生态环保公益诉讼与赔偿诉讼衔接分析

史丁元

(中共铁岭市委党校,辽宁 铁岭 112000)

目前,我国经济持续高速发展,逐渐创造了世界经济发展史上的一个东方奇迹。但我国的传统经济法制模式过于依赖于生态环境与自然资源,发展也对生态环境造成了严重的破坏,损害了人民群众的合法权益。生态文明建设已经成为整个社会的关注焦点。2015年颁发的《法治政府建设实施纲要》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称为《方案》)等相关法律法规都强调了公众的生态权益索赔权以及生态责任追究制度等,从而奠定了生态赔偿的法律基础。从生态环境法治建设的具体实践来看,生态环境恶化损害的是公共权益,因此公益诉讼必须要能被有效的应用于生态法治建设的进程当中,实际上大多数生态赔偿诉讼都是以公益诉讼来发起的,在具体司法实践中也暴露出许多需要进一步完善与优化的问题,其中公益诉讼与赔偿诉讼之间的衔接问题表现的最为突出。本文对生态环保中的公益诉讼与赔偿诉讼的具体衔接进行系统的分析,旨在促进我国生态环保事业的发展。

一、生态公益诉讼与赔偿诉讼衔接的前提条件

(一)生态公益诉讼与赔偿诉讼在目的上是一致的

在司法实践中生态公益诉讼的根本目标在于保护生态环境,其手段则主要是以发起生态诉讼的方式来实现这一目标,通过给与破坏环境和谐的责任人一定的经济惩罚来维护生态环境的核心。赔偿诉讼的目标则主要是为了弥补生态环境破坏的受害人一定的经济补偿。由此可见,生态公益诉讼与赔偿诉讼在目的上存在着高度的一致性,二者之间存在着相互衔接的基础。实际上,生态环境破坏往往并不是在短期内形成的,而是需要经过长期的积累方能实现。因此,人们在初期阶段往往并不能有效感知到环境的变化,往往只有发展到较为严重的阶段才能凸显出问题的严重程度。大量的发展经验也充分告诉我们,加强生态环境保护具有至关重要的意义,生态恶化也难以逆转,必须要采用多重路径对生态环境恶化问题进行遏制,公益诉讼与赔偿诉讼的衔接有效打通了生态法治进程的制度藩篱,能进一步提升生态法治的有效性。

(二)生态公益诉讼与赔偿诉讼在司法适用方面存在一定的重叠

《方案》对生态破坏赔偿制度的具体范围进行了明确的界定,即生态环境破坏被定义为“因为环境污染、生态破坏所导致的环境要素以及生物要素的有害变化,以及以上要素所构成的生态系统的有害变化,而对生态公益诉讼的适用范围进行分析发现也被定义为就生态系统与生物要素有害变化而发起的诉讼。由此可见,在实际司法实践当中生态公益诉讼与赔偿诉讼的适用也存在着普遍的重叠性。在《方案》当中,对于生态赔偿类别的划分规定为“清除污染物的费用、受损生态系统修复的费用、生态环境永久性损伤补偿费用以及生态司法实践中所产生的鉴定、调查费用等”,这与公益诉讼中关于生态索赔的规定也基本上保持一致。

二、生态公益诉讼与赔偿诉讼衔接的关键问题

从上文的研究中可以发现生态公益诉讼与赔偿诉讼之间在具体衔接方面存在着深厚的基础,但实际上生态公益诉讼与赔偿诉讼在具体实践方面也并不是完全一致的,必须要处理好一些关键性的问题才能实现二者的有效衔接。其中生态公益诉讼与赔偿诉讼在诉讼制度适用方面的先后顺序就是首先需要解决的一个重点问题。例如,当受害人发现自身的合法权益已经受到了不法侵害,决定采用法律手段来维护自身的合法权益,那么首先就必须要对准确衡量两种诉讼制度的利弊以及在司法实践中的举证难度,从而维护自身的合法权益。那么从法律层面来看,立法者究竟该为受害人诉讼选择提供什么样的帮助呢?

(一)环境公益诉讼

环境公益诉讼与赔偿诉讼在诉讼主体的界定方面并不是完全一致的,而是存在着明显的差异,公益诉讼对诉讼主体的要求相对较为严格,并非是任意主体都可以发起公益诉讼,根据我国现行《环境保护法》中的相关内容,只有特定的社会组织、团体等才拥有发起公益诉讼的权利,具体在《环境保护法》第五十八条中具有详细的规定:设区的市级别以上的人民政府民政部门办理登记手续的社会组织,以及专业进行环保公益事宜并且连续五年保持正当不违法的专门公益组织。此外,该条法律规定的条文解释中还对公益组织与社会组织进行了详细的说明,这种说明是经过了法律认可决不允许放松的规定,在具体司法实践中无论是何种司法主体也都不会僭越这一规定。这就为生态公益诉讼的适用埋下了一定的隐患,在一些生态破坏案件当中,甚至因为缺乏相关主体而无法发起公益诉讼。在《方案》当中还规定“试点地方省级政府经国务院授权后,作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作”,从中可以发现相对于生态公益诉讼,赔偿诉讼的人性化程度更高,不仅充分考虑了社会公众的现实需求,同时也更贴近生态环保事业的发展规律,能够促进我国生态环保事业的快速发展。

(二)环境侵权诉讼

虽然我国现行法律法规并未对发起环境侵权诉讼的主体进行限制,基本上任何社会组织与个人都拥有发起环境侵权诉讼的权利,但实际上这一制度却在举证方面提出了严格的要求,而这对于大部分社会公众来说都存在着一定的难度,为此,我国生态环保司法体系将举证职责进行了倒置处理。现行《环境保护法》以及相关法律法规规定,在环境侵权案件诉讼审理过程当中采用无过错责任原则,在庭审过程当中,首先假定企业对生态环境污染承担着一定的职责,同时需要对原告进行赔偿,但企业可以通过举证自身生产行为与环境污染之间并不存在直接关系,若企业无法解释清自身与环境污染之间的关系,则推动企业生产是造成生态环境污染的罪魁祸首,并需要承担对应的赔偿责任。通过这种方式,就将举证这种较为复杂的司法行为从民众转移到企业当中,降低了民众所需承担的后果,同时也可以鼓励受害人在遇到环境损害事件时充分发挥法律作用,维护自身的合法权益。

从总体上来看,现阶段进入到公益诉讼以及赔偿诉讼程序中的生态环保类案件依然相对较少,据相关统计数据显示,2018年我国各级地方法院共计审理了生态环保公益诉讼案件不超过百起,其中大多还集中在矿产、森林等自然资源诉讼层面当中,另外,大多数诉讼案件也都是由专业环保组织所发起。导致这一现象的主要原因在于,在这类案件中原告大多为群众团体或公益性的社会组织,同时案情大多也相对较为复杂,审理周期相对较长。因此,若要充分发挥两种制度的优势,提升生态环境诉讼的有效性就必须要从司法实践出发,采取适当的措施引导社会公众更有效的实施公益诉讼,并获得相应的经济赔偿。例如,政府部门可以为公益诉讼提供必要的法律帮扶,为发起生态公益诉讼的个人与组织提供必要的资金补贴,同时还可以在社会上积极广泛的宣传推广生态公益诉讼制度,通过举办公益讲座、免费法律咨询等方式向社会公众宣传生态公益诉讼的优点以及发起公益诉讼的具体流程。另外,针对公益诉讼的法律援助还应积极拓展到司法鉴定、调查取证、数据分析等多个方面,为民众发起公益诉讼提供更全面的帮助。

三、生态公益诉讼与赔偿诉讼衔接的具体路径

(一)要把精力集中到政府职能履行层面之中

在上文当中我们已经对生态环保公益诉讼与赔偿诉讼衔接的基础进行了分析,并找到了衔接的关键要素,那么在具体实践当中究竟通过何种方式才能实现有效衔接呢?笔者认为,制度衔接必须要以对应的法律法规的衔接为先导,尽管公益诉讼制度与赔偿诉讼制度在生态环保目的方面存在着明显的一致性,但由于二者之间的法理基础存在显著差异性,诉讼主体也并不完全相同,因此,制度衔接的基础并不可靠,必须要从法律衔接入手才能从根本上解决制度衔接问题。

要想解决法律衔接问题就必须要关注政府的职能履行。环境保护的公益属性就决定了环境法的特定原则与功能,即环境司法并非是单纯地考虑社会公众与发展效益,而是必须要把生态环保放在首要地位,在解决不同社会主体矛盾的同时维护大家赖以生存的公共环境,从而保证社会公众的权益。从社会学角度来看,政府既是公正的集合,也是公共权益的维护者,在生态环境司法实践当中,无论何种问题最终都必须要呈送到政府面前,而政府也不能作为一个旁观者,而必须要全面地渗入到司法实践的方方面面,解决生态环保中的深层次问题,让生态环保诉讼发挥对应的效果,在这一进程当中,政府的职能发挥情况将对公益诉讼制度的有效性产生直接的影响。

(二)现阶段政府部门职能落实的具体内容

为了切实推进政府在生态环保事业中的职能落实,具体需要从以下几个方面入手加强改善相关工作:

1.要建立生态环保责任清单,明确不同部门与相关责任人的具体权责。政府部门作为环境治理与监管的重要主体,在生态司法实践中也发挥着至关重要的意义,这就要求政府部门必须要全力配合生态环保法治建设的需求,明确不同部门与主体在生态环保中的具体职责,从而满足生态环保法律动态化的发展需求。例如,政府部门需要结合区域内大气污染、水污染等生态环保事业的发展情况,出台相关法律法规,为社会公众提供更加便捷有效的生态诉讼路径展开诉讼,维护自身权益。具体而言,政府部门需要建立生态职能清单,并按照清单定期展开考核。

2.要建立多元化矛盾解决机制。从生态司法诉讼的角度来看,大多数案件所造成的后果都相对较为严重,涉及到的赔偿数额也相对较高,同时舆情压力也相对交大。但生态诉讼的本质并不在于加强对企业的惩处,而是在于塑造和谐友好的生态环境,从而维护更多人的利益。从社会发展的角度来看,经济发展也是现阶段我们必须要关注的问题,若是一味强化对企业的经济惩罚对于经济的发展往往也会造成一定的不利影响。为此,政府部门在全面推广生态诉讼制度的同时,也必须要探索多元化的矛盾解决机制,综合权衡经济发展与生态环保之间的需求,即留住和谐美丽的家园,同时也创造出更为丰厚的经济效益。

3.全面加强民主集中制建设,听取人民群众心声。政府部门生态环保职能发挥必须要以满足公众权益为先导。因此,生态环保相关法律法规的制定与完善也必须要坚持听取人民群众的心声,鼓励人民群众更广泛的参与到制度与法律建设当中,提出更为宝贵的意见,毕竟社会公众才是法律的践行者,问题也只有在实践中才能凸显出来。例如,政府部门在对生态环保相关法律法规进行修订时可以通过网络、权威媒体征集各界意见,满足不同社会群体的需求。