县级政府性债务风险的防范

□

近年来，交城县域经济取得了较大发展，但县级政府性债务规模也不断加大。截至2019年底，交城县政府性债务已达8.89亿元。政府性债务风险防范已成为当前县级财政最重要的工作。

一、交城政府债务管理的现状及存在问题

一是地方政府性债务规模呈居高不下趋势。2019年，交城县一般公共预算收入7.2亿元。截至年底，交城县政府性债务总额8.89亿元，是2019年一般公共预算收入的1.23倍。除政府性债务之外，政府购买服务、PPP项目未来支出、政策性挂帐、应付工程款等资金数额也较大。

二是借债主体呈多元化的趋势。近年来，除县级政府本身以外，医院、学校等部门和事业单位，垃圾处理厂、污水处理厂等国有企业，都成为了借债主体。多元化的举债主体，使得政府性债务管理难度大大增加。

三是还本付息压力逐年递增。县级财政现有的税收收入仅能维持正常的民生和运转，政府性债务没有足够的偿债准备金。近年来，交城县级财政预算收入为5-7亿元左右，还款压力十分巨大。

四是对隐性债务的管控难度加大，部分债务显性化风险较大。除政府性债务外，PPP项目未来支出责任，政策性挂账，应付工程款等隐性债务也十分巨大。因为隐性债务的主体多样化且各自具备相当程度的独立自主权，因此管理难度相对较大。

二、政府性债务的成因

第一，出现政府性债务问题的直接原因在于政府有限的财力与经济社会发展需求之间存在的矛盾。为加快县域经济社会发展，相关部门纷纷加大基础设施投入，忽略甚至是不管不顾有限的财政收入等县级实际情况，交城县级财政基本为吃饭财政，除了保工资、保运转、保民生等必须支出外，几乎没有剩余财力可用于基设施投入及项目建设。

第二，出现政府性债务问题的根本原因在于财政体制和投融资体制的不完善。地方政府在事权与财权方面存在不对等状况，有限的财政资金无法满足不断增加的刚性支出，导致出现举借债务行为的内部压力。政府作为城市建设的主体，财政资金无法满足需求的情况下，只能通过融资平台进行融资，从而出现举借债务问题。

第三，当前的干部考核机制不合理，是导致政府性债务问题的内部原因。大部分干部存在政绩、GDP、财政收人、基础设施投入以及人民获得感等方面的压力，对财政投入的经济及社会效益、政府性债务风险防控等方面重视程度依然较弱，导致部分领导者只注重经济的增长，依靠举借债务获取资金，而忽视由此带来的风险。

第四，经济发展模式以政府为主导，是导致政府性债务问题的深层次原因。当前我国经济社会的发展中市场的主导作用并没有得到应有的发挥，政府需要较多的财政资金来支撑地方经济发展，但政府并没有足够的财力，导致了举借债务行为。交城县工业园区道路、水电及全县供热、供气、垃圾处理、污水处理等项目建设都需要政府掏钱，举借债务成了唯一途径。

三、政府债务管理的几点建议

（一）建立规范的政府举债融资机制

1.明确政府性债务举借主体。政府性债务的举借主体是政府及其所属部门，政府性债务不得通过企事业单位举借。任何部门未经县政府批准不得自行举债，不得私自签订还款协议、工程付款合同等。

2.严格限定政府债务举借方式。县级政府举债的政府性债务应在批准的限额内，采取申报省级政府代理发行地方政府债券方式。其中：对没有收益的公益性项目举借的一般债务，要以一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公益性项目举借的专项债务，要以对应的政府性基金或专项收入偿还。

3.严格控制政府与社会资本合作项目支出规模。PPP、政府购买服务等政府与社会资本合作项目在立项时，要充分考虑财政承受能力。既要发挥政府规范举债的积极作用，支持补齐民生领域短板，又要守住国家和法律的红线，坚持财政可持续发展，确保县域经济社会健康平稳发展。

（二）建立严格的政府债务使用管理机制

1.将政府性债务纳入全口径预算管理。将一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理，PPP及政府购买服务中的财政补贴等支出纳入相应政府预算管理。或有债务确需由政府依法承担偿债责任的，偿债资金纳入相应政府预算管理。对未按要求纳入预算管理的，不得安排财政性资金进行偿债。申请省政府代发行的地方政府新增债券，须列入当年预算或预算调整方案，并报请县级人大常委会批准后，方可执行。

2.严格限定政府性债券资金用途。新增政府性债券资金，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出和楼堂馆所建设。债务资金必须按照批准的用途专款专用，接受财政和审计部门监督。

3.完善政府性债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度，有政府性债务余额的举债单位应及时向县级财政部门报送政府性债务变动情况，定期向社会公开政府债务限额、举借、使用、偿还等情况，自觉接受社会监督。

（三）建立有效的政府债务偿还机制

1.分清偿债责任。划清政府和部门的偿债责任，各单位未经政府批准的工程建设项目所欠的债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。划清政府债务和或有债务的偿债责任，政府对政府性债务承担偿还责任，对或有债务严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。划清政府与社会资本合作的偿债责任，政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

2.切实履行政府债务偿还责任。加强预算管理，实行刚性预算，全面执行“无预算，不拨款”原则，并在年初预算中预留一定的债务化解资金。同时，将政府性债务化解工作做为重要事项纳入财政中长期预算，力争在遏制增量的同时，逐年化解存量。

3.依法妥善处理或有债务。对政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的或有债务，要依法妥善处置。对确需依法代偿的或有债务，要将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对暂时垫付的或有债务，由相关单位共同协商，采取催收、起诉等方式，及时清缴。

（四）建立积极的债务风险防控机制

1.实行政府债务限额管理制度。政府债务实行余额限额管理。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额。

2.加强债务风险预警分析机制。财政部门要加强对政府性债务的统计分析，根据政府一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估分析债务风险状况，对债务进行风险预警。债务风险高时，要积极采取措施，逐步降低风险；债务风险相对较低时，要合理控制债务余额的规模和增长速度。

3.强化债务风险应急处置。要制定应急处置预案，建立责任追究机制。出现偿债困难时，首先应通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。确实难以自行偿还债务时，要及时上报，启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。