新媒体的基层社会治理功能及其实现路径

李雅洁，张清雅，樊睿静

（中共太原市委党校，太原 030012）

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出了建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，这是新时代国家治理体系和治理能力现代化的新目标和新要求。基层社会治理是国家治理体系的基础。随着社会转型进一步加速，社会成员的信息接触行为和生活方式都发生了巨大变化，通过互联网连接的新媒体，是网络化社会结构和蕴含在网络逻辑中的具体的关系组合〔1〕111，重构出错综复杂的社会关系网，影响并改变着基层社会治理的模式。一方面，新媒体以数字化、平民性和互动性为根本特征，打破了信息垄断，为基层社会治理主体之间搭建了平等、便利、快捷的沟通渠道；另一方面，新媒体重构社会关系，成为凝聚共识和社会动员的巨大力量。基层社会治理主体之间在系统化、网络化的治理格局中，通过新媒体连接、交流和互动，这是新媒体背景下社会治理模式转型所要达成的基本思维共识。

一、基层社会有效治理离不开新媒体参与

随着新媒体使用日益嵌入群众日常生活，逐步延伸到人际交往、生活事务、民主协商等领域，新媒体已然成为社会成员的基本生活方式，全面而深刻地重塑着人类社会，在社会治理中必然也必须承担起应有的责任和担当。

（一）有效沟通的视角

有效的基层社会治理离不开社会成员的充分表达和参与。然而，当前我国社会正处于急速变迁和社会转型的背景下，社会成员由高度整合的单位集体分化成多元利益群体，利益诉求多元化、分散化，身份、职业、生活习惯多元化、复杂化，基层社会由“熟人社会”逐渐转变为“陌生人社会”，社会成员的认同感和归属感难以建立。面对快速的生活节奏，人们缺少面对面表达和参与的机会。而新媒体能够发挥有效沟通的作用，通过技术真正赋权社会成员的政治表达和民主参与，新媒体及时便捷的信息发布渠道与相互连接的网状结构相配合，使得信息的社会抵达高效而全面，可以很大程度上实现社会成员的参与和表达权。

（二）公共领域的视角

公共领域是基层社会成员公开讨论涉及公共利益相关事项的真实话语空间，是社会成员意见交流的平台，成为社会民主进程的加速器。哈贝马斯认为，媒介在公共领域中居于中心地位〔2〕。新媒体为社会成员互动参与提供了便利，其虚实结合、公私交互、线上线下联动的特性成为构建公共领域的最佳选择，在新媒体营造的公共领域中，社会成员以独立的身份进行自由表达、理性批评、民主协商。受传统文化的影响，有相当一部分民众在人际交往中对自己的“面子”和他人的“面子”十分注重，喜欢在虚实相间、可进可退、有回旋余地的新媒体空间进行线上议事以避免由于表达方式、微表情、神态语气等不同而带来的沟通“障碍”，使讨论更具平和性与建设性。

（三）转变政府职能的视角

在传统的社会管理模式下，政府对社会的全方位管理，使政府的权威性和责任性具有唯一性，管理方式是从上到下，参与主体单一，社会成员和社会组织在社会管理中的作用甚微。随着基层社会格局和新媒体的双重转型，对政府职能转变和建设服务型政府提出了新的要求，同时也创造出新的方式。一方面，新媒体打破了传统媒体单向性的传播局限，以即时、便利和互动更好地实现政务工作的集约化、高效化、综合化的管理，创造了一个互动性的扁平式政府组织结构，变“群众挨个跑窗口”为“窗口围着群众转”。另一方面，网络的开放性与互动性倒逼政府不断审视自身的问题，把公共资源向公共治理和公共服务倾斜。新媒体强大的信息资源整合能力实现了高效治理、高质量服务和高效率的流程，极大地激发了社会成员的政治参与热情和能力，也为社会成员提供了生活工作便利。

二、新媒体在基层社会治理中的功能定位

以数字化为依托，以分享、互动、参与为特征的新媒体为基层社会治理提供新的机遇，其发挥的作用广泛而深刻。从注重个体需求到处理公共问题，从营造服务型政府到疏导化解社会矛盾，从鼓励个体表达到凝聚社会共识，新媒体已成为政府社会组织、社会成员深入表达和沟通的利器，成为我国新时代基层社会治理最为重要的工具之一。

（一）新媒体在基层社会治理中的监测—预警—应急功能

一方面，基层社会治理前移要求精准有效把握基层社会成员的心理活动，新媒体的“低门槛”准入，使其广泛分布于基层社会成员中，具有敏感细腻的社会触角。凭借专业的信息技术，基层政府可以通过社会成员就某一事件的反馈和交流，捕捉到隐藏在社会成员心中的矛盾源头及相关信息，为基层社会治理筑起一道防火墙，根据舆情事件的规律和经验对可能形成的紧急行为进行研判和预警，为基层政府制定处置方案抢占宝贵时间、提供有益信息，最大程度减轻危害行为可能造成的损失。另外，基层政府在社会治理过程中与社会成员有时存在沟通不畅情况，而新媒体具备天然“中立者”的角色，既是“基层政府的代言人”，也是“社会公众的传声筒”，可及时有效把握民意走向，动态优化基层治理方式，为舆情事件和群体事件的有效处置提供舆论环境支持。

另一方面，治理社会风险本质上就是提供一种公共服务。在新媒体背景下，公共服务的供给方式和流程发生改变，由于网络造成各种风险因素叠加交织，公共服务的需求更加强烈，要利用大数据、区块链等新兴技术对各种社会风险实行网格化管理，针对数据的计算结果匹配相应的智能应对方案，在此基础上实现跨领域、跨部门、跨区域协作，动态优化相关业务流程，更好地应对各种复杂和危急事件，为社会成员提供更好的公共安全服务。

（二）新媒体在基层社会治理中的吸纳—动员—凝聚功能

一方面，新媒体为民意吸纳创设了空间和可能。民意是多数民众关于某一社会议题共同的带有明确利益指向和利益诉求的普遍性意见，通常以舆论的形态表现出来。民意一旦形成，它就不仅仅是观点和意见的汇总，而是一种强大的社会力量和社会控制〔3〕。新媒体突破了传统媒体民意表达的时空界限，为社会成员随时随地表达意见提供了可能，也使得民意可以顺畅地进入决策通道。新媒体还能促使民意形成，特定事件的民意常常是基层政府决策的重要影响因素。同时，新媒体拓展了基层政府搜集挖掘民意的空间，进一步完善和畅通了民意搜集和吸纳的渠道和机制，是新媒体参与基层治理的重要方面和体现。

另一方面，新媒体以其特有的优势成为社会动员的重要途径。社会动员是组织群众、发动群众的过程，是人类社会一种常见的社会和政治现象〔4〕，在实践中具体表现为为了实现特定目的，动员主体通过各种形式的高强度宣传、发动、组织工作，以促使特定对象形成或改变一定的价值观念、态度与期望，从而产生连续性的参与行为或其他与其行为的过程〔5〕。新媒体是连接党和政府与人民的桥梁，新媒体通过技术赋权，使社会成员“人人都有麦克风，个个都是传播者”，通过新媒体的广覆盖和强连接，能够迅速实现兼具灵活性、时效性和感染力的社会动员，实现社会资源的有效整合与合理配置。另外，纷乱繁杂的社会思潮给社会带来很大的消极影响，严重影响主流意识形态的传播。基层政府可以借助新媒体，开辟网络舆论阵地，通过创新传播方式，提升传播效果，宣传和弘扬主流意识形态，为新时代中国特色社会主义建设凝聚强大思想共识。

（三）新媒体在基层社会治理中的沟通—服务—协商功能

新媒体突破了现代社会由于人缘、地缘、业缘对面对面人际交往的限制，虚拟碎片化的信息传播方式节约了人际交往的现实成本，某种程度上化解了现代社会的人际交往困境，增加了基层政府与社会成员、社会组织之间的沟通机会。就基层政府而言，运用新媒体有利于推动原来“负责型”政府转变为“主导型”“服务型”政府，使政府的工作重心转移到把控社会发展方向、激发多元治理主体参与、了解真实民意诉求等宏观目标上来。同时，基层政府借助新媒体与社会组织、社会成员紧密联系和互动，在实现宏观目标过程中，通过网络平台和大数据技术，可寻找出提供和购买公共服务的优质对象，从而为社会成员提供周到、多元化的公共服务。就社会组织而言，新媒体为社会组织参与社会治理创造了有利条件，在政府职能转变背景下，社会组织通过新媒体将国家政策方针传达到基层，克服了政府在以往工作中与社会成员沟通不畅的弊端，能够为社会成员提供更加周到、多元、精准的社会服务。就社会成员而言，新媒体的普及有力助推政府决策的民主化和科学化，在新媒体平台，社会成员积极主动表达与建言，直接而透明地行使民主协商和参政议政的权利，社会成员的民主意识和民主参与得到彰显与保障。

（四）新媒体在基层社会治理中的监督—修复—重建功能

一方面，新媒体信息传播的即时性和勾连性结束了行政化的社会管理结构科层制时代，与科层制逐级上报、流程繁复、反应滞后形成鲜明对比的是新媒体无时不在、无处不有的信息传播和舆论监督，新媒体的“强关系”性可以轻易连接线上线下，网络舆情的发酵倒逼着基层加快转变社会治理模式的步伐，将更多民意纳入决策体系。

另一方面，舆情事件一旦发酵，事件的妥善解决与否直接关系着党和政府的公信力和权威性，解决不善将引发严重的社会矛盾，因此，新媒体在基层社会治理中的“修复”功能不容小觑。除了对特定舆情事件的及时跟踪、妥善处理外，更重要的是对类似情况的理性思考和持续关注，克服社会成员的负面预期，重新建立新的正面预期。在实践中，要运用新媒体消解社会成员的负面心态，在舆情事件治理结束后，实现基层社会治理的末端维护，修复基层社会治理中的遗留问题，引导社会成员在制度框架内进行理性的诉求和表达，从而实现基层社会治理的有效性和长期性。

三、新媒体参与基层社会治理的运行困境

新媒体内蕴的公开、互动、多元和参与等属性，与现代治理模式所提倡的透明、回应、治理主体多元等要求存在着高度契合，新媒体参与基层治理是实现治理能力现代化的重要路径。然而，新媒体参与基层社会治理在现实中面临诸多困境，阻碍其治理功能的有效实现。

（一）“数字鸿沟”带来的治理盲区

“数字鸿沟”（Digital Divide）是人们在信息占有上的贫富差距。其涉及物理层面即人们由于经济能力的差异导致在购买数字设备上的差距和社会层面即人们由于性别、年龄、受教育程度等社会因素的不同，对数字设备看法与使用能力上的差距〔6〕。在社会成员中，老年人及相对贫困农村人口由于年龄、受教育程度和经济等多方面原因，在使用新媒体上存在着很大困难。随着互联网技术与新媒体对社会生活进一步介入，新媒体服务完全取代传统服务方式，最终可能会造成“马太效应”，即社会强势群体愈加充分享受新媒体带来的服务红利，而社会弱势群体则逐渐被边缘化。这与基层社会治理强调的公共服务不仅要针对全体社会成员，重点是帮扶社会成员中的弱势群体（老人、儿童、孕妇、残疾人等），使其共享社会发展的成果的理念是不相符的。所以，新媒体带来的“数字鸿沟”显然与基层社会治理理念存在偏差，造成治理盲区。

（二）“键对键沟通”带来的治理悬浮

新媒体技术孕育了一种全新的传播方式“网络人际传播”（Computer-Mediated Interpersonal Communication，CMIC），它指“借助计算机网络的人与人之间的互动传播”〔7〕。CMIC拓展了现代社会人类交往沟通的空间，以其便捷性、即时性、双向性与互动性推动了“地球村”的形成。就基层社会治理而言，CMIC虚实相间、进退自由、公平平等，能够激发社会成员的政治参与热情和民意表达欲望，降低交流的成本，为基层社会多元主体之间建构紧密关系、营造公共空间创造可能。然而，由于“键对键”的传播摒弃了面部表情、肢体语言、语音语调等符号因素，将沟通置于了“虚拟空间”，导致非语言符号无法在具体交流环境中发挥作用，扩大了传播信道中的主观噪音（主观推断、自我认知等），影响了沟通的高质量和准确性。由此可见，“键对键”的传播虽然能扩展社会成员交往的广度，却无力加深交往的深度；虽然能构建强大的“关系网”，却无力加深彼此的信任。就基层治理而言，如果以“键对键”沟通全面代替“面对面”沟通，社会成员的沟通只停留在线上而没有向线下延伸，就会造成社会成员之间的互信难以真正实现。基层政府如果单纯倚重CMIC传播，满足于“键对键”的效率和便捷，就容易陷入“网络行政陷阱”，造成“交通便捷了，干部下基层反而少了”“通讯发达了，干部做群众工作的能力反而下降了”的治理悬浮，难以真正地服务社会。

（三）“非理性认知”带来的治理错位

一方面，“传播的本质是寓于传播关系的建构和传播主体的互动之中的，传播是社会关系的整合，并且关系总是按照自身的意识来裁剪传播内容的，传播是通过一种被传播的内容来反映或说明一种关系的”〔8〕。新媒体重构了社会成员的“关系网”，新媒体的传播就是一种关系传播，这种“关系化”的传播特性可能会造成民意扭曲、偏激，无法达成理性自治。无休止的个体零碎表达、多元的利益诉求，如果缺乏程序化和机制建设的完善，都会导致社会资源的耗费，阻滞决策共识的有效达成。另外，现代社会的事务异常复杂，社会结构专门化、复杂化、多元化，使得看似简单平常的事务背后有深厚的政治文化背景和精深的专业知识，新媒体虽然能激发社会成员广泛而直接的政治参与，但由于社会成员参政议政能力参差不齐，也会导致社会治理资源的错位和耗损。

另一方面，新媒体虚实结合的特性容易滋生极端情绪。正如古斯塔夫·勒庞所指出的，个人一旦成为群体的一员，他所作所为就不会承担责任，这时每个人都会暴露出自己不受到约束的一面。在网络表达中，一些人以虚假消息、敏感话题甚至价值观上制造“爆点”、吸引“流量”，这样的消息一旦获得网民的响应与支持，就会呈几何裂变式传播，负面、非理性的声音就会形成“沉默的螺旋”，从而引发舆情事件，扭曲真实民意，造成基层社会治理的错位。

（四）“衔接不畅”带来的治理碎片化

目前，由于对政务新媒体的运营缺乏统一的规范和管理，媒体融合尚处在基础阶段，加之一些基层政府理念转变不及时，产生了行政化的管理思维与不断发展的民主意识衔接不畅，政府科层制与扁平化的信息社会衔接不畅，舆情的迅速扩散与基层政府快速反应衔接不畅，以及政务新媒体运用不足与社会成员新媒体运用普及衔接不畅等诸多问题。以至于不少基层政务新媒体平台在建设使用中存在功能定位与民意需求差距大，服务功能不足，联动机制不畅，平台设计不科学、不专业、形式主义等问题，致使政府网络舆论场与网民舆论场“脱节”，造成基层社会治理的碎片化。如某省文旅厅主办的微信公众号，旨在完善疫情期间旅游景区游客的预约和管理制度，但由于景区之间联动性不强，缺乏统一管理制度，信息更新不及时，导致游客预约了景区却由于景区关闭无法进入，且1.4米以下儿童又要通过另外一个公众号进行预约，导致游客“望而却步”，“便利”更是无从谈起。

四、新媒体参与基层社会治理的实现路径

新媒体为基层社会治理带来的新的理念、技术和方法，塑造了基层社会全新的生活方式，充分发挥新媒体的基层社会治理功能，有利于实现基层社会治理的现代化转型。然而，在实践中要避免新媒体参与基层社会治理过程中存在的困境，就要从政策制定、专业分析和价值引导和媒体融合四方面齐抓共管、形成合力，积极发挥新媒体参与基层治理的优势，有效规避其不足和负面作用。

（一）加快新媒体参与基层社会治理的顶层设计

新媒体参与社会治理的有效程度，一定意义上取决于公共服务和基层设施均等化推进的顺利程度。让全体人民共享改革发展的红利，是全面建成小康社会的内在要求。首先，国家应对公共服务均等化和新媒体“数字鸿沟”等问题展开充分调研和考察，对存在的主要问题进行深入分析和论证，为顶层设计提供科学可行的决策参考。其次，对新媒体参与基层社会治理要循序渐进、因地制宜，不能盲目推进“一刀切”“一边倒”，不能过渡得太快，要通过新媒体方式与传统方式的有机结合和相互补充，确保公共服务的全面性和有效性。对于政务新媒体，要创新信息公开与回应机制，确保信息公开及时有效，信息回应权威畅通。再次，要完善新媒体参与基层社会治理的体制机制。在制度方面，推动网络法治化建设，完善新媒体平台相关的法律法规，保障社会成员的政治参与权、知情权和监督权。要以法律形式匡正网络行为，鼓励多元主体利用新媒体积极参与社会治理并发挥积极作用，提高社会成员网络政治参与的效能，同时打击利用新媒体传播谣言、制造群体事件等行为，确保新媒体沿着正确的方向发展前进。在程序方面，要设计社会成员新媒体参与社会治理的准入制，在形式、范围、层次和程度方面予以明确，使社会成员参与基层社会治理有章可循。

（二）优化新媒体参与基层社会治理的用户认知“框架”

“框架”概念始于20世纪70年代，美国心理学家首次提出要建构“一种能使个体能够定位、感知、识别和标记在生活空间和更广泛的世界中所发生的事件的理解图式”〔9〕。框架理论既包括对信息的选择、报道的角度和宣传语言等“界限”领域，也指向通过凸显构建框架选择与重组的作用的“架构”视角〔10〕6。新媒体用户的认知模式被“框架”多元的信息所“激活”，并在对信息进行选择、分析、推理的过程中形成自身的认知框架。在面对具体的信息时，便启动自我认知框架能动地处理信息，对同一事件的不同理解，对事件细节的不同偏向和解读正是受众不同认知框架的影响和结果。当然，用户个体的认知框架不仅受自身的经验、学识、阅历的影响，也会被外界因素所影响，新媒体用户自由、充分的思想碰撞，集中理性的舆论引导，都为改变原有认知框架形成“共识”提供了可能。因此，完善用户框架要从内外两方面因素入手：从内部而言，要提升用户的新媒体素养，加强正面引导，把握个体认知规律和成长规律，正视用户个体认知框架的复杂性和多元化。从外部而言，要进一步探索和创新舆论引导的新方式，通过“议程设置”、信息的选择、报道的角度，以正面引导为主等方式来帮助用户构建客观、理性、全面的认知框架，引领用户形成对社会公共事件的正确价值判断。

（三）倡导“建设性新闻”，强化舆论引导能力

“建设性新闻”指的是媒体着眼于解决社会问题而进行的新闻报道，是主流媒体重塑自身社会角色的一种新闻理念和实践。建设性新闻旨在要求新闻媒体运用积极心理策略，告知人们客观问题并提出具体而有效的解决方案，着眼未来，思考预测关于社会进步的可能性，增强报道的建设性，以此对社会建构发挥积极作用〔11〕。因此，倡导和践行“建设性新闻”理念，要做到以下几个方面：首先，在社会公共事件中，新闻报道应聚焦现实问题，构建报道框架，在报道客观事实的同时提出有利于解决社会现实问题的可行方案。其次，要注重搭建社会主体之间互通互动的平台，引导公众达成共识，激励社会主体参与社会治理，为营造共建共治共享的社会治理模式创造有利条件。再次，要致力于解释新闻语境，在呈现新闻实践的同时充分挖掘其背后的深层原因，引导公众在全面掌握新闻事件的基础上进行理性思辨和讨论，真正提升主流媒体的舆论引导能力，为新时代中国特色社会主义建设伟大事业凝心聚力。

（四）深入推进媒体融合，构建全媒体传播格局

媒体融合又称媒介融合（Media Convergence），是指随着媒介生态的转变，媒介之间的界限变得不再明显，而呈现出媒介融合的态势〔12〕。新媒体开创了信息传播的新局面，媒体发展呈现全息媒体、全效媒体、全员媒体和全程媒体态势，媒体融合成为时代所向、大势所趋。互联网科技的不断进步，不仅在技术上为媒体融合提供了路径，而且也缩小了传统媒体与新媒体之间的界限，但媒体融合不是传统媒体简单地向新媒体的扩张，更不是新媒体粗暴地取代传统媒体，而是两者彼此相互配合、协调发展的良性融合〔13〕。首先，推动媒体融合要激发创新活力，推进体制机制改革，整合生产要素，打通平台壁垒和部门限制，使信息资源共享，重塑信息采集编排流程，打造信息生产的“中央厨房”。通过“一次生产，多种形式，多元传播”来进行新闻生产组织机构的机制，利用大数据创新信息产品，增加信息产品生产的效率和多元属性，发挥传统媒体深度报道和权威发布的优势，突出新媒体信息的全息属性和即时传播。其次，要坚持内容为王，提供优质信息。融媒体时代对信息的内容品质要求更高，在拥有更多的主动权和选择权之下，公众要求更高，会精心选择符合自己需要“信息食粮”，这就要求融媒体产品不仅要利用新技术让信息更“美观”，还要借助深厚的理论文化素养让信息更有深度，更能贴近公众的需求。只有这样，才能使信息对于公众不仅仅是“知晓”，更重要的是“认同”，信息的意义不仅是“传播”，更重要的是“说服”，从而真正增强舆论引导的有效性和深刻性。