合理定位 明确职能加强乡镇财政所建设

乡镇财政所是我国整个财政体系的基础，直接面对“三农”，在巩固乡镇基层政权、落实三农政策等方面发挥着不可替代的作用。特别是近年来，随着农村各项事业的发展，财政工作重心不断下移，乡镇财政所承担的工作任务越来越繁重，各项惠农补贴资金发放、农村综合改革、乡镇及村级各类扶贫项目、基础实施建设项目资金发放监管等工作，直接面对群众，工作面广，服务项目多，各项工作程序和要求都比较高。但目前乡镇财政所面临着定位模糊、人员紧缺、职能缺失等种种困难，给乡镇各项财政工作的顺利开展，特别是各项惠农政策的顺利实施及涉农资金的管理带来不少负面影响。笔者拟就乡镇财政所建设存在的这些问题作一粗浅梳理与探讨，并提出初步的建议。

一、乡镇财政所职能与职责转变现状

目前，随着农村税费改革和乡镇财政管理制度改革的深入，乡镇财政所的职能与职责都较以往有了很大转变，主要体现在这样几个方面，一是由“收支并重”向“支出管理”转变。农村税费改革以前，乡镇财政所担负着千家万户“三提留、五统筹”“农业四税”征收等工作；农村税费改革以后，这部分征收职能就随着改革进程成为历史。随着国家各项惠农扶持政策的不断加强，乡镇财政所现在的工作重心是越来越多的各类涉农资金拨付及上级拨款的支出核算业务。二是由过去以抓业务工作为主的“单纯业务型”向落实财政政策的“综合协调型”转变。农村税费改革前乡镇财政所只负责农业税收征管及各类财政资金支出，做好业务工作就基本完成工作任务。现在，随着财政体制改革的不断向纵深发展，乡镇一级财政既负责各类涉农资金的发放工作，还要负责面对广大农村、各合作社等新型农村经济组织专项资金的下拨及监管工作；既要完成好县财政局安排部署的各项业务工作，还要完成各项惠农政策的宣传贯彻工作。三是由“预算管理型”向“服务保障型”转变。农村税改前，乡镇财政所每年只对本乡镇所支出的各个方面的资金、物资等进行预算安排，有合理、有效、实用的预算计划。税改后，乡镇本级收入几乎没有了，只有上级补助收入及零星的乡镇企业承包费才需要做一部分预算工作，财政所大量的工作任务转变为抓好各种政府涉农资金补贴、新农村建设资金发放等服务型工作，以保障农民生活水平稳中有升及生产生活条件改善。总体上，以上三种职能转变，乡镇财政所由以往“单打一”业务工作向“复合型”综合工作角色转换，工作量加大了，肩上担子更重了。

二、乡镇财政所目前存在的困难与问题

（一）体制不顺、定位模糊

乡镇机构改革中，山西省大部分县的乡镇都设立了乡镇综合服务中心，把原归属县直职能部门直管的七所八站都整合到乡镇服务中心，由乡镇政府统一管理。这种改革模式从实际运行效果来看很不理想。现有管理模式中，乡镇财政所从人员到编制都在乡镇服务中心，但业务则由财政局予以安排指导，这种“双重管理”模式极大制约着乡级财政职能的发挥。首先是财政所人员由于隶属关系不顺，感觉夹在乡镇与县财政局中间“两头不讨好”，“爹不亲、娘不爱”，对自身身份缺乏认同感，挫伤了工作积极性。其次是定位模糊，让乡镇财政人员有些无所适从。乡镇机构改革以前，财政所属于县财政局的派出机构，从人员到业务都由县局统一安排，政令畅通。但改革以后，财政所既要接受县局业务指导，又不敢不听乡镇领导行政安排，而由于乡镇领导和财政局对财政业务理解的角度不同，势必会对财政政策的严格执行、财政资金的有效管理造成冲突。

（二）职能转化，监管无力

近年来，随着农村各项事业发展，乡镇财政所承担的工作任务越来越重。如规范各类资金账务管理，各项惠农补贴资金发放、监督，脱贫攻坚项目资金的预算申报、支付，各类财务数据上报，年底决算报表编制等等工作。除了这些传统业务工作，按照财政内控制度要求，乡镇财政所还负有宣传和运用财政政策，引导、支持、促进农村产业结构调整，服务于农民增收和财政增收职责。但是，现阶段社会各方面对乡镇财政职能的认识不尽一致，很多人包括一部分乡镇领导，认为乡镇财政所只是起个承上启下二传手的作用，把各类资金按时发放出去就行了，其它没有什么具体职能。这个认识上的误区，导致乡镇财政所在履行职能方面遇到许多障碍，特别是在涉农资金的事后监管方面履职情况很不到位。体现在三个方面：从资金安排机制上看，相当一部分涉农资金是由县职能部门直接安排，乡镇财政只是起一个报账员作用，对资金在项目上的具体使用情况难以有效发挥监管影响。从乡镇管理机制上看，为了便于资金管理，乡镇财政一般设有乡镇总预算、零户统管及涉农专项资金三个专户，对不同性质资金，分门别类进行会计核算。但在实际运行过程中，这种行之有效的专户核算模式被打乱了。有的乡镇因为财务人员紧缺，或者为了管理方便，只启用零户统管账户，对所有到达乡镇的资金只通过一个账户进行集中核算，导致工作经费和专项资金搅到一块，既不利于会计核算，更给资金监管带来很大困扰。从工作地位上说，乡镇财政所作为最基层一级财政单位，人微言轻，现体制下，如果没有乡镇领导的强力支持，监管行为很难一以贯之。这些客观因素，导致有不少涉农资金存在监管盲区，存在安全隐患。

（三）编制不足、人才匮乏

乡镇财政工作量越来越大，但乡镇财政人员有减无增，人才短缺，已到青黄不接、难以为继地步。以柳林县为例，十五个乡镇财政所，自上世纪八十年代集中招录一部分乡镇财政助理员后，再未集中招聘过财政人员，只是九十年代中后期零星录用过一少部分相关专业大中专毕业生。截止现在，十五个乡镇财政所在岗正式人员只有35人，而按照每个乡镇需配置至少四人（所长一人、总预算会计、零户统管专户会计、涉农资金专户会计各一人）计算，共需60人才能满足工作需要，缺岗25人。但是财政所原有编制在乡镇机构改革后并入乡镇综合服务中心，要单独补充新鲜血液，几乎没有机会。这种人员极度缺乏的情况，给乡镇财政工作的健康运行带来很大困难。

（四）学习动力不足、素质良莠不齐

近几年来，财政业务工作从内容到方式都较以往有了很大转变不同。比如对涉农资金的事前事中事后全程监管，财务会计电算化的普及使用，综合决算财务报表的编制等等，都对乡镇财政人员的业务素质和政策水平提出了较高要求。但是现在财政所队伍由于种种困难问题的存在，普遍存在管理松散，人心不稳、工作消极等负面现象。不少乡镇财政人员年龄偏大，不懂计算机业务，对新政策新业务的学习又缺乏主动性，已经很难适应新形势发展的需要，对乡镇财政工作任务的完成质量也就大打折扣。

三、强化乡镇财政所建设的对策与措施

（一）理顺管理体制

乡镇机构改革以后，山西省各县针对乡镇财政所制定的管理体制比较混乱，主要有三种情况：第一种是乡镇财政所作为县财政局的派出机构，人财物都归县财政局管理，各项业务工作由县财政局统一领导和安排。第二种是乡镇财政所归乡镇政府管理，从机构到人员都是乡镇政府的直属机构，县财政局对乡镇财政所进行业务指导。第三种是乡镇财政所接受乡镇政府和县财政局双重领导。这三种情况的共同点是，财政所都在机构改革中已经并入乡镇综合服务中心，现在乡镇财政所既无编制，也无财政所这个名称及机构代码，乡镇财政所作为一个独立法人事业机构的原有格局已经不复存在。这种尴尬的局面，给乡镇财政所的工作造成很大困扰。

按照我国固有的五级财政治理模式，应该及时理顺乡镇财政所管理体制。首先是恢复乡镇财政所原有的具有独立法人资格的事业单位身份。其次从有利于开展财政各项业务工作，特别是强化对大量涉农资金安全与监管的角度出发，应该把乡镇财政所作为县财政局的派出机构进行统一管理，这样既能有效避免现有的种种因管理体制不顺带来的弊端，又能较好地保证国家惠农政策的贯彻落实及惠农资金的安全使用。

（二）明确职能定位

随着农村经济的快速发展和农村综合改革的不断深化，财政所的工作重心和管理职能由原来的收支型财政服务向监督管理型财政转变，由原来的吃饭财政向公共财政转变。这是社会主义经济发展到一定阶段的必然趋势，也是建设社会主义新农村的客观要求。现阶段，乡镇财政所职能较之以往有了很大不同。从服务上由维持保障转变为公共服务，由单纯业务转变为综合协调；从体制上由收入为主转变为支出为主；从工作内容上，由单纯业务工作转变为综合管理工作。

笔者认为，按照目前财政所面临的环境与任务，乡镇财政所主要职能应重新明确界定，以村级经济发展项目申报、专项资金拨付，专项资金监督管理、农村新型经济组织财务规范管理、落实惠农政策、乡级财政决算编制等方面为主，提出量化目标，围绕这些新职能有效开展各项工作。

（三）强化队伍建设

一是省级层面应及时落实协调相关部门争取乡镇财政所编制，给乡镇财政所队伍补充新鲜血液，优化工作人员年龄结构。二是完善财政所内部制度建设，落实首问负责制，限时办结制，责任追究制，资金监管制，绩效考核制等，实行量化考核，提升工作质量。三是强化业务学习。县财政局做好培训计划，多组织一些针对性强的乡镇财政业务培训，通过集中学和自学相结合，使乡镇财政干部队伍的整体业务素质有一个明显提升。