国外政府产业基金运作模式对我国的启示

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一、国外政府产业基金的发展概况

我国政府投资引导基金是参照国外的类似基金来建立的，为了更好的研究政府投资引导基金的运作模式，就必须研究国外的投资引导基金的运作模式。本文所选取的国外基金案例虽然名称上并不是与我国的引导基金命名方式一样，但是就其设立的宗旨、参与各方、支持对象、运行模式、管理方式来看，是与我国的政府引导基金的宗旨和内在本质是统一的。目前，各国政府设立的引导基金可分为以美国、德国为代表的融资担保型引导基金，以澳大利亚、以色列为代表的参股经营型引导基金和以英国为代表的复合型引导基金。

二、国外政府投资引导基金的运行管理模式

（一）融资担保型引导基金

1.美国小企业投资公司计划（SBIC）。1958年美国小企业管理局（SBA）推出了小企业投资公司计划（SBIC），其目标是扶持成长性高的小企业发展，其过程是通过支持投资对象为扶持对象的风险投资公司引导民间资本流向于扶持对象，间接的帮助这些小企业解决融资难的问题。其发展的过程主要有以下几个阶段：

（1）初设期。最初设立时，小企业管理局选择的风险投资公司门槛较低，只要投资方向是限定的小企业即可申请。经过小企业管理局审核的风险投资公司，可以获得一定数额的短期政府低息贷款，这个数额是以该公司自有资本的4倍和9000万美元之中的较低者为上限。由于小企业管理局在选择投资公司是比较有倾向性，侧重于对投资对象中设立期限较短的小企业占比例高，且自身力量不足、项目平均投资额较低的风险投资公司的支持，因此极大的吸引了民间资本对初创期小企业的关注度，有效引导了资本的走向，扩大了小企业的资金来源，有效促进了小企业的发展。

（2）瓶颈期。由于初期设立时，政府提供给投资公司的都是短期贷款，随着时间的推移，在小企业投资计划运行逐步平稳，效果也比较显著的时候，投资公司逐渐面临着偿还巨额贷款的现实困难，既不符合长期支持小企业的初衷，也对全国的金融环境带来了不安定的因素。同时，由于初期设立时小企业管理局选择风险投资公司缺乏对以往业绩成效和经营管理水平等多方面的考察，使得入选的风投企业品质参差不齐、差距较大，使得政府资金没有得到充分的使用，甚至陷入难以追回的窘境。

（3）转型期。面对小企业计划出现的各种问题，美国小企业管理局对政策进行了调整。一是从政府直接提供资金变为政府以担保方式间接提供融资，小企业投资公司借助政府的资金担保和信用担保到长期债券市场上去融资，有效解决了小企业投资公司面临的短期还款的问题。二是强化了对小企业风险投资公司的筛选条件，淘劣选优，提高了小企业投资计划合作风投公司的整体水平，有利于增强投资行业抗风险能力，优化金融环境。改进以后的小企业投资计划成为当前世界上最接近完善的通过政策性金融支持创业企业发展的制度安排之一，使得资金更多地流向了具有真正高成长性的小企业，实现了本国经济的长足发展。

2.德国以银行为中心的融资担保计划。十九世纪八十年代末到九十年代中期，德国经济再开发署（KFW）推出了创业投资贷款担保计划（BJTU）。该基金拟通过融资担保的方式来扶持创业投资行业。其运作机制是由政府为创业投资公司向银行作担保，提供所需资金百分之九十、筹措百分之十的资金即可。总额不超一百万马克的无息贷款，由银行向创业投资公司创业投资公司只要自己且无息贷款期限较长，最长的可达十年。投资收益四六分成，政府取四成，创业投资公司取六成。这样一来就分散了创业投资公司的投资风险，同时又能获得较高的回报，大大提高了创投公司的风险收益率。

（二）参股经营型引导基金

1.澳大利亚创新投资基金（IIF）。上世纪九十年代末，澳大利亚政府批准建立了创新投资基金（IIF）,旨在扶持发展初期、具有较好成长潜力的小微企业。因为，这类企业规模小、资金需求旺盛，但缺少贷款渠道和融资能力，创新投资基金（IIF）恰好可以给这类企业提供创业投资资本，帮助其尽快做优做好，是一种“雪中送炭”的模式。具体方式是，澳政府出资1.3亿澳元，按2:1的比例吸纳金融、社会等各类资本加入，形成总规模近2亿澳元的创新基金，也就是母基金。然后，在母基金下面，根据企业的实际需求，分别设立了几支不同的创业投资子基金，每支子基金均通过社会化运作的方式，交由专业的基金管理公司来运作管理。

（1）运作模式。一是采用政府和社会共同出资的模式，但政府资金必须要控股。二是设立若干不低于一定规模的子基金独立运作，保证基金投资的针对性。在子基金的运作方面，规定一个最小值，保证基金的可操作性，太小了发挥不了资金的规模效应。三是规范子基金管理。通过公开方式选聘专业的基金管理团队进行社会化运作，政府不插手具体的项目过程。四是严格规定存续年限。对基金的存在年限进行设定，规定了10年的封闭期，一旦到期，全部基金将采用出售、注销等方式关闭，所得利润按照合同约定在投资者和基金管理者中间进行合理分配。

（2）治理方式。一是明确资金筹集方式。对不同出资主体负责的筹集资金的任务和比例进行提前安排，特别是基金管理机构不能是出资人，这样既保证了管理机构的独立性，又确保了资金来源的多元性。二是明确资金投资方向。资金在设立时，要符合相关的行业发展政策，特别是政府鼓励引导的政策方针。子基金要按照政府鼓励的行业发展来进行投资，通过实地考察、查看财务报表等程序进行项目可行性论证研究，确定符合子基金投资方向的企业，并作出合理的投资决策。三是灵活投资方式。对基金的投资方式进行灵活处理，提供多种选择。其中，股权投资是最重要也是最常用的方式，并且更加侧重于中长期投资，对具体的投资期限没有规定，视项目开展情况而定。

2.以色列YOZMA基金。以色列的风险投资基金中，于2015年首次开始进行投资的风险投资基金共计新设18只，合计募集了10.2亿美元的资金，其中，13只风险投资基金已完成首期募集进入封闭期，占已募集资金的43%，而4个大的风险投资基金每个募集资金量超过1亿美元，合计占总募集额的59%。

（1）运作模式。政府总共投入1亿美元资金，设立了YOZMA基金，同时成立了专门负责运营管理的YOZMA创业投资管理公司以负责基金的运用；接着将基金资产分为了两个部分，其中20%即2000万美元由基金进行直接投资，另外8000万，则通过与外部的金融机构进行合作设立10个子基金，也就是说采用FOF架构。在基金投资方向的选择上，YOZMA基金在设立之初就对所投资项目的行业领域与产业阶段设定了明确的投资原则：在投资企业所处的阶段方面，要求投向处于早期阶段的创业企业，例如种子期和起步期；在选取目标企业时，要求具备足够大的市场潜力和不易被复制的专业性强的技术，主要是以色列本国最为欠缺的具有发展潜力的行业。在具体投资时，占YOZMA基金20%的直接投资资金，主要投向了通信、IT、生命生物科学、医药技术等行业，以彰显政府的扶植意愿和产业发展导向。

（2）运作效果。经过十几年的努力，YOZMA基金取得了良好的经济和社会效益，扶持了一大批的中小型企业，培育了一批经济支柱型创新产业，大约10年的时间，以色列创业投资筹资额比刚开始成立的规模翻了100倍，达到了100亿美元，占到了该国当年度国内生产总值的十分之一。

（3）政府在基金具体运作上的特点。一是政府明确投资方向和重点，为基金管理机构投资提供参考和引导，不参与具体项目运作。二是明确股权转让的方式。政府承诺在投资的五年之内，另外两方可以优先回购政府股份；三是大力拓展海外市场。YOZMA基金借助以色列在全球的经济地位以及大量海外犹太人的经济实力，积极争取吸引国际资本。

（三）英国的复合运作模式

英国政府在1998年设立政府引导基金，旨在解决中小企业融资难的问题。政府成立小企业服务局作为引导基金的管理机构。运作机制是建立区域性引导基金子资金，子基金由符合监管部门设定条件的优秀基金管理机构来负责日常的经营管理，国家初始投资1亿英镑，参股各地区设立引导基金子基金，保证每个地区至少有一支为本地区服务的子基金，子基金的基金管理机构募集资金为当地的中小企业提供股本投资，投资额不高于50万英镑，同时政府采取资金保证或者成本补贴等措施以降低子基金的风险和投资成本，属于复合运作模式。英国通过这一举措成为了欧洲风投业最为发达的国家，其示范效应极为明显，己经走出国门，极大程度上带动了欧洲风险投资业的发展。

三、国外政府产业引导基金发展的启示

（一）发展模式选择

境外经验看，绝大多数国家(地区)的政府引导基金通常通过参股设立混合基金，以“基金的基金（FOFs）”模式运作，如以色列、澳大利亚、台湾、新加坡等，均是都是通过引导基金吸引私人投资者共同建立一个混合型基金，然后由混合基金投资企业，引导基金通常直接投资风险投资业。按照《指导意见》我国也采取了和其他多数国家（地区）一样的参股模式来发展我国的政府引导基金。

而采取融资担保模式的国家主要有美国和德国，通过这种方式可以提高创业投资机构的财务收益水平和投资能力，但是对于国家的金融市场基础的要求较高。美国是通过担保债券和参与证券的方式实现融资担保模式，德国是通过为创业投资机构提供担保贷款来实现融资担保模式的。但由于德国并不像美国资本活跃度高，金融市场体系完善，资金来源非常广泛且有大量高潜力的科技创业公司，可以形成规模效益。相反，德国银行在整个经济运行的主导地位，导致了在风险投资发展过程中，必然会形成以银行为中心的创业投资发展模式。一系列促进德国政府的风险投资发展政策的实施都离不开银行的参与，私人资本进入风险投资领域相对薄弱。德国是一个保守的国家，公民更习惯于追求稳定的工作和稳定的收入，对风险投资有一定的偏见，自然也不会有这么多高质量的创业公司。由此可见，融资担保模式能否成功实施会受到一国经济、文化、社会软实力的影响。

大多数采用了参股经营支持方式的国家符合制度不完备、民间资本厌恶创新风险和创业动力不足的特征。尤其对于创业投资经历不长的国家，这种方式更能显现其示范作用。考虑到我国的现状，显然此种模式作为政府引导基金运作的主要模式无疑是正确的。然而融资担保模式能够减轻财政负担，降低政府资金风险的优势不容忽视，随着我国金融体系不断完善，市场化程度逐步提高，信用制度日益成熟，各地也可根据实际情况对这一形式加以运用。在当前以参股模式为主要方式的环境下，各地必须根据当地实际制定合理的政策，并以风险补偿、跟进投资等方式作为补充，才能充分发挥政府引导基金的杠杆作用，真正实现其设立的初衷。

（二）运营管理经验

1.确权且不越权。从上面几个国家的案例中可以发现，各国都严格规定了引导基金参与各方的责任和权限，各司其职，决不能互相干涉。尤其对于设立引导基金的政府部门，政府引导基金顾名思义，是由政府主导的一类基金，在其设立过程中自然少不了政府的参与，但是各国的管理规定中都严格且明确的限制了政府所能参与事项的范围，有的仅为提供担保，有的政府仅作为有限合伙人提供出资，有的明确了其控股权的主导地位但也明确限制了其职能，绝不参与到基金的运行管理中，保证了基金的市场化运作，有效防止政府资金的挤出效应和行政干预导致的基金运行效率低下。

2.投资针对性强。各国的引导基金在设立时都有明确的支持对象，有的国家为了加强这种针对性还对子基金进行了投资方向的限定。这种限定越明确，政府资金的流向就越明确，其政策导向性就越强，就越能引导不同偏好的社会资金流向适合的领域，加快资本积聚，提高资金使用效率。

3.活学活用及时调整。引导基金的运作模式并不是万用灵药，各种情况都能适用。各个国家都根据自己的国情选用了不同的模式，并有许多创新的思路，或通过政策规定进行了模式的修整，或引入了新型的资金来源渠道，或扩展了合作的范围走向了世界，或采用了辅助补贴和保障的复合模式。在出现发展困境的时候不屈不挠，破除难题，摸索研究出新的方法继续发展引导基金。由此可见，发展政府引导基金切忌盲目模仿，必须要根据整体运行情况进行适时调整。

4.坚持市场化的运作原则。为确保所支持的创业投资企业按照“市场化经营、政府引导”原则运作，引导基金不干预所支持创业投资企业的具体经营，而是通过制定规则和参与重大决策等方面引导其支持国家鼓励的创业领域。而从基金管理机构的确定到日常经营管理决策全部都通过市场化的方式确定。

5.明确退出机制。根据国内外经验，创业投资真正获得收益通常需要7—10年时间，过晚或过早退出都会影响引导基金的成效。引导基金可以通过上市减持、股权转让、企业回购等多种途径，实现退出、保证引导基金的使用效率。