推进国家经济治理体系和治理能力现代化

文 韩保江 中共中央党校（国家行政学院）经济学部主任

推进国家经济治理体系和治理能力现代化至关重要。这不仅是因为“以经济建设为中心是兴国之要，发展仍是解决我国所有问题的关键”，更是因为“经济基础决定上层建筑。经济体制改革对其他方面改革具有重要影响和传导作用，重大经济体制改革的进度决定着其他方面很多体制改革的进度，具有牵一发而动全身的作用”，“只有形成现代化经济体系，才能更好顺应现代化发展潮流和赢得国际竞争主动，也才能为其他领域现代化提供有力支撑。”

衡量国家经济治理体系和治理能力现代化的基本标准

“国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会第一次正式提出来的。习近平总书记指出：“我们过去讲过很多现代化，包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等，国家治理体系和治理能力现代化是第一次讲。”那么，作为国家治理体系和治理能力现代化的应有之意，“国家经济治理体系和治理能力现代化”这个命题自然也是党的十八届三中全会的题中之意。那么，什么是国家经济治理体系和治理能力现代化？简单讲就是指我们党和政府在坚持社会主义基本经济制度，毫不动摇地发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，坚持按劳分配为主，多种分配方式并存，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，全面贯彻新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系，实现高质量发展，进而赶上甚至领先世界经济发展潮流的能力。

然而，衡量国家经济治理体系和治理能力现代化的标准是什么？根据马克思主义政治经济学理论和世界发达国家的现代化实践来看，国家经济治理体系和治理能力现代化与否，可以从下面几个方面反映。

首先，要看它是否能够继续解放和发展社会生产力。马克思主义认为，生产力是最活跃最革命的因素，是社会发展的最终决定力量。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。无论是生产关系的变革，还是上层建筑的建设，都不能脱离生产力的发展水平。对此，邓小平同志在1980年5月明确指出：“社会主义是一个很好的名词，但如果搞不好，不能正确理解，不能采取正确的政策，那就体现不出社会主义本质。”“根据我们自己的经验，讲社会主义，首先要使生产力发展，这是主要的。只有这样，才能表明社会主义的优越性。社会主义经济政策对不对，归根到底要看生产力是否发展，人民收入是否增加。这是压倒一切的标准。”同时他还说：“按照历史唯物主义的观点来讲，正确的政治领导的成果，归根到底要表现在社会生产力的发展上，人民物质文化生活的改善上。”习近平总书记进一步指出：“邓小平同志讲：‘社会主义阶段的最根本任务就是发展生产力，社会主义的优越性归根到底要体现在它的生产力比资本主义发展的更快一些、更高一些，并且在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活。’这就点明了中国特色社会主义政治经济学的核心。”经济建设是社会生产力发展的主战场，推进经济治理体系和治理能力现代化必须始终牢记社会主义本质要求，把解放和发展社会生产力放到最重要的位置，从我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段和仍是世界上最大的发展中国家的最大国情和最大实际出发，为进一步解放和发展社会生产力深化经济体制改革，增强发展本领。在实践中，衡量社会生产力解放与发展与否，则主要看全要素生产率尤其是劳动生产率是否真正提高。“提高全要素生产率”是习近平总书记在阐述其提出的供给侧结构性改革内涵时提出来的。他说：“供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效或低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。”所谓全要素生产率，简单讲就是土地等自然资源、资本、劳动等综合开发利用并贡献于经济增长的效率，是一定时间内国民经济中产出与各种资源要素总投入的比值，是要素投入、制度创新、技术进步和人力资本积累对经济发展和效率改进综合贡献的全面反映，世界上许多国家都常用它来衡量经济发展质量和效率。我们尤其要重视提高劳动生产率。这不仅因为人尤其是劳动者是生产力中最积极、最活跃的因素，提高人尤其是劳动者的劳动生产效率是决定社会生产力发展的关键，而且是因为劳动是价值创造的主要源泉，劳动生产率的高低是劳动者创造价值能力强弱以及劳动者积极性的直接体现。

第二，要看它是否能够符合新发展理念和实现高质量发展要求。新发展理念和高质量发展不仅是推进国家经济治理体系和治理能力现代化的“指挥棒”“红绿灯”，而且是国家经济治理体系和治理能力现代化建设的内在要求。习近平总书记指出：“发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西。”“发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败。”创新、协调、绿色、开放、共享发展理念“不是凭空得出来的，是我们在深刻总结国内外发展经验教训的基础上形成的，也是在深刻分析国内外大势的基础上形成的，集中反映了我们党对经济社会发展规律认识的深化，也是针对我国发展中的突出矛盾和问题提出来的。”在实践中，新发展理念与高质量发展是内在统一的。高质量发展就是体现新发展理念的发展。因此，要“推动高质量发展，关键是按照新发展理念的要求，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。”

第三，看它是否能够增强防范和应对重大经济风险能力、确保国家经济安全。习近平总书记指出：“要增强忧患意识，未雨绸缪，精准研判、妥善应对经济领域可能出现的重大风险。”防范和应对重大经济风险，确保国家经济安全，是任何一个国家或地区进行经济治理体系和治理能力现代化建设的基本要求。面对世界百年未有之大变局和我国经济结构深度调整，尤其是经济网络化、数字化、智能化进程加速，我国作为一个由共产党领导的社会主义大国，在全面建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的征程中，重大财政金融风险以及由其引发政治社会风险将广泛存在，这在客观上要求在我们的经济治理体系和治理能力现代化建设中，必须始终绷紧防范和应对重大经济风险这根弦，不断增强国家经济结构的韧性，提高防范和化解经济风险的能力，运用制度威力应对风险挑战的冲击。唯有如此，才能确保国家经济安全和社会长治久安。

第四，看它是否能够增强国家创新能力、综合国力。大国博弈、综合国力竞争仍是国际关系发展的主旋律。不断增强科技领先力和综合国力是世界各国尤其是世界大国经济科技共同角逐的“焦点”。对此，习近平总书记鲜明地指出：“综合国力竞争说到底是创新的竞争。要深入实施创新驱动发展战略，推动科技创新、产业创新、企业创新、市场创新、产品创新、业态创新、管理创新等，加快形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式。”从某种意义上说，“谁牵住了科技创新这个牛鼻子，谁走好了科技创新这步先手棋，谁就能占领先机、赢得优势。”因此，我们也必须把不断增强国家创新能力和综合国力“内化”到我国的经济治理体系和治理能力现代化建设之中，并把它作为衡量我国经济治理体系和治理能力现代化建设的基本标准。

第五，要看它是否能够实现社会公平正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。习近平总书记指出：“‘蛋糕’不断做大了，同时还要把‘蛋糕’分好。我国社会历来有‘不患寡而患不均’的观念。我们要在不断发展的基础上尽量把促进社会公平正义的事情做好，既尽力而为，又量力而行，努力使全体人民在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。”因此，在经济治理的实践中，一方面，必须始终坚持以经济建设为中心，把发展作为第一要务，聚精会神搞建设，一心一意谋发展，不断做大“蛋糕”。对此，习近平总书记认为：“实现社会公平正义是由多种因素决定的，最主要的还是经济发展水平。”而做大“蛋糕”，公平竞争是关键。因此，能否打破市场垄断并营造出各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境，就成为国家经济治理体系和治理能力现代化的基本标准。另一方面，必须坚持按劳分配和多劳多得，努力做到生产要素由市场评价贡献，按贡献决定报酬，进一步增强劳动者及生产要素主体的获得感。同时，要健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，努力把“蛋糕”分好，加快实现共同富裕。

第六，要看它是否能够满足人民日益增长的美好生活需要，实现人的全面发展的要求。习近平总书记指出：“坚持以人民为中心的发展思想。发展为了人民，这是马克思主义政治经济学的根本立场。”我们要“把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步前进作为经济发展的出发点和落脚点。这一点，我们任何时候都不能忘记，部署经济工作、制定经济政策、推动经济发展都要牢牢坚持这个根本立场。”中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这个关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求，这当然包括推进国家经济治理体系和治理能力现代化。“我们要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在追求经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需求，更好推动人的全面发展、社会全面进步”。特别是要“加大收入调节力度，打赢脱贫攻坚战，保证人民平等参与、平等发展权力，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。

推进国家经济治理体系和治理能力现代化的改革路径

公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度，既体现了社会主义制度优越性，又同我国社会主义初级阶段社会生产力发展水平相适应，是党和人民的伟大创造。推进国家经济治理体系和治理能力现代化，必须立足社会主义基本经济制度，用新发展理念统领发展全局，坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系，实现高质量发展。

坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的多元所有制结构，始终做到“两个毫不动摇”，大力发展混合所有制经济，真正把民营企业和民营企业家当成我们自己人。一方面，要毫不动摇巩固和发展公有制经济，积极探索公有制多种实现形式。大力推进国有经济布局优化和结构调整，充分发展混合所有制经济，不断增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本，更加发挥好国有经济作为我国各族人民共享发展成果的制度性保证和巩固党的执政地位、坚持我国社会主义制度的重要保证的作用。同时，大力深化国有企业改革，完善现代企业制度和企业法人治理结构。特别是要加快形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。另一方面，要毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济，真正把民营企业和民营企业家当作我们自己人。切实落实《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《中共中央、国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》等促进非公经济发展的政策，加快健全支持民营经济、外商投资企业发展的法治环境，完善构建亲清政商关系的政策体系，健全支持中小企业发展制度，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。尤其要营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。与此同时，深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度，进一步夯实农业现代化和乡村振兴的制度基础。

坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的收入分配制度，努力“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。在初次分配过程中，继续坚持和发展马克思主义劳动价值论，妥善处理好坚持按劳分配与按生产要素贡献分配的关系。一方面，坚持多劳多得，着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重；另一方面，健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。在再分配过程中，既要健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重，又要完善相关制度和政策，合理调节城乡、区域、不同群体间分配关系。同时，重视发挥第三次分配作用，发展慈善社会公益事业。尤其是要加快形成鼓励勤劳致富，保护合法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入群体，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，进而实现公平正义、共同富裕的体制机制。

坚持和完善“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的社会主义市场经济体制。一方面，为了更好发挥“看不见的手”的决定性作用，就要建设高标准的市场体系，完善公平竞争制度，全面实施市场准入负面清单，改革生产许可制度，健全破产制度。要强化竞争政策基础地位，加强和改进反垄断和反不正当竞争执法。推进要素市场化制度建设，真正实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。加强资本市场制度建设，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，有效防范化解金融风险。另一方面，为了更好发挥好“看得见的手”的作用，就要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，健全宏观调控体系，加强市场活动监管，强化和优化公共服务，促进社会公平正义和社会稳定，促进共同富裕。

完善科技创新体制机制，加快建成创新型国家。一要强化国家战略科技力量，健全国家实验室体系，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制。二要加大基础研究投入，健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制。三要建立以企业为主体、市场导向、产学研深度融合的科技创新体系，支持大中小企业和各类主体融通创新，创新促进科技成果转化机制，经济发展新动能，强化标准引领，提升产业基础能力和产业链现代化水平。四要健全符合科研规律的科技管理体制、政策体系和科技伦理治理体制，尤其是要健全以公平为原则的产权保护制度，建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，最大限度鼓励创新。

建设更高水平开放型经济新体制，确保国家经济安全。实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放，推动制造业、服务业、农业扩大开放，保护外资合法权益，促进内外资企业平等竞争，拓展对外贸易多元化，稳步推进人民币国际化。健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，推动规则、管理、标准等制度型开放。健全促进对外投资政策和服务体系。加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设。推动建立国际宏观经济政策协调机制。健全外商投资国家安全审查、反垄断审查、国家技术安全清单管理、不可靠实体清单等制度。同时，完善涉外经贸法律和规则体系。

以供给侧结构性改革为主线，建设现代化经济体系。国家强，经济体系必强。“只有形成现代化经济体系，才能更好顺应现代化发展潮流和赢得国际竞争主动，也才能为其他领域现代化提供有力支撑。”因此，供给侧结构性改革和现代化经济体系建设是推进国家经济治理体系和治理能力现代化的主要载体和重要任务。建设现代化经济体系，要坚持以新发展理念为价值引领，以深化供给侧结构性改革为主线。健全推动发展先进制造业、振兴实体经济的体制机制。同时，大力实施乡村振兴和区域协调发展战略，既要健全城乡融合发展体制机制，下好乡村振兴这盘“大棋”，又要构建区域协调发展新机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。