构建反海盗国际刑警组织的可行性分析*

胡城军

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

引言

据国际海事局海盗报告中心的最新总结报道，在2015—2019年间，每年的海盗总数分别为：246、191、180、201和162(1)“Piracy and Armed Robbery against Ship”[EB/OL](2019-11-12)[2020-04-05]：https://www.icc-ccs.org/reports/2019_Annual_Piracy_Report.pdf.。相较2011年前后(300～400)有所下降，但是五年下来平均每年也有近200起的海盗事件。这不是一个小数字，相当于每两天就有一艘多的商船遭劫，表明海盗袭击依然较为频繁。海盗给国际和平与安全带来威胁，也使得海上航运的成本增高，包括保险费、船员工资、甚至赎金等，因此治理海盗成为当今世界比较迫切的问题(2)Milena Sterio,The Somali Piracy Problem:A Global Puzzle Necessitating A Global Solution,AM.U.L.Rev,2010,pp.4-7.。截止目前，当今世界对海盗的打击，包括监视、驱逐和抓捕，有国家机制层面的，也有地区(区域)机制层面的，还有多边机制层面的。这些机制都取得了一定的效果。但是，美中不足的是，缺乏一个常设性的多边机构，影响了对海盗的打击效果。

有学者已经建议了反海盗国际合作的多种形式(3)赵桂民,张保平.多举措加强反海盗国际合作[N].中国社会科学报,2018-07-19(7).。应孕而生的反海盗国际警察组织将是有别于国家或区域的在全世界范围内建立的多边海上安全合作平台，是重要的国际公共产品(4)王竞超.国际公共产品视阈下的索马里海盗治理问题[J].西亚非洲,2016,(6):57.，以政府间国际组织的形态出现。其基本职务为信息沟通、联合巡航、共同驱逐、调查和抓捕海盗。近十年来国际社会反海盗的经验和教训已经表明，在国际的层面上建立一个多边的平台很有必要。这样的一个平台，无论从资金、技术、信息沟通、协调能力等方面的优势都是国家或地区所无法比拟的，它的主要目的就是实现对海盗无死角、全天候、零容忍的震慑和围捕。

在此，中国的角色不可或缺。中国参与建立反海盗国际刑警组织，首先是对我国巨大航运利益的保护的需要。其次，是中国为世界承担较大责任，提升国际声誉的宝贵机会(5)唐永胜.中国参与亚丁湾反海盗行动与大国责任[J].国际政治研究,2013,(2):7.。同时，该组织的建立将在客观上促进我国“一带一路”的互联互通建设(6)林亚将.护航21世纪海上丝绸之路——南海海盗防范区域合作法律机制研究[J].福建论坛·人文社会科学版,2016,(7):186.，以及人类命运共同体思想的实现(7)徐冬根.打击海盗犯罪 保障海洋航运安全 共建“人类命运共同体”[N].中国远洋海运报,2017-12-15(B02).。

一、概念、特点和目标

(一) 概念和特点

所谓反海盗国际警察组织，是指国家之间就调查、驱逐和抓捕海盗的共同事项展开合作所形成的政府间常设机构。实行类似国内公安、警察的执法功能。相对于国内海岸警卫队，该类机构可称之为(反海盗)国际海警(部队)。与检察院的起诉、法院的审判所体现的司法职能相区别并连接。鉴于海盗犯罪的国际性及对它的普遍管辖，这样的组织是一个开放性的多边的系统。与目前的国际刑警组织的仅具有情报交流的功能相比，该组织具有较强的执法功能。与目前较为松散的联合国协调框架相比，该组织具有固定的机制和机构，具有更强大的协调功能。且因为汇聚了多国的经费和物质资源，其极大弥补了单个国家财力单薄、装备不足的问题。

(二) 目标

1.功能定位。与国际刑事法院类似，该组织作为国内机关和区域合作组织的补充。活动范围仅在敏感海域(领海与毗连区的接合部)、争议海域(没有确定归属的海域)和危险海域进行。严守政治中立，发挥类似国家海警的对海盗调查、驱逐和抓捕活动。抓捕对象包括海盗及其帮助犯。以《联合国宪章》《联合国海洋法公约》和其他海洋安全公约为其法律基础。尊重国家主权，涉及领土主权的抓捕应在征得国家同意的情况下进行。建立会费制度，每个国家都有义务缴纳会费。选择合适的地点作为该组织的总部，且根据海盗活动特点的区域设置分部。设置成员国大会和总理事会(秘书处)总领全局。

2.信息中心。剥离和整合原来IMO海盗信息资源库、IMB吉隆坡海盗信息中心及区域海盗信息中心，成为统一的海盗信息中心网络。剥离和整合国际警察组织的海盗犯罪及其犯罪分子数据库。在总部设立统一的巡航指挥和联络中心。

3.能力建设中心。主要负责对沿岸国反海盗的实战培训、技术援助、资金或装备援助等。

4.国际海警部队。主要部署在特定海域，直接归属总部管理。坚决服从总部的指挥、调度和派遣。直接实施监管海域、抓捕海盗的职务。随时接收各国军舰抓获的海盗，以及由反海盗国际刑事法院审判后的海盗。成为终极抓捕和扣押中心。海陆同时进行。配合、接应和主动出击。国家自愿派出军舰和人员组成国际编队，本国军舰以本国军事人员为主，挂本国旗和国际旗两种旗号，以便识别。未来的发展是国家自愿捐出军舰或有属于自己的军舰，组织多国军事人员进驻，组成国际警察编队。

二、法律依据：公约规定

《联合国海洋法公约》第100条和105条常常被学者们认为是对海盗普遍管辖权的标准表述(8)朱文奇.现代国际刑法[M].北京:商务印书馆,2015.107；黄京平.普遍管辖权研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007.265.。该公约第100条规定，“所有国家尽最大可能进行合作，以制止在公海上或在国家管辖范围以外的任何其他地方的海盗行为”。在打击海盗方面的“国家之间合作”可以有很多方面。非政府组织方面，如有IMB的海盗信息中心；还有政府层面的临时安排，如巡航舰队互相交换信息、移交和引渡海盗人员、提供犯罪证据、设立反海盗基金等。但是反海盗合作的最高形式是成立常设性政府间国际组织。有学者指出，“从国际组织的产生、存在和发展可以明白，国际组织是国家之间为谋求政治、经济、社会、文化和军事方面的全面合作或某一特定领域方面的合作与协调而建立起来的。”(9)邵津.国际法[M].北京:北京大学出版社、高等教育出版社,2014.284.也有学者认为，国际组织的宗旨是依靠成员国间的合作来谋求符合共同利益的目标(10)饶戈平.国际组织法[M].北京:北京大学出版,2003.14.。这样的组织可以包括称之为“反海盗国际警察组织”的国际组织。其基本职能就是在全球范围内展开国际合作对海盗的监视、驱逐和抓捕。

该公约第105条规定，“在公海上，或在任何国家管辖范围以外的任何其他地方，每个国家均可扣押海盗船舶或飞机或为海盗所夺取不在海盗控制下的船舶或飞机，和逮捕船上或机上人员并扣押船上人员或财物。扣押国的法院可判定应处的刑罚，并可决定对船舶、飞机或财产所采取的行动，但受善意第三者的权利的限制。”该条规定了对海盗的扣押(逮捕)和起诉的权利和权力。而其中扣押、逮捕正是警察组织的职能。

那该条规定中的“所有国家”的表述是否可以理解为包括公约缔约国和其他第三国呢？可以根据该公约的上下文、目的和宗旨及相关国际条约来加以解释。

在《联合国海洋法公约》中多处条款出现“缔约国(state party)”的表述，也多处出现“所有国家(all nations)”及相同或类似表述——“各国” “每个国家” 等。因此，可以认为，“所有国家” 显然不仅仅指“缔约国”。另外，该条规定放置在公约第七部分“公海”中，关于公海法律地位的一般规定(第87条)——“公海对所有国家开放”。此处的“所有国家”显然指包括缔约国和非缔约国在内的所有国家。该处“所有国家”与后面的“所有国家”应当一致。

从公约的目的和宗旨来看，序言中提及“将照顾到全人类的利益和需要”，这是海洋法的重要特色和目标，即照顾到“所有国家”的利益和需要。

另从以往的条约来看，都有为第三方设定权利或义务的先例。订立于1888年的《苏伊士运河自由通航公约》(又称《君士坦丁堡公约》)成员国只有9个，但是在其第1条规定，“无论战时或和平时期，苏伊士海上运河将对悬挂任何国家国旗的任何商船或军舰永远自由开放。因此，缔约各方同意，在战时和同和平时期一样，绝不妨碍运河的自由使用。永远不对运河行使封锁权。”(11)世界知识出版社.国际条约集(1872—1916)[M].北京:世界知识出版社，1986.100-101.订立于1921年的《制订多瑙河确定规章的公约》(又称《巴黎公约》)成员国也只有9个，但是其第1条规定，“多瑙河上整个可航河道从乌拉姆到黑海为止以及在第2条规定的国际化河流全部系统对一切国家船舶开放，完全平等，航行不受限制，在任何国家的臣民、货物和船籍与沿岸国家的臣民、货物和船籍之间或与享受最惠国待遇的国家的臣民、货物和船籍之间，不得有所区别，致使该任何一国的臣民、货物和船只受到损害。”(12)世界知识出版社.国际条约集(1917—1923)[M].北京:世界知识出版社,1986.670.订立于1923年的《关于海峡制度的公约》(又称《洛桑公约》)，成员国只有10个，其序言称，“亟愿保证一切国家按照……的原则，享有在地中海和黑海之间通过和航行的自由”；其第1条规定，“缔约各国同意和声明在达达尼尔海峡、马尔马拉海和博斯普鲁斯海峡海上和空中通过和航行自由的原则”(13)世界知识出版社.国际条约集(1917—1923)[M].北京:世界知识出版社,1986.896.。《联合国宪章》第2条第6款规定，“本组织在维持国际和平及安全之必要范围内，应保证非联合国会员国遵行上述原则。”

因此，《海洋法公约》第100条中“所有国家”应是包括缔约国和非缔约国在内的所有国家。这意味着公约当前缔约国168国加上包括美国在内的其他非缔约国都是反海盗“合作”的潜在国家。

进一步追问的是，该条对第三方设定的合作制止海盗的义务的效力如何呢？即这种义务能否在第三国实现呢？根据《维也纳条约法公约》第35条的规定，“如条约当事国有意以条约的一项规定作为确立一项义务之方法，且该项义务经一第三国以书面明示接受，则该第三国即因此项规定而负有义务。”显然对第三国的义务要具备“条约规定+明示接受”的程序条件。本案具备了“条约规定”，但是尚缺“明示接受”。从《联合国宪章》第2条第6款的实施情况来看，其实并不一定得“明示接受”的程序要件。在联合国的早期阶段，由于二战刚刚结束，敌国问题尚未处理完毕，在它们的会籍还没解决之前，对于这些国家所发生的争端，会员国常常会援引《联合国宪章》第2条第6款，要求联合国介入，以保证国际和平不会受到破坏。安理会和大会多次针对某个非会员国通过决议，出于维护国际和平的目的，建议或要求该国采取行动，即立即无条件停火，维持停战状态，举行和平谈判等等。有些大会决议要求“所有国家”“各成员国和所有其他国家”“每个国家”遵守国际法的一般原则或某项原则，这显然既包括会员国，又包括非会员国——“对此没有任何人提出异议”(14)许光建.联合国宪章诠释[M].太原:山西教育出版社,1999.54-55.。《海洋法公约》现有成员国为168，虽无法与《联合国宪章》目前成员国193相比，但是也有相当大的数量，表明较多国家的认可。特别是《海洋法公约》第100条和第105条所指的反海盗合作既行动在构成习惯国际法方面是很明显的。因此其对第三国适用是没有问题的。

综上所述，如果将“每个国家”“合作”“扣押(逮捕)”三个要素合在一起，其实已经初步勾勒了反海盗多边(每个国家)国际警察(扣押)组织(合作)的基本框架。

三、法理依据：国际法治与实践

(一)国际组织与国际法治

国际法治，简而言之，就是“国际社会在法治的原则下运行，国际社会的格局以法治的方式形成，亦即以法律规范为基础构建国际秩序、以法律规范为依据调整国际秩序、以法律规范为指针恢复国际秩序。”(15)何志鹏.国际法治：一个概念的界定[J].政法论坛,2009,(4):63-64.国际法治是基于无世界政府的国际环境下构建稳定的国际秩序的基本需求，力求避免国家之间权力斗争的混乱场景，通过制度固化和提升相互依赖格局下行为体之间的合作水平，推进共同观念和良好文化；其根本目的就是在全球化的背景下实现安全、公正和可持续发展的国际秩序(16)何志鹏.国际法治何以必要——基于实践与理论的阐释[J].当代法学,2014,(2):134.。国际法治往往针对国际“人治”(霸权主义)以及国家或地区对国际社会治理的失误而展开。因此，“以霸权国家为核心的治理模式依托国家霸权推行全球公共事务的治理，但全球权力的集聚难免造成国际社会的不平等”“民族国家治理模式无法适应全球化时代的治理现实，不利于实现全球的整体利益”“包括全球、区域、国家等层次的多层次治理模式初步适应了全球化时代治理主体、权力和方式的转变，但复杂的治理网络导致治理机制有效性和正当性缺乏”(17)赵骏.全球治理视野下国际法治与国内法治[J].中国社会科学,2014,(10):80-81.。

国际组织依照章程而建立，而章程就是国际条约，也就是国际法。因此国际组织与国际法治具有天然的亲缘关系：国际组织是国际法(治)的结果。但是反过来，国际组织对国际法治又会起推动和保障作用。因为国际组织具有促进国际合作的基本职能。该职能的拥有主要是因为国际组织具有以下特点：反复沟通与信息获取、减少交易成本、自行执行行为、创设财产权、议题联结(18)[美]何塞·E.阿尔瓦雷斯.作为造法者的国际组织[M].蔡从燕等译.北京:法律出版社,2011.480-518.。国家之间的良好合作当然有利于国际秩序的建立、恢复和完善，进而达到国际法治的目的。

在当前反海盗国际法治的主体上，既有国家的参与，也有非政府组织以及政府间国际组织(包括区域和多边)的参与，并且已经取得了明显的和初步的成效(19)蔡高强,胡斌.论打击海盗语境下的国际法治[J].法学评论,2010,(2):92-93.。但也暴露了一些明显不足。

(二)国家层面治理海盗的成就及缺陷

海盗为人类的公敌，对海盗可实行普遍管辖，依据来源有条约和习惯法。而对海盗的普遍管辖就目前而言，大都是国家层面的管辖，即国家层面的抓捕、调查和起诉。其成就毋庸赘言，但是在行动过程中其缺陷也很明显。

1.沿岸国家的行动能力较弱。海盗往往发生在政治或经济羸弱的国家或这类国家的周边海域，它们面对日益猖狂的海盗显得力不从心。自2007年以来索马里海盗横行于亚丁湾，该片海域成为国际航运业谈虎色变的“魔鬼海域”。但是索马里在1991年独裁者西亚德主权垮台后陷入了军阀割据、经济凋敝的无政府状态，根本无力对本国邻近海域的海盗犯罪进行治理。也门、吉布提、肯尼亚等索马里邻国或是常年战乱，或是经济发展落后，或是军警力量薄弱，均无力参与对海盗的打击(20)王竞超.国际公共产品视阈下的索马里海盗治理问题[J].西南非洲,2016,(6):63.。再如菲律宾，据国家海事局2017年第一季度海盗行为报告着重点出尼日利亚海域和菲律宾海域(苏禄海)这两个海盗活动猖獗的地点，但是菲律宾海上实力十分孱弱，装备相对落后，无力单独应对具有恐怖主义性质的海盗活动(21)李忠林.中国-菲律宾联合打击海盗的背景、问题和前景[J].亚太安全与海洋合作,2017,(6):102.。从21世纪的第2个10年，几内亚湾因海盗袭击逐渐代替亚丁湾成为全球最危险的海域(22)“IMB piracy report 2018: attacks multiply in the Gulf of Guinea”[EB/OL](2018-10-05)[2020-04-12]https://www.icc-ccs.org/index.php/1259-imb-piracy-report-2018-attacks-multiply-in-the-gulf-of-guinea.。几内亚湾周边国家的海上力量孱弱，无力管辖广阔的海域，如尼日利亚拥有该地区最强大的海军，其最好的军舰是一艘3000吨级的导弹护卫舰，服役时间已经超过30年(23)刘子伟.几内亚湾海盗问题研究[J].亚非纵横,2013,(2):50.。其他国家的情况都差不多。这类国家无论从直接打击到能力建设；从海上到陆地；从制度建设到经济援助等需要国际社会的帮助和介入。

2.沿岸国对主权的敏感。2015年东南亚海域的海盗活动高峰时，马来西亚国防部长提议与泰国、印尼和新加坡四国联合巡逻，遭到国家安全部长的直接反对，认为马来西亚有能力独自解决，要求其他国家进入本国水域会带来管辖权和法律的困扰；此外马来西亚、印尼多次拒绝日本组建区域海上力量联合巡逻的建议(24)黄飞君.东南亚海域打击海盗和武装劫船的国际实践与中国的应对[J].边界与海洋研究,2018,(4):55.另参见洪农.论南海地区海上非传统安全合作机制的建设[J].亚太安全与海洋合作,2018,(1):48.。中国参与打击菲律宾苏禄海海盗的行动也面临主权敏感性问题。

有一些主权密集区域，如马六甲海峡。马六甲海峡在狭窄的海道上密布了马来西亚、新加坡和印尼三国的领海和专属经济区，稍不留神就进入了另一国的领土范围。在追击海盗过程中，海盗一旦遇到一国海岸警卫队的追捕就可能逃往他国海域，而该国警力只能“望洋兴叹”，无法进入另一国领海继续追击。马来西亚有很长一段时间的法令规定在其他国家的专属经济区禁止“紧追”(25)黄飞君.东南亚海域打击海盗和武装劫船的国际实践与中国的应对[J].边界与海洋研究,2018,(4):55.。

当今海盗很多发生在一国领海上。几内亚湾相当一部分海盗袭击发生在国家领海之内，而不是处于公约规定的“公海或不处于任何国家司法管辖范围之内”的地区。这导致几内亚湾海盗问题超出了《联合国海洋法公约》的管辖范围，使域外国家难以直接介入(26)曹峰毓.几内亚湾海盗问题及其治理[J].西亚非洲,2017,(6):91.。索马里海盗在公海活动后也基本逃到领海藏匿和躲避。

3.海域外国家普遍管辖权的困扰。海盗活动海域外国家已经有较多国家参加到海域反海盗活动中，但是因为缺乏连接点，这类国家依然受到是否有权管辖的困扰。中国在亚丁湾的巡航仅限于对索马里海盗的驱逐，而不是抓捕。还有很多国家对海盗抓了又放(27)王丽玉.国际罪行——索马里海盗:挑战国际法[M].哈尔滨:黑龙江教育出版社,2011.216-220.，美国也有这样的记录。2010年，美国海军在瑞典海军的配合下在索马里海域外抓捕了11名攻击挂塞拉利昂旗商船的海盗，但是缺乏明确的起诉海盗的机制而将他们予以释放(28)Gregory Morrison,Applying Lessons from the Golden Age of Piracy:How to ed U.S.Tribunals to Prosecute Pirates in the the Modern Era,82 Geo.Wash.L.Rev,2014,p.2.。

国家普遍管辖权的困扰主要来自两个方面：第一是上述公约条款中“每个国家”的表述过于笼统。正如前述，《联合国海洋法公约》第100条和105条是对海盗普遍管辖权的规定，但是这两个条款中“每个国家”并没有作出明确具体的设定。“每个国家”启示可以分为“有连接点的国家”和“没有连接点的国家”。有连接点的表述可以为：海盗国籍国、海盗受害国、海盗施害国、海盗目的地国、海盗经常居住地国、海盗主要活动所在国等；没有连接点可以表述为：其他所有国家。由于没有这样的规定或立法解释，国家便利用了这样的疏漏。

第二是传统管辖权理念的影响。美国传统上对海盗有相矛盾的管辖理念。一种是不能普遍管辖的理念，另一种则相反。在1818年美国帕尔玛案(United States V.Palmer)中，三个美国海员侵入一艘西班牙船，对属于西班牙国王的该船进行了抢劫，抢走了糖、蜂蜜、皮革、咖啡和数袋的金银。抢劫者随后被逮捕，并送至马萨诸塞州的巡回法院，以海盗罪受审。但是法院最终裁决认为，根据美国1790年法令，在外国船上对非美国人的公海上的抢劫犯罪，并不受美国法院的惩罚(29)Graham T.Youngs,Piracy in Somalia:A Legal Analysis Concerning the Prosecution of Pirate Facilitators under the Current US and International Framework,24 Ind.Int’l & Comp.L.Rev.809,2014,p.15.。在1820年美国最高院裁决了史密斯案(United States V.Smith)。史密斯是一名美国人，他与同伙在公海上俘虏并劫持了一艘西班牙船只。史密斯被逮捕后送往美国法院，并以海盗罪受审。法院认为，根据1819年法令，海盗罪由“国际法”(law of nations)来确定，而国际法已就海盗罪进行了规定，即“海上的抢劫活动”，本案被告构成了这样的抢劫活动，因此构成海盗罪，并应受到惩罚(30)ID.。美国法院相矛盾的管辖理念对后世有一定影响。如果不能实现国家法院意义上的管辖，就没有抓捕意义上的管辖的兴趣。

如果能够突破国家意义上的普遍管辖权，实现国际机构对海盗的管辖权，那么将从根本上解决抓了又放的问题。设想一下，如果有现成的、常设的国际性海盗罪法院，那么很自然地想到将罪犯交到该法院起诉和审判。对于像海盗这种最为常见的国际犯罪，交到国际性法院审判，从法理上说是最正常不过了(31)Luise K.Müller,Universal Jurisdiction,Pirates and Vigilantes,Critical Review of International Social and Political Philosophy,2017,p.1.。

(三) 区域合作的成就及暴露出来的问题

随着海盗形势的日益严峻，区域合作打击海盗已经被提上了重要日程。区域合作已经突破了主权方面的某些限制，利用地缘方面的优势，在联合打击海盗方面取得了较好的成效。如马来西亚、新加坡和印尼在马六甲海峡展开的联合巡逻，以及通过切换机制处理跨界执法问题。还比如，2004年东盟八国、中国、日本、韩国、印度、斯里兰卡、孟加拉响应日本倡议，在东京签署《亚洲反海盗和武装劫船区域合作协定》(ReCAAP),是亚洲地区第一个反海盗和武装劫船的政府间协定，随后在新加坡设立信息分享中心。该协议是对《联合国海洋法公约》的贯彻、实施和发展，对打击海盗有相当大的助益(32)杨翠柏.《亚洲反海盗和武装劫船区域合作协定》评价[J].南洋问题研究,2006,(4):33.。但是区域合作仍然暴露了一些问题。

1.在一些主权争议区域难以合作。一些主权争议海域往往成为海盗逃匿和活动的天堂。如马来西亚与菲律宾对沙巴海域存在争议，菲律宾与沙巴之间的苏禄海遂成为海盗活动频繁的海域。存在争议的南中国海范围宽广，一国军力不逮，其他国家军舰难以进入，也使海盗横行于这一区域(33)李金明.南海地区安全:打击海盗与反恐合作[J].南洋问题研究,2008,(3):14.。国家之间在这类区域往往难以合作，因为很忌讳被认为对该区域不具有主权的国家的军舰进入。

2.行动和协调能力依然有限。上述海盗活动海域周边国家作为单个国家的行动能力孱弱，即使这些国家形成一股合力，其力量依然薄弱。几内亚湾国家试图依托各类区域合作组织联合打击海盗组织，但目前实质进展缓慢。受制于资金短缺等因素，多数合作项目的进展不大。目前，仅有多哥、贝宁、尼日利亚、喀麦隆、圣多美与普林相比和赤道几内亚建立了一体化的信息共享中心，但是区域性海上安全战略的制定与实施则遥遥无期；作为唯一的联合巡逻项目，尼日利亚与贝宁联合实施的“希望行动”虽然有效降低了两国海域海盗袭击的数量，但是导致邻国多哥和科特迪瓦的海盗袭击频率迅速增加，并不能对改善整个地区的安全局势起到决定性的作用(34)曹峰毓.几内亚湾海盗问题及其治理[J].西亚非洲,2017,(6):90.。

(四) 目前多边合作的现状及不足

1.联合国框架

2008年以后联合国安理会先后通过了1861、1838、1846、1851、1950号五个专项决议，授权外国军队进入亚丁湾打击海盗。随后，美国、北约、欧盟、俄罗斯、印度、中国等先后向索马里外海域——亚丁湾派出海军军舰进行护航、打击海盗。此外根据安理会1851号决议，2009年1月，包括各大国在内的60多个国家和国际组织在联合国框架下成立了“索马里海盗问题联络小组”，小组由各国自愿参加，下设四个工作组，定期交流情况。联络小组每年在联合国定期会晤三次，并召开多次下设工作组会议(35)陈志瑞,吴文成.国际反海盗行动与全球治理合作[J].国际问题研究,2012,(1):116-117.。毫无疑问，如此大规模、全方位的护航行动对索马里海盗起到了极大的抑制作用。近几年来，索马里海盗事件已经明显减少。但是从尽善尽美的角度来看，这种护航机制仍然较为松散，组织和协调能力依然缺乏，表现为全程护航、重复巡航、护航海域分工不明等，给海盗活动留下了空间(36)参见杨凯.亚丁湾海上非传统安全合作与机制建设[J].东南亚纵横,2009,(3):10.。

2.其他国际组织框架

在打击海盗方面作用比较突出的多边国际组织如联合国下属的国际海事组织(IMO)、国际商会下属的IMB、国际刑警组织等。总部位于伦敦的IMO目前拥有全球航运信息综合系统(Global Integrated Shipping Information System)，下设海盗和武装劫船模块，提供各国报告整理的1984年以来的全球数据。IMB1991年在马来西亚吉隆坡建立“海盗信息中心”，这是全球唯一一家24小时人工接收并即时发布海盗和武装抢劫信息的非政府组织。位于法国里昂的国际刑警组织在提供海盗犯罪和海盗犯罪分子特征的数据库方面作用明显；且通过其成熟和便捷的情报交流手段，使军舰的护航、拦截海盗与法院的起诉紧密地联系起来(37)于澄涛.打击海盗的国际执法合作[J].人民公安,2011,(15):51.。但是这些组织都没有直接的执法功能。

3.区域外国家参与框架

区域外国家已经加入到打击区域海盗中来，且也取得了一定的成效。但是区域保护主义依然存在。在几内亚湾海盗的打击中，该区域国家出于维护主权以及管控武器的需要，对区域外国家的参与手段加以严格限制(38)曹峰毓.几内亚湾海盗问题及其治理[J].西亚非洲,2017,(6):91.。如该区域国家禁止域外国家成立的私营军事公司等非国家行动体参与到商船的护航行动中。在中国参与菲律宾海域海盗打击上，东盟希望在安全和外交议题上用一个声音说话，一向对域外国家军事介入内部问题持保留态度，对于域外大国与成员国之间的双边合作十分敏感；在东盟看来，东盟主导和东盟框架才是首选，中菲双边联合军演和打击海盗行动绕开了东盟主导的地区多边框架(39)李忠林.中国-菲律宾联合打击海盗的背景、问题和前景[J].亚太安全与海洋研究,2017,(6):106.。美国和日本对于中国介入苏禄海打击海盗也有担忧(40)李忠林.中国-菲律宾联合打击海盗的背景、问题和前景[J].亚太安全与海洋研究,2017,(6):106.。

(五) 小结

国际法治是全球治理的重要组成部分。对于一些全球性、跨国性问题，比如海盗问题，国家治理和区域治理都有其天然的合理性和独到的优势，地缘性、便利性和利益相关性使然。但是，其弊端也明显存在，表现为物质基础缺乏、活动范围狭窄、协调能力有限。从21世纪以后对海盗的打击在多边层面也初现端倪，但是组织形式相对松散，没有固定的机制和协调方式。凡此种种，建立常态化的多边的合作机制非常必要。

四、法律基础及风险

同时，建立这样的一个国际组织也有一定的法律基础。其一，正如前述，《联合国海洋法公约》已明确规定国际合作打击公海(或专属经济区)海盗的国家义务，而大部分的海盗活动便集中在公海或专属经济区(第100条)。其二，该公约已明确规定了对海盗的执法活动，包括逮捕和扣押(第105条)。其三，已明确规定了对海盗船舶的另外执法活动——登临和紧追(第110和111条)。但是国际海警在海洋执法也面临几大法律风险。鉴于领海海盗的盛行，巡航军舰能否进入领海进行执法？如果进入领海执法，一是可能直接导致触碰主权的法律风险。二是对海盗等非国家行动体的武力打击似乎构成了对《联合国宪章》基本精神的违反。三是对带有政治目的的海上恐怖主义的一并打击，可能模糊海盗“私人目的”的风险，从而转移人们打击海盗的视线。

(一)《联合国海洋法公约》“国际合作”打击海盗的对象是否可延伸到“领海海盗”？

2008年至2011年的几个安理会决议已授权外国军舰进入索马里领海进行巡航执法活动。但这只是极为特殊的个案，能否具有一般性，还有待考察。《联合国海洋法公约》(第17条)设定了“(所有)船舶”在领海的无害通过权，但是大约有17个国家(包括中国在内)对该条的“(所有)船舶”提出了有条件的解释性声明(41)赵建文.论《联合国海洋法公约》缔约国关于军舰通过领海问题的解释性声明[J].中国海洋法学评论,2005,(2):6-10.。这些声明指出，除商船外，军舰通过领海必须得到沿海国的同意。根据对等原则，这些做出声明的国家的军舰在经过其他任意一国的领海时，也须得到经过国家的同意。况且该公约第17条之“船舶”的含糊表述，仍然可能诱导一些国家或组织在个别场合做出仅限于“商船”的条约解释，排除军舰的适用。因此，在目前该公约的168个缔约国中，有相当数量的国家要求履行对他们的请示或报告义务，在征得同意后才允许军舰在本国领海通行。作为国际海警的巡航舰队，其首要身份是某国军舰，因此，很大程度上需征得对方同意后，才可进入其领海执法。

另一方面，也存在有利的形势。其一，根据安理会的授权，从2007年开始，非洲联盟便在索马里派驻军队，称为非盟驻索马里特派团(42)孙德刚.索马里海盗的全球治理范式研究——公共产品理论的视角[J].世界经济与政治论坛,2010,(4):161.，到目前为止一直驻扎索马里，负责维持索马里的安全秩序。这种国际维和部队一般负责陆上安全，不负责海上安全。但是我们推知，既然陆上可以配备国际部队，那么在海上也是可以的。其二，1988年《制止危及海上航行安全非法行为公约》(SUA公约)可以适用于领海海盗。该公约第4条第1款规定，“本公约适用于正在或准备驶入、通过或来自一个国家的领海外部界限或其与之相邻国家的领海侧面界限以外水域的船舶。”通过该条可知，所谓“危及海上航行安全的非法行为”是可能在领海进行的。又根据该公约第3(1)(a)款，这种“非法行为”包括“以武力或武力威胁或任何其他恐吓形式夺取或控制船舶”的行为，与《联合国海洋法公约》第101条“海盗行为的定义”中“任何非法的暴力或扣押行为，或任何掠夺行为”相似。因此，可以将“危及海上航行安全的非法行为”理解为包括海盗行为。由此，《制止危及海上航行安全非法行为公约》是可以适用到领海海盗的。从公约通过和生效的时间先后顺序，以及SUA公约与UNCLOS公约的成员国重合率来讲(43)SUA公约目前成员国数目是166，UNCLOS公约是168，两大公约成员国重合数目是144，可见两大公约成员国重合率非常高。SUA公约成员国数目可见于IMO网站：http: / /www. imo.org/en/About/Conventions/StatusOfConventions/Documents/Status% 20of% 20Treaties.pdf.UNCLOS公约成员国数目可见于联合国网站：https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en。浏览时间均为2019年8月20日。，该定义是对1982年通过的《联合国海洋法公约》中“公海海盗”概念的补漏。又根据该公约第6条，建立起了相当广泛的国家管辖权(44)该条设立了船旗国、犯罪地国、罪犯国籍国、惯常居住地国、受害人国、犯罪意图针对国的管辖权，以及依照国内法所确立的任何管辖权。，这与多边国际组织的成员国家广泛性、开放性要求相一致，从而也为新设立的打击海盗国际组织将打击对象和领域向领海延伸奠定了基础。

在未来的国际反海盗国际刑警组织的章程中可设置任择性强制管辖制度，即国家在加入该组织时或加入后的任何时候可声明自愿接受挂国际旗的军舰以打击海盗的名义进入其领海巡航。那么挂国际旗的军舰就可在声明发布后的任何时间段进入该国领海巡航。由此，便缓冲了国际海警触碰国家主权的风险。

(二)对海盗使用武力问题

这个问题直接涉及到一国派出的是海军舰队还是海警舰队来参与到未来反海盗国际组织中来(45)依照《中华人民共和国国防法》第22条的规定，中国人民解放军现役部队是国家的常备军，主要担负防卫作战任务，必要时可以依照法律规定协助维护社会秩序；中国人民武装警察部队在国务院、中央军事委员会的领导指挥下，担负国家赋予的安全保卫任务，维护社会秩序。以此推知，海军与海警在职能上是有区别的：前者主要担负防卫作战；后者则是安全保卫和维护社会秩序，不以作战为主要职责。。目前为止，各国实际上派出的都是海军舰队。那么，这有怎样的合理性或合法性呢？有学者认为，《联合国宪章》第七章关于使用武力的规定仅适用于国家之间，因此并不能根据该章规定得出对海盗使用武力的合法性依据(46)李伯军.使用武力打击索马里海盗存在的国际法问题[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2012,(4):32-34.。但是笔者以为，《联合国宪章》在国际和平及安全问题的事项上，其实并不仅限于国家之间，而是一种国际社会共同关注的事项，即属于国际社会的共同利益事项。海盗作为威胁国家和平及安全的国际社会共同关注事项，当然可以适用《联合国宪章》第七章关于因和平及安全事由使用武力的规定。根据宪章第七章之第39条，安理会可断定任何对国际和平及安全威胁的存在。宪章在此使用了“任何”一词，显然并不仅意指国家之间的威胁。《联合国宪章》序言中声明，“非为公共利益，不得使用武力”，而海盗作为全人类的公敌，显然触犯的是国际社会的“公共利益”(共同利益)。一旦确认这种威胁存在，则可根据第42条，采取“必要之陆海空军行动”来维持国际和平与安全。安理会从2008年到2011年通过的关于打击索马里海盗的八个决议中，无一例外地使用了“根据第七章采取行动”的字眼(47)这八个决议包括：2008年的1814、1816、1838号决议，2009年的1897号决议、2010年的1950号决议、2011年的1976、2015、2020号决议。具体可见于联合国官网：https://www.un.org/securitycouncil/zh/content/resolutions，2019年8月10日浏览。。也进一步映证了可使用武力打击海盗的结论。更与本文主题直接相关的还有第43条第1款。该款规定，“联合国各会员国为求对于维持国家和平及安全起见，担任于安全理事会发令时，并依特别协定，供给为维持国际和平及安全所必需之军队、协助及便利，包括过境权。”组建未来的国际海警部队确实需要各国派出军舰和军事人员。这在某种程度上也否定了我国只能派出海警部队参与对海盗国际执法活动的结论(48)张世杰.中国海警反海盗国际执法合作问题探究[J].公安海警学院学报,2019,(2):24.。

(三)能否将海盗与海上恐怖主义归于同一类别？

海盗具有“私人目的”是一个基本常识。恐怖主义活动具有政治目的也是一个基本常识。根据2005年《联合国全面反恐公约》(草案，但实为对反恐类公约的总结)第2条的规定，所谓的恐怖主义犯罪，就是任何人以任何手段非法和故意致使：1.人员死亡或人体受到严重伤害；或2.公共或私人财产，包括公用场所、国家或政府设施、公共运输系统、基础设施或环境受到严重损害等；而且根据行为的性质或背景，行为的目的是恐吓某一人口，或迫使某国政府或某国际组织实施或不实施某一行为(49)黄瑶等.联合国全面反恐公约的研究——基于国际法的视角[M].北京：法律出版社,2010.222-223.。“破坏公共设施”“恐吓人口”“要挟政府”等显然是出于政治的目的。因此从犯罪目的来看，海盗和海上恐怖主义其实是两类性质完全不同的犯罪。但是现在的反恐公约无一例外地将恐怖主义犯罪当作普通犯罪一起合并打击。以《制止危及海上航行安全非法行为公约》为例，该公约正文中并没有出现“恐怖主义”的字眼，但在序言中出现多次，而该公约产生的直接背景正是一起海上恐怖事件(50)这一事件就是“Achille Lauro”号案。1985年10月7日，巴勒斯坦解放组织的一个分支组织巴勒斯坦自由阵线的成员劫持了意大利游轮Achille Lauro，并要求以色列政府释放50名被关押的巴勒斯坦犯人。在遭到以色列政府拒绝后，该组织枪杀了一名犹太裔美国人，并将其尸体和轮椅丢在甲板上，造成了恶劣的国际影响，后来这些绑架者被引渡到意大利受审。见陈敬根.国际海事安全条约法律问题研究[M].上海:上海大学出版社,2018.97.。正如前述，该公约对海上恐怖主义犯罪设置相当广泛的国家意义上的普遍管辖权。在引渡事项上将其归为“可引渡的犯罪”(去“政治犯不引渡”的隐晦说法)，实行“或引渡或起诉”的类似普遍管辖的制度。2005年《联合国全面反恐公约》第15条规定得更加清楚，“为了引渡或相互司法协助的目的，本公约第2条所述的任何犯罪不得视为政治犯罪、同政治有关的犯罪或由政治动机引起的犯罪。”(51)黄瑶等.联合国全面反恐公约的研究——基于国际法的视角[M].北京：法律出版社,2010.228.因此，这些公约将恐怖主义犯罪当作普通犯罪打击的意味是很明显的。然后，再回到我们要建立的反海盗国际刑警组织问题上。鉴于国际组织本质上是对国家之间权利义务关系的一种设定，但是当前国际社会对恐怖主义的定义并没有达成完全的一致(全面反恐公约没有获得顺利通过就是明证)，但对海盗犯罪的定义则达成了基本完全的一致(公约和习惯法依据)，因此，根据先易后难的基本程序原则，当前的国际海警组织应主要以打击海盗为主要功能，把海上恐怖主义犯罪交给相应的国家去处理(在联合国的指导下)，以免触碰法律意义上的政治风险。

五、政治基础及障碍

(一)政治基础

按照一般的通说，国际组织的成立须具备三个要素：一是国家间的书面协议，该协议抽象出各参与国家做出的相互间开展合作的承诺，以及有助于其在国内层面上获得合法地位；二是该协议至少两个以上的缔约方授权他们之外的某一机构形成并维护它们共同的意志；三是得到国际法这一共同规范的约束(52)[美]何塞·E.阿尔瓦雷斯.作为造法者的国际组织[M].蔡从燕等译.北京：法律出版社,2011.9.。由此可见，国际组织相比于国家差异性而得到的共同性是很明显的，其中最关键的是共同意志性。根据功能主义的观点，国家在无序地追逐权力的过程中，它们会理性地认识到它们之间存在共同利益，发现建立国际组织可以减低交易成本，促进不同议题或机制之间的联结，以及增强国家所接收信息的对称性与平等性(53)[美]何塞·E.阿尔瓦雷斯.作为造法者的国际组织[M].蔡从燕等译.北京：法律出版社,2011.35.。根据公共产品理论，公共产品具有非排他性和非竞争性(54)王竞超.国际公共产品视阈下的索马里海盗治理问题[J].西亚非洲,2016,(6)：58.。这一特点同样适用于国际组织。因此，国际海警组织作为国际组织或一种崭新的国际公共产品，如果要成立的话，须有国家自觉、自愿地为建立该组织或供给该类公共产品的共同政治利益和政治意愿。就目前来看，起码有以下几个方面值得参考：

1.安理会的多项打击海盗的决议。根据《联合国宪章》第24条，安理会作为各会员国的代表机关，在维护国际和平及安全事项上具有主要的责任。因此，安理会做出的决议具有广泛的国家民意基础，代表了国际社会的共同利益。正如前述，安理会已就索马里海盗问题出具多份决议。在决议中无一例外地严重关切“海盗和海上武装劫船行为仍对迅速、安全和有效地向索马里和该区域运送人道主义救援物资，对国际航运和海上商业航线安全，以及对其他易受攻击船舶，包括对依照国际法从事捕捞活动构成威胁”；并严重关切“海盗威胁已扩大到西印度洋以及邻近海域，且海盗能力有所加强。”显然海盗打击涉及公共利益性。在决议的正文部分，安理会吁请“有能力的国家和区域组织参与打击索马里沿海海盗和海上武装抢劫行为，尤其是依据本决议和国际法，部署海军舰只、武器和军用飞机，并扣押和处置被用于或有充分理由怀疑被用于在索马里沿海从事海盗和海上武装抢劫行为的船舶、舰艇、武器和其他相关装备。”

2.利益直接相关国家

(1)沿海国(包括港口国)。沿海国可能是海盗的起源国，如索马里、菲律宾和几内亚湾国家；也可能是受害国，如菲律宾。不管怎样，“城门失火殃及池鱼”，周边海域的安全形势直接影响国内的安全。同时，这些国家的治理不力，也影响到他们的国家声誉。因此，他们有一种获得外部援助的共同意愿，尽管在强度上有大有小。

(2)使用国。是指因国际贸易而正常使用国际航道运输的国家。这些相关国家包括船旗国、船东国、船员国、船舶出租人国、担保人国、承租人国、卖家国、买家国、中间商国等。以及由此相关的因海盗劫持人质导致的受害人国籍国或经常居住地国等。很显然，如果船舶因海盗的劫持、抢劫或盗窃等犯罪活动所引起的船舶运营成本增加、船舶和货物受损、延期损害、人身安全及精神损失、赎金损失等都会或多或少地与以上相关人员及国家相关(55)蒋军.索马里海盗对世界航运业的影响及应对策略[J].船舶安全,2011,(3):46-47.。这些国家的范围相当广泛，是组成多边机制的主要“民意”基础。

(3)重大利益相关国。这类国家可能与前述国家有重叠，是指国际航运对国民经济有重大影响或有重大外交利益的国家。比如日本，它的能源和原材料高度依赖海运进口，90%的石油进口通过马六甲海峡经南海航道运输(56)黄飞君.东南亚海域打击海盗和武装劫船的国际实践与中国的应对[J].边界与海洋研究,2018,(4):55.，在亚丁湾航道，每年有1600余艘商船驶向日本，其中39%的汽车专用船、26%的集装箱船、12%的化工船、9%的LNG船(57)蒋旭栋.日本参与索马里反海盗行动研究：动因、路径与影响[J].国际关系研究,2017,(2):86.，因此海上航道安全对日本十分重要。同时我国石油对外依存度已经达到60%，从中东和非洲进口的石油分别占我国石油进口的50%和25%左右。我国对欧洲和北非的海上商品运输，以及从中东进口石油，绝大多数都需要经过索马里、亚丁湾附近海域(58)唐永胜.中国参与亚丁湾反海盗行动与大国责任[J].国家政治研究,2013,(2):7.。按照《联合国海洋法公约》的规定，由法国管辖的海域面积达到约1100万平方千米，其中90%以上都位于其海外领土，主要分布在南太平洋、南印度洋地区，涉及到法国的海洋责任范围。海洋责任范围涵盖一系列问题，包括维护海上安全、海上救援、打击海盗行为等。其中，打击海盗问题是法国当前面临的主要挑战之一(59)付琴雯.法国打击海盗活动的立法、实践及其对 《联合国海洋法公约》的挑战[J].国际法研究,2018,(5):51.。还有一些重要的海洋利益相关国家，如印度、俄罗斯、欧盟国家、北约国家都积极地参与到反海盗国际行动中来。美国是现代社会的实际海上霸主，海盗打击当然也不会缺席。在当前海盗频发的敏感地区都有美国的军事存在，且起到领导作用。这些国家对未来国际海警组织的建立将起到极大的驱动作用。

以上国家可能存在交叉情况。但不管怎样，如果把一项公共产品比喻为一辆马车，则以上国家有的是驾车人，有的是推车人，有的是付费搭车者(包括低价搭车者)等，促成这辆马车顺利前进。

3.两大海事公约的缔约国特点。该两大公约是指前述之《联合国海洋法公约》(UNCLOS公约)和《制止危及海上航行安全非法行为公约》(SUA公约)。前项公约第100-107条直接规定“海盗事项”，第110条(登临权)和第111条(紧追权)与海盗事项相关。“海盗条款”可能适用的海域如专属经济区、大陆架、国家海峡、国际运河等的规定是“海盗事项”的间接条款。目前该公约成员国数目为168。包括典型海洋国家，也包括一些内陆国家。这些国家中没有任何一个国家对以上“海盗事项”条款，不管是直接或间接的条款，做出过有条件的解释性声明或保留。最新加入的国家为巴勒斯坦(2015)和东帝汶(2013)。引人瞩目的是美国没有签署该公约，但该国在多次场合声明接受该公约体现的习惯法原则。海盗问题作为习惯法应该确信无疑。SUA公约目前成员166国。该公约第16条以前，即第1-15条的内容可能涵盖海盗事项，虽然没有“海盗”的字眼，因为海盗问题显然是危及海上航行安全的非法行为。做出保留的国家一般针对“争端解决条款”的第16条，鲜有对其他条款进行保留(60)其他条款的保留情况。巴西和埃及保留该公约第6条第2款(无国籍人国管辖权、受害人国管辖权、被要挟国管辖权)不适用于该两国。智利政府保留该公约第4条(适用于领海)不适用于该国内水和麦哲伦海峡发生的海事事件。见于IMO网站下载的PDF材料：http: //www. imo.org/en/About/Conventions/StatusOfConventions/Documents/Status% 20of% 20Treaties.pdf.pp.437-443.。引人瞩目的是马六甲海峡国家印尼和马来西亚没有加入该公约，但是美国正式加入了该公约。经过笔者的比对，两大公约成员国重合数目是144，因此，重合率非常高。如果成立国际海警组织，其规约章程必以该两大公约为蓝本来设计，只不过更详细具体而已。鉴于海盗的普遍管辖特征，相信两大规约的大部分国家都会原封不动地将其在旧公约的意愿照搬到新规约中。

(二)政治障碍及其克服

在当前政治气候下建立该反海盗国际刑警组织，有些政治障碍也不容忽视。

1.美国现任政府的利益优先原则。现任美国政府非但没有建立新的国际组织的热情，反而基于现实的利益衡量，在既有的国际组织和条约面前纷纷退出，上演了一幕幕“退群”的闹剧(61)美国从2017年开始到目前已经陆续退出TPP、巴黎气候变化协定、联合国教科文组织、联合国人权理事会、伊朗多边核协议、《移民问题全球契约》制订进程、美国伊朗友好合作条约、美俄中程弹道导弹条约、《维也纳外交关系公约》涉及国际法院的任择议定书等。。美国虽然没有退出有些国际组织，但也使该类组织岌岌可危，或陷于近似瘫痪状态，如WTO组织。从条约退出的角度来看，美国退出条约或组织(其章程实也为条约)，其实应受到《维也纳条约法公约》的约束。根据该公约第62条，“条约缔结时存在之情况发生基本改变而非当事国所预料者，不得援引为终止或退出条约之理由”。因此该条已为条约的退出设置了较高的门槛，即：情况发生了根本改变，且当事国无可预料。根据该公约第56条的规定，如条约无退出条款，则应考虑条约的性质是否容许退出或缔约时有退约可能之原意。美国虽只为该公约的签署国，而不是正式的缔约国(国会尚未批准)，但是根据该公约“暂时适用”条款(第25条)，该国缔结的条约应暂时适用于该国。因此，美国的各种退群应受到国际法(条约法)的检验和限制，并就此吸取教训。

2.地方保护主义。正如前述，在打击海盗问题上，马六甲海峡和几内亚湾沿岸国家比较排外，不太欢迎和信任外部的支援。但是其结果只会是脆弱地对本地区的“保护”。这些国家可能基于三个方面的考虑：一是涉及沿海国国防安全，因为一般是挂外国旗的军舰在这些国家的领海上执法；二是国家海洋资源和自主权顺便受损，包括地方事务的主导权、领土主权、渔业资源等；三是政治声誉受损，被认为没有能力管理好本地区的事务。但从国际社会的角度来看，这些海峡或海湾其实也为国际通道，不仅仅是沿海国国家领土的范畴，如果这些国家没有能力管好这片区域，则其他国家有义务和权利来参与管理。因此应如何平衡国际、国内两方面的意见和主张呢？从国际的层面上，应主要以挂国际旗的舰船巡航在这些国家的沿海海域；这些舰船只有航行权，没有资源权；不得做出干涉领土主权的举动，等等。从国内的层面，可容许国际旗的舰船航行或停泊港口，但应为其划定基本活动范围或路线。通过这样的办法来化解双方的紧张。

3.地缘政治平衡问题。中国军舰到万里之遥的亚丁湾参与国际护航，并在吉布提建设军队后勤保障设施，是破天荒的事情，对中国或世界都是如此。中国同时也参与到了东南亚国家和地区的海盗治理行动中。这些对相关地缘政治格局都会产生一定的影响。正如2015《中国的军事战略》白皮书中说，中国军队将“忠实履行国际义务，根据需要继续开展亚丁湾等海域的护航行动，加强与多国护航力量交流合作，共同维护国际海上通道安全。”对于中国的军事战略目标，该白皮书是这样叙述的，“中国同世界的命运紧密相连、息息相关，世界繁荣稳定是中国的机遇，中国和平发展也是世界的机遇。中国将始终不渝走和平发展道路，奉行独立自主的和平外交政策和防御性国防政策，反对各种形式的霸权主义和强权政治，永远不称霸，永远不搞扩张。中国军队始终是维护世界和平的坚定力量。”即我国的一贯战略是，坚持走和平发展道路，坚持奉行防御性的国防政策，坚定维护世界和地区的和平稳定。因此，总体来说，中国对未来有关打击海盗引起的地缘政治格局只会产生有利于和平的世界影响，而不是相反。

六、结论

反海盗国际刑警组织主要参考当前国际刑警组织、国际维和部队和国内海警部队的机制构建。该国际组织的建立并非空穴来风，在相关公约中早有通过国际合作抓捕和扣押海盗(船)的规定。同时，该类组织的建立必将开创国际犯罪由国际组织加以执法的先河，有利于国际法治的进一步完善。近十年以来，海盗问题进一步暴露和展现，由此带来的反海盗行动进一步引向深入，凸显建立该类国际执法组织的必要性。由于海盗的普遍管辖性质，建立这样的一个国际组织，其实有比较坚实的法律和政治基础。当然，不可避免地会有一些法律风险和政治障碍，但是通过努力可以防范和克服。因此，总体而言，建立这样的国际组织具有可行性。建立该组织与我国“人类命运共同体”理念以及“一带一路”构想相契合，且我国作为航运大国和较大经济总量的国家，理应对该组织的建立起到倡导者和驱动者的角色。