美国审计署大气污染防治审计重点及启示

现代化进程中，美国作为最为成熟的工业化国家之一，在快速实现工业化和现代化的同时，也在很短的时间内对本国空气环境造成了严重污染和破坏。针对严重的大气污染问题，美国联邦政府采取了有效措施，美国审计署积极开展大气污染防治审计工作，推动相关部门履职尽责，改善空气质量。笔者对美国审计署自20世纪70年代以来的审计报告进行了梳理，共筛选出与空气污染防治直接相关的审计报告或证词160余篇，并从《清洁空气法》的实施、污染源治理、空气环境与健康政策等审计重点进行分析，为我国大气污染防治审计提供参考。

一、美国大气污染防治情况简介

美国的大气污染是工业革命推动的城市化和工业化的产物。19世纪后期至20世纪中上期，伴随着工业革命进程，美国耗能巨大的工业集中发展，人口规模急剧膨胀和高度集中，带来了空气环境的恶化。20世纪世界八大环境污染公害事件中的洛杉矶光化学烟雾事件和多诺拉烟雾事件就发生在美国。全国性、大范围的大气污染问题使美国民众日益关注大气污染给环境质量和人类健康造成的危害，也使美国政府意识到问题的严重性和制定相关法律政策的必要性。

1955年，美国国会通过《大气污染控制法》，授权健康教育及福利部部长负责大气污染防治的研究工作，授权卫生部部长根据各州或地方政府的申请负责具体的或地方的大气污染问题调查工作。1963年，国会制定《清洁空气法》，联邦政府的职权扩展至跨州大气污染防治领域，并规定联邦政府可以给予各州在大气污染防治项目上的财政支持。1967年，国会通过《空气质量法》，划定“空气质量控制区”，建立大气质量标准，要求各州制订实施计划，确立了大气污染防治的基本框架。为有效控制大气污染，1970年国会通过《清洁空气法修正案》，明确了国家空气质量标准、各州实施计划、新的污染防治标准、有毒空气污染物的国家排放标准等内容，强化了联邦政府对大气污染防治工作的管理和干预程度。针对《清洁空气法》实施过程中存在的问题，1977年国会又对《清洁空气法》作了大幅修订，提高了对清洁空气地区和未达标地区的大气污染防治要求。1990年国会再次修订《清洁空气法》，对移动污染源设定更严格的排放标准，加强有毒有害空气污染物防治，新增酸雨防治条款，强化臭氧层保护条款。经过多次修订，《清洁空气法》构建了一套独特、经济、高效的管理体系，成为美国大气污染治理的主要法律依据，推动空气质量持续改善。

二、美国审计署大气污染防治审计重点

（一）关注《清洁空气法》法律实施情况

《清洁空气法》既是美国联邦政府大气污染防治的主要法律依据，也是美国审计署开展大气污染防治审计的主要依据。美国审计署长期持续关注《清洁空气法》的实施情况，共发布88份审计报告或证词，涉及常见污染物、项目资金使用、新污染源项目、酸雨、移动污染源、有毒空气污染物、污染源监管等内容。如1979年发布《更好地实施汽车排放标准：提高空气质量的途径》，检查机动车排放标准实施情况，关注机动车检查和保养项目，发现100个区域中只有6个区域实施了该项目；1984年发布《环保局一氧化碳空气质量标准的状况》，关注一氧化碳标准制定情况；1989年发布《空气污染：国家空气监测网络不健全》，发现环保局空气监测网络不健全，没有达到数据真实可靠的目标；1993年、2000年、2005年发布多份报告，关注《清洁空气法》实施状况及存在的问题；2012年发布《空气污染：环保局需要新污染源审查许可的更好信息》，关注化石燃料发电机组新污染源审查许可信息的完整性。此外，审计署还对环保局制定的常见污染物标准、颗粒物标准、危险空气污染物排放标准、机动车空气污染物排放标准、臭氧州际传输规则、非道路移动机械空气污染物排放标准、城市固体废物填埋场排放指南等，从成本效益分析、管制灵活性、资金授权改革等方面提出审查意见。

（二）关注汽车、货车、飞机等移动污染源治理情况

美国环保局估计，45%的大气污染物来自移动污染源，44%来自固定污染源，11%来自其他排放源。美国审计署发布24份报告或证词，关注移动源排放控制问题，涉及机动车尾气排放、替代燃料、检查和保养项目、估算排放模型等内容。如1986年发布《机动车排放：环保局资助含铅汽油生产者的项目需要及时改进》，关注环保局降低汽油中铅含量的措施；1990年发布《空气污染：替代燃料的空气质量意义》，关注替代燃料对减少空气污染的影响；2012年发布《柴油污染：减少移动源排放的碎片化联邦项目可以得到改进》，揭示能源部、交通部、环保局等部门职责不清、项目分散、绩效指标不同等问题。美国审计署发布6份报告，关注交通治理情况，如1992年发布《交通拥堵：减少交通需求和空气污染的措施没有得到广泛实施》，关注大都市交通规划与减少空气污染的相关性；2002年发布《环境保护：联邦政府应帮助社区更好地制定保护空气质量的交通规划》，关注地面交通对空气质量的影响，建议国会和联邦机构向交通规划者和社区提供更多帮助。另外，美国审计署还发布4份报告，关注航空器排放对空气污染的影响，如2003年发布《航空与环境：需要策略框架以解决飞机排放面临的挑战》，关注联邦政府和航空产业界改进燃料效率、减少飞机排放的情况。

（三）关注燃煤电厂等固定污染源治理情况。

燃煤排放是导致美国大气污染的重要来源，尤其是酸雨问题的重要来源。美国审计署发布30份报告或证词，涉及清洁煤技术项目、酸雨、燃煤电厂、天然气燃除及渗漏等内容。如美国审计署1989年至1994年发布8份与清洁煤技术项目有关的报告或证词，关注项目状况、技术商业化推广、项目经验教训等内容；发布9份与酸雨有关的报告或证词，涉及排污权交易、酸雨评估项目、排放趋势及影响等内容。美国审计署还发布13份报告或证词，涉及固定源监管、许可证管理、新污染源审查等内容。如美国审计署1986年发布《空气污染：有色冶炼厂的硫排放减少》，关注环保局和州政府对西部地区铜、铅、锌等有色冶炼厂排放的检查程序；1993年发布《空气污染：实施国家空气许可证项目的困难》，发现由于资源不充足，许可证项目不符合《清洁空气法》规定；2001年发布《空气污染：环保局应改进对大型设施排放报告的监管》，鉴于固定污染源普遍存在违规行为，建议环保局加强对排放报告的审查。此外，美国审计署2008年发布《动物集中饲养：环保局需要更多的信息和明确的战略以保护空气和水质免受污染物的影响》，关注动物集中饲养趋势，梳理集中饲养影响健康和环境的研究文献，分析环保局在制定动物集中饲养空气污染物排放协定方面存在的问题。

（四）关注有毒有害大气污染物防治情况

有毒有害大气污染物的排放量、污染源数量和污染面虽比不上普通污染物，但其种类之多、危害之大丝毫不亚于普通污染物，甚至超过普通污染物。美国审计署发布13份与危险空气污染物有关的审计报告或证词，涉及排放标准、管制名录、州政府责任、燃煤电厂汞控制技术、苯、二噁英、环保局职责履行情况等内容。如1983年发布《空气污染：环保局有毒有害空气污染物规定滞后》，揭示环保局相关规定滞后的原因；1985年发布《空气污染：环保局控制苯和汽油尾气排放的策略》，关注汽车加油环节苯排放控制；1991年发布《空气污染：环保局可能没有实现有毒空气污染物沉降目标》，向国会提供空气中有毒物质沉降信息；1995年发布《超级基金：美国环保署已确定焚烧替代方案，以消除多氯联苯和二噁英污染》，关注环保局使用创新技术清理受多氯联苯和二噁英污染的场地；2002年发布《环境健康风险：有关环保局二噁英评估草案的信息》，比较了环保局与世界卫生组织二噁英健康风险评估的相同与不同之处；2005年、2009年、2010年发布报告，关注燃煤电厂汞控制技术对减排的贡献，分析环保局相关决策对汞排放有效性的影响。

（五）关注室内空气污染物防治情况

鉴于暴露于室内的污染物能够引起各种健康问题，美国审计署发布21份报告或证词，关注室内空气污染问题，涉及联邦政府部门的职责履行、氡、甲醛、霉菌、石棉等内容。如1980年发布《室内空气污染：新兴健康问题》，发现联邦机构在室内空气污染防治方面缺乏清晰的责任；1999年发布《室内污染：联邦研究活动现状》，关注联邦对室内污染物研究的资助及进展。氡暴露增加了肺癌风险，环保局估计每年2万人因肺癌死亡与室内氡有关，美国审计署1986年1992年发布6份报告或证词，关注政府技术援助、氡气检测等内容。2008年发布《室内霉菌：更好地协调健康影响研究和更一致的指南将改善联邦工作》，关注联邦机构在室内霉菌方面的科研活动和向公众提供的指南。空气中的石棉纤维会引起肺癌等呼吸疾病，美国审计署发布7份报告或证词，涉及蛭石矿点清理、学校建筑物石棉治理、有关索赔案件、清除建筑物石棉等内容。为回应《2008年消费品安全改进法》，2010年发布《纺织品中的甲醛：虽然服装的甲醛水平普遍较低，按过敏性皮炎对某些人来说仍是问题》，提供在美国销售的服装的甲醛含量的信息。

（六）关注颗粒物防治情况。

颗粒物是导致哮喘、慢性支气管炎、心脏病等健康问题的重要因素。美国环保局在20世纪70年代对总悬浮颗粒物（PM25到 PM45）进行监管，1987年建立可吸入颗粒物（PM10）标准，1997年建立细颗粒物（PM2.5）空气质量标准。美国审计署1981年发布报告，关注总悬浮颗粒物的州际扩散问题；1993年发布报告，关注州实施计划中PM10标准实施情况，发现28%的州没有按时提交PM10标准的实施计划；1999年发布报告，关注细颗粒物监测项目存在的问题，发现由于美国环保局部署大型监测装置比较仓促，州和地方机构三分之一的监测装置运行出现问题；2006年发布报告，关注美国环保局在修订细颗粒物标准时考虑国家科学院关于健康影响的建议。

（七）关注臭氧污染防治情况

20世纪80年代，臭氧及其前体物成为污染防治的重点。美国审计署自20世纪80年代开始关注臭氧问题，发布12份审计报告，关注臭氧达标、挥发性有机物排放、氮氧化物排放、机动车尾气控制等内容。如1988年发布《空气污染：臭氧达标需要解决复杂问题的长期方案》，关注各州臭氧达标情况，发现大多数地区在1987年1月仍没有达到1979年设定的臭氧标准；1998年发布《空气污染：机动车检测项目迟缓加剧了臭氧水平》，发现机动车检查和保养项目延误影响了各州在限期内达到国家臭氧标准。直到20世纪90年代，尽管美国已经在挥发性有机物减排方面做出极大努力，仍有许多区域无法实现臭氧达标，其中一个重要原因是固定高架源排放氮氧化物的州际扩散。2002年、2003年、2011年，美国审计署发布审计报告，关注燃煤电厂氮氧化物的排放、航空相关的氮氧化物排放，以及州际扩散影响。另外，美国审计署还发布3份与《蒙特利尔议定书》有关的审计报告，关注美国环保局对替代消耗臭氧层化学物质的安排评估，国防部淘汰消耗臭氧层化学物质的措施，多边基金的运营情况等。

（八）关注大气污染防治中的环境正义问题

美国环境问题中存在不公平现象，有色人种、少数民族和其他弱势群体承担着不合理的环境风险。面对环境不公正方面的大量事实和社会各界的广泛关注，美国国会和联邦政府不同程度地对“环境正义”问题做出了回应。美国环保局研究表明，低收入和少数族群受空气污染等其他环境风险的影响更深，非洲裔美国人和西班牙裔美国人更有可能因地面臭氧和其他已知空气污染物引发健康问题。美国审计署发布5份审计报告，关注美国环保局制定的清洁空气政策中的环境正义、儿童免受空气污染影响的工作等内容。如2005年、2007年发布2份报告，建议美国环保局在政策起草时充分考虑环境正义，更充分回应公众对环境正义的评论；2008年、2010年发布2份报告，关注环保局解决儿童健康问题的工作，发现其儿童免受空气污染影响的工作因2005年行政命令中的某些条款到期而受到阻碍；在2007年《美国的贫困：经济研究显示贫困对健康状况和其他社会条件及经济增长率有负面影响》报告中指出，居住在靠近公路的城市地区贫困人群暴露于高水平的空气污染中，可能导致严重的健康状况。

三、对我国的启示

美国审计署大气污染防治审计具有持续性强、内容多样、覆盖范围广等特点，较好地呼应了不同时期大气污染特征及防治重点。当下我国大气污染形势依然复杂而严峻。同时，当前发展阶段的经济结构、技术条件、生产生活行为等决定了我国空气污染物成分更加复杂。在借鉴美国审计署做法的同时，需要结合我国国情创新大气污染防治审计形式和内容，更好助力蓝天保卫战。

（一）建立健全大气污染防治审计长效机制

大气污染是一个复杂现象，大气污染防治是一项长期的系统工程。近年来，虽然我国部分地区开展了相关审计工作，但整体上还未建立长效审计机制，还不适应大气污染防治的形势和任务。审计机关需要结合当地产业特点、污染物特征、PM2.5源解析情况、未来排放趋势预测等建立健全大气污染防治审计长效机制，明确较长一段时期的审计重点，针对审计中可能遇到的困难提出制度化措施，建立持续跟踪大气污染防治进展情况的监督机制。

（二）注重从不同视角关注大气污染防治进展情况

大气污染问题归根结底是发展方式和生活方式问题，治理污染源措施涉及石化、水泥、发电、钢铁等领域重要固定源产业政策调整，涉及各产业环保技术推广利用，涉及交通运输结构调整、油品质量升级、清洁能源机动车推广等，涉及各级政府、部门、国有企业等公共主体职责履行。审计中，可以从大气污染物排放标准实施情况入手，关注电力、石化、水泥、钢铁、炼焦、玻璃等工业产业结构调整情况，结合国资国企改革重点关注国有企业对当地大气污染的影响及污染物减排情况，结合当地污染物特征关注地方政府治理区域性大气污染问题的进展情况，关注相关部门在治理重要污染源、空气质量监测网络建设、发展清洁能源、治理柴油货车等方面职责履行情况，从区域协同视角关注协作机制的有效性、排放标准的一致性、应急措施的针对性。

（三）不仅要关注颗粒物污染防治情况，更要关注与人体健康密切相关的其他污染物的防治工作。

越来越多的证据表明大气污染对健康有负面影响，公众对清洁空气的需求越来越高。减少大气污染物会极大改善居民尤其是儿童、老年人等敏感人群的身体健康。除颗粒物外，《环境质量标准》中的臭氧、二氧化氮、氮氧化物、铅、苯并芘等污染物超标会严重影响人体健康。《有毒有害大气污染物名录（2018年）》规定的11种污染物也会对公众健康造成不利影响。除此之外，石棉、二噁英、多氯联苯、氡等污染物也都是致癌物质。审计中，需要关注有色金属企业周边地区空气中金属污染物超标及治理情况，关注蛭石矿产开发引起的石棉污染问题，关注建筑材料中石棉引发的室内空气污染治理问题，关注二噁英、多氯联苯等持久性有机污染物环境风险及主要行业的防治措施，跟踪《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》履约进展情况。