行政事业单位实施内控规范的实践与思考

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在全面深化改革过程中，行政事业单位扮演着重要角色，承担着重要责任，也面临着严峻的考验，提升自身管理已势在必行。财政部在行政事业单位推行内部控制规范，既是一项重要制度安排，也为各单位提升内部管理带来了契机，但在贯彻落实内部控制规范的实际工作中仍存在一些问题影响着质量和效果。本文阐述了实施内控规范实践中存在的问题以及应对措施的思考。

随着我国市场经济的快速发展、财政体制改革的深入，行政事业单位（以下简称单位）在国家治理和社会服务管理中承担着重要的职责，所处的环境也越来越复杂，要提高公共服务能力，切实遵守“八项规定”“六项禁令”等规定，又要贯彻落实“全面实施预算绩效管理”、“政府会计准则制度”等制度，这就要求行政事业单位必须加快提升自身管理水平来应对各种变化和挑战。财政部2014年1月1日起实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》），将单位的内部控制的客体界定为单位经济活动的风险。主要包括预算业务、收支业务、政府采购业务资产管理、建设项目、合同等。2015年印发的《关于全面推行事业单位内部控制建设的指导意见》，要求单位全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程。单位如何贯彻实施好内控规范，将管理关口前移，采取风险防控措施，实现内控目标，仍是单位亟需解决的重要问题。

一、对实施内控规范工作的认识

单位实施内控规范的重点是按照内部控制的基本原则、控制方法等去贯彻法律、法规、制度等相关要求，落实单位的管理思想，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。单位内部控制建立与实施情况每年要以报告形式上报财政部门，已成为单位的一项常态化工作。因此，实施内控规范本身也是单位的一项重要活动，其工作开展也应遵循内部控制规范，分单位层面与业务层面，遵循相应的规则来建立和实施。

二、实施内控规范中存在的主要问题

内控规范推行多年，一定程度上使单位认识到了内控工作的重要性，起到了提升单位内部管理的作用，但在组织、实施以及实现的效果上仍存在问题：

（一）实施内控规范的职责不清，任务不明

单位内控规范工作的主管部门是财政部门，落实到各单位该项工作大部分由财务部门牵头，但在单位“三定方案”中一般没有作为职能职责加以明确，且近几年机构改革进程加快，单位、内设部门及岗位的职能职责处在调整变动中，在机构和人员精简变动的情况下，有的牵头部门、牵头人对履行该项工作任务的职责及任务存在模糊性，甚至不清楚内控工作是做什么。尽管单位在实际工作中贯彻了相关规定，但内控体系建设并不完整，在日常工作中尚未真正将内控作为一项常规性工作任务来看待。

（二）实施内控规范的动力不足，主动性不够

实施内控规范在单位属于内部管理性质，相对于单位在履行职能中开展的各项经济业务工作，受重视程度以及在单位发展中的作用是不同的，因此在开展内控规范实施工作中常出现自上而下动力不足的情况，在开展相关工作时没有从自身出发主动开展，而是被动接受。

（三）实施内控规范的效果保证较难，缺乏控制手段

单位推行内控规范，包括体系建设和运行。在实际运行中，仍存在业务不按规定办理，不按流程执行等情况，财务等部门审核把关任务仍然繁重。即使在加大宣传培训力度的情况下，还存在重视程度不够、控制手段不到位，内控体系得不到全面贯彻执行的情况。

三、实施内控规范的实践与思考

对单位实施《内控规范》存在的问题，着重从以下四个方面思考，使单位内控工作具有规范性、系统性，达到常态化。

（一）责任分工要清晰，工作任务要明确

做好实施内控规范工作，首先在单位管理层面要真正落实内控工作责任，使单位领导、相关部门及相关岗位的人员把该项工作作为单位的一项业务来对待。

一是要解决好单位领导层对该项工作的认识并明确其责任的问题。《内控规范》中提出“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”，由于单位负责人的事务性工作繁多，工作的重点在履行单位的主要业务职能职责，这就需要对《内控规范》重要性引起足够重视，使单位领导不仅在决策等方面执行内控相关规定要求，在内控工作组织方面也能真正发挥作用。

二是解决好内控牵头部门（或岗位）对自身责任与承担任务的认识问题。内控牵头部门应“负责组织协调内部控制工作”，具体到如何负责如何协调上，首先要清楚该项工作的性质、内容及规律等，负有学习掌握组织开展该项工作的基本知识的责任，确实能承担起组织协调任务。

三是解决好与内控工作与内部机构及岗位的任务分配问题。在开展实施内控规范工作中，根据内部机构的职能，明确职责，再具体到每个岗位，制定岗位职责。让全员参与共同执行《内控规范》。如合同管理、资产管理、纪检监查、内部审计等分工到位，各自负责梳理相关流程、制定相关制度、实施、监督等。

（二）资源利用要充分，开展工作要协同

单位内部控制工作需要有牵头部门，但我们也看到牵头部门在开展工作过程中存在一定局限性:一是内控涉及的面较广，以牵头部门一己之力来组织存在困难；二是内控工作需要投入的精力较大，牵头部门人力有限；三是内控工作是一项专业业务活动，牵头部门业务能力有限。鉴于此，实施内部控制规范需要集合多方力量，共同完成。首先要利用好单位内部资源，其次是发挥外部资源作用，更重要的内部与外部资源两者要结合好。

单位内部资源利用主要包括单位领导以及内控牵头部门、内部机构负责人与业务骨干。单位领导的作用是为实施内控规范建立一个良好的环境和氛围，不仅在组织上且在行动上也需要领导参与其中，单位外部资源利用包括两个方面，一是借鉴其他单位实施内控规范的经验教训；二是借助专业咨询服务机构的支持。内部资源与外部资源的关系上要处理好，对外部资源的利用不能一味照搬外单位的，也不能完全甩手给咨询服务机构，需要立足于内部管理需求，做好内外结合。在内控规范实施时要体现单位的管理思想，体现单位的管理文化；

（三）实施效果要落实，控制手段要先进

一方面要做好要求，把好落实关。单位实施内部控制规范过程中建立的内控体系，包括管理流程以及制度的制定等，要通过实际的经济业务运行情况看是否得到真正落实，只有在单位决策、执行、监督中得到落实，取得了实效，才能说内控规范实施到位。

另一方面，也要借助先进的技术手段，通过信息化技术手段建立内控管理平台，按经济业务事项，遵循内部控制原则、控制方法等，将管理流程、管理属性、管理规则、岗位职责、预算控制、管理标准、等固化到内控信息系统中，使每一事项按照既定的方式在信息系统中运转，达到各业务之间互联互通，互相牵制，信息共享，减少人为因素影响，使建立的内控体系通过信息化落地，既达到内控规范的要求，又解决落实难的问题，还可极大提高工作效率。

（四）长效机制要建立，评价监督要到位

在实施单位《内控规范》的初期阶段，存在重体系建立、轻实施运行的情况，现在这一情况有了好转，但仍存在未建立起长效机制以及内部评价监督不到位的情况。加强内控规范管理已经是单位一项常态化工作，而不应是到了做内控报告时才关注内控问题。因此，在单位内部应做到内控工作日常化，每年将内控的相关工作列到单位工作要点及工作计划中。要列入工作要点、列入工作计划。

要建立内控工作的长效机制，应从开展评价监督、内控风险评估工作开始。通过评价监督以及风险评估，找出问题找出差距，再修订制度、修改流程等，与外部的法律法规新变化相适应，做到持续有效的改进。

综上所述，随着改革的持续深化，对行政事业单位要求也更高，做好内控规范实施，大力加强内控机制建设，确保开展经济业务等活动更加科学、规范，才能有效地发挥行政事业单位社会管理、资源配置、服务保障的职能作用。