标准,并非强制性的对企业社会责任进行要求和评价,更没有当地政府部门主导企业社会责任评价的。

(一)深圳企业社会责任立法

2013年深圳市新颁布的企业社会责任法律文件包括三个，其中两个是深圳市《企业社会责任要求》和《企业社会责任评价指南》,这两个都是事关企业社会责任评价标准的文件,是由质量局颁布的行业标准。另一个是《关于进一步推进企业履行社会责任的意见》(以下简称《意见》),并非强制性规章。而且其在基本原则部分开宗明义:企业社会责任评价坚持以下几个基本原则:一是坚持政府引导、市场运作。政府要更好地发挥引导作用,搭建公共服务平台,建立社会化运作机制,加强指导监督,引导企业积极履行对各利益相关方的社会责任。二是坚持突出重点、稳步推进。重点督促企业严格履行各项法定责任,引导和鼓励企业量力而行,积极履行公益慈善、志愿服务等其他社会责任。三是坚持社会参与、形成合力。鼓励和引导社会各界积极参与,充分发挥各类中介组织,特别是行业协会、商会等第三方机构在促进企业履行社会责任方面的作用,努力形成全社会共同推进企业社会责任建设的工作格局。有媒体评论,其最大的亮点就是:“不搞达标考核, 引入第三方评价”。

(二)杭州企业社会责任立法

杭州市企业社会责任评价规范虽然名字为《杭州市企业社会责任评价规范》,既综合了杭州市前两轮企业社会责任建设和评估的实践成果,又吸收ISO26000《社会责任指南》等国际标准的先进理念,同时还考虑传统责任观、法律法规和国内外企业社会责任建设的典型经验,依据利益相关方理论、可持续发展理论、德菲尔专家法等,以企业的市场责任、用工责任、环境责任和公益责任四重基本责任为核心,采用基本指标、进步指标、加减分指标、个性指标和一票否决项指标等相结合的模式,建立了包括四重责任、10项一级指标、50项二级指标的指标体系。而且,杭州市企业社会责任评价实施中,有关部门也要求“所有的分数,将由第三方评价机构审核,按照排名分出等级,最终评选出杭州市企业社会责任建设最佳企业,给予奖励”。

(三)宁波企业社会责任立法

宁波市的企业社会责任立法,内容上除了制定宁波市地方企业社会责任评价标准体系外,还将企业社会责任与企业信用管理合二为一,形成了《宁波企业信用管理和社会责任评价办法》。虽然《评价办法》总则部分也确立了“社会责任评价实行政府主导、企业自主、社会参与、评价机构独立评价的工作机制”，但是，紧接着又规定“市和县(市)区人民政府设立或者确定的企业社会责任评价机构负责本行政区域内的企业社会责任评价工作”。而且在第四章“社会责任评价和促进”中将企业信用信息和企业社会责任挂钩，这也许是最初将企业社会责任与企业信用管理两块内容合二为一的动机,但是这样不再仅是采用信用数据库里的信息那么简单,直接将信用等级和社会责任评价挂钩是否合适?

此外,规范要求“对企业综合信用等级标识为D类的企业,企业社会责任评价机构可以纳入主动评价的范围,适时进行评价并向社会公布评价结果”。这种因为企业信用等级低而进行企业社会责任强制评价是否合适,是否有意义尚待论证。还有,《评价办法》 第三十八条 “对综合信用等级标识为D类或者社会责任评价不达标的企业、社会责任严重缺失企业,有关管理部门应当在法定权限范围内采取下列制裁措施:(一)依法从重实施行政处罚;(二)取消评选相关荣誉的资格;(三)不得减免税收和政府非税收入,不得享受各类政府资金补贴或者参与政府采购和政府投资项目投标;(四)在产业发展、建设用地使用权供应等公共资源配置方面进行限制;(五)向社会发出消费、用工、投资等方面的风险警示;(六)法律、法规、规章规定的其他制裁措施”。因为企业社会责任义务履行低就对其进行严重惩戒是否合适?毕竟企业是一个商人,不是一个慈善家,我们可以鼓励其做一个“义商”,但是否可以因此而对其进行重罚?

综上所述,不论是否要对企业社会责任评价进行单独立法,目前的《评价办法》中关于企业社会责任评价的规定有很多滞后和违法之处,应当修改，且修改时必须思考以下几个问题:一是否能对企业社会责任强行评价?二是企业信用等级和企业社会责任是否有必然的关系?三是能否对企业社会责任评价低的企业实施严重惩罚?

五、衡平两个办法冲突的建议

宁波市以《公共信用信息管理实施办法》命名并制定此实施办法是合乎信用信息管理法律规范体系发展趋势的,应当予以保留。建议对《宁波市企业信用监管和社会责任评价办法》的三部分内容进行修改:

一是“企业信用监管”这部分内容由工商局另行制定具体包含信用应用和奖惩内容的文件,作为对信用手段的一种应用和对所管理的企业信用提升的一种促进办法。

二是“企业信用信息管理”的内容由《公共信用信息实施办法》所吸收,不再另行制定规章,因为以后单独制定企业或者个人信用信息实施办法并非未来趋势。但是考虑到自然人和企业的不同,在采集信息目录和平台管理上会单独制定《企业信用信息采集目录》和《企业信用信息数据平台管理细则》。

三是“企业社会责任评价”这部分内容由市工会会同制定企业社会责任准则的质量标准部门另行制定,但是制定时必须进行详细论证,以免创新不成,贻笑大方。

《宁波市企业信用监管和社会责任评价办法》和《宁波市公共信用信息管理实施办法》的冲突是制度创新和稳妥改革关系在信用信息领域的具体冲突,对其重视和妥善解决不仅可以保证我们继续在“法治浙江”进程中保持先锋,而且可以以一种正确的姿态又稳又快的前行。