加快推进边疆治理现代化

文 李 诚 中共云南省委党校社会和生态文明教研部副主任、副教授

边疆治理是国家治理的重要方面，直接关系到边疆的稳定发展和国家的长治久安。新中国成立70年来，边疆各民族在党的领导下经济社会获得长足发展，边疆治理成效明显、成就巨大。改革开放以来，随着全球化、市场化、城市化和信息化的加速推进，边疆社会结构、经济结构和利益结构都发生了深刻变化，边疆社会内部的矛盾日益凸显，受地缘政治环境的影响更加复杂严峻。为此，党的十九大立足社会主要矛盾的变化和实现“两个一百年”的奋斗目标，明确提出“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”。随着“第一个百年”目标窗口期的临近，党的十九届四中全会在明确国家治理现代化“三步走”总体目标的同时，更加强调对第一步目标“在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效”的整体谋划，系统全面地提出了“十三个坚持和完善”的明确任务。正是在这个意义上，此次全会将边疆治理作为实现国家治理现代化的重要内容之一，明确提出“加强边疆治理、推进兴边富民”，进一步凸显了边疆治理在国家治理中的重要战略地位。实现国家治理现代化，边疆地区不仅不可能缺位，而且也是国家治理现代化的必然要求。从现实的情况来看，在边疆经济社会加快转型发展的进程中，边疆全方位开放和边疆内部之间以及内外部之间不同国家、地区、民族、群体之间的频繁流动对边疆地区各级党委和政府的治理水平和能力也提出许多新的挑战。加强边疆治理和实现边疆治理现代化，必须在正确认识和把握边疆治理面临的新挑战新机遇的基础上，深入理解边疆治理与国家治理之间的关系，从形成更加成熟更加定型的制度体系上不断夯实边疆治理现代化的制度基础。

提高边疆治理的政治站位

认识边疆和理解边疆是加强边疆治理的前提和基础。边疆民族地区是在国家建构意义上形成的地理、政治、行政和文化上的概念。我国边疆治理经历了传统王朝国家时期的边疆自治、近代国家时期边疆对国家治理的高度认同、现代民族国家时期边疆治理与国家治理良性互动三个阶段。其中，在党的领导下开启现代民族国家构建时期，边疆地区才真正意义上进入了边疆治理新阶段。总结新中国成立70年来党在边疆治理中的正反两方面经验可以得出结论：党的领导的政治优势和中国特色社会主义的制度优势是实现边疆治理现代化的根本保证。进入新时代，边疆民族地区作为我国少数民族和信教人口主要聚居区，一方面边疆地区经济发展、民族和谐、宗教和顺、边疆稳定；另一方面边疆地区发展不平衡不充分的主要矛盾日益明显，边疆社会问题不断增多，民族宗教工作呈现新的阶段性特征，复杂地缘政治环境下的各种传统安全和非传统安全问题相互交织。

2014年，习近平总书记在中央民族工作会议上指出：“处理好民族问题、做好民族工作，是关系祖国统一和边疆巩固的大事，是关系民族团结和社会稳定的大事，是关系国家长治久安和中华民族繁荣昌盛的大事”，要求各级党委和政府“坚持从政治上把握民族关系、看待民族问题”。2016年，习近平总书记在全国宗教工作会议上强调“宗教工作在党和国家工作全局中具有特殊重要性”，提出要从“牢牢把握坚持党的领导、巩固党的执政地位、强化党的执政基础这个根本”出发，提高处理宗教问题能力。从边疆治理的具体实践来看，当前我国边疆地区不同程度存在“重经济、轻社会”和“重行政管理、轻社会治理”的现象。为此，新形势下，各级党委和政府要围绕党的十九届四中全会提出的“固根基、扬优势、补短板、强弱项”的总体要求，从政治意义上提高对“加强边疆治理”的紧迫感和使命感的认识，提高政治站位，主动担当作为。

把握边疆治理的内涵特征

边疆治理较之于国家治理具有其自身特殊性。国家治理是国家重要政治职能，是实现国家性质、国家发展和国家根本制度要求的治理，是国家对于主权控制范围内（包括边疆）的各项事务的总体治理。边疆治理不仅在外延上小于国家治理，而且还具有治理区域边疆性、参与主体民族性和治理环境复杂性三个明显的特征。

治理区域的边疆性突出边疆的地理、政治、文化、行政和军事意义对于边疆治理的影响，体现在经济上的后发展性、社会转型上的迟滞性、发展环境上的外生性（受地缘环境影响）。参与主体民族性体现在边疆治理中形成了以少数民族为主、汉族与各少数民族相互合作、共同治理的格局。边疆治理主体的民族性突出了边疆治理过程中民族之间的相互关系、国家与民族之间关系、国家意识与民族意识的整合度三个关键因素的影响。治理环境的复杂性体现在自然环境、社会环境和地缘政治环境三个方面，并不同程度地影响着边疆治理的内容、进程和结果。具体而言，这种环境的复杂性表现为自然环境的脆弱性、社会环境的差异性、政治环境的敏感性，体现在边疆治理中要正确处理好环境保护与经济发展、社会建设与经济建设、边疆稳定与国家安全之间的关系。

完善边疆治理的制度体系

习近平总书记指出：“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的”。加强边疆治理和实现边疆治理现代化要以“治理体系现代化”为目标，不断建立健全边疆治理的制度体系，着力从民族政策法规、民族团结进步示范区建设机制、社会治理机制、边境管理机制、组织保障机制等五个方面加强制度建设和制度创新及其监督执行。党的十九届四中全会在边疆治理制度体系上提出三个方面的具体要求：一是做好民族工作和宗教工作，健全党外代表人士队伍建设制度，促进民族关系和宗教关系和谐；二是坚持和完善民族区域自治制度，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路；三是从构建基层社会治理新格局的角度提出加强边疆治理和推进兴边富民的相关制度建设要求。目前，从边疆治理制度建设实践和实际效果来看，存在地区发展不平衡、制定程序不规范、制度体系化弱、制度缺乏特色性指导性操作性、制度效能低等突出问题。与此同时，边疆民族自治地区对于科学合理充分运用自治权的技巧掌握存在明显不足。为此，要围绕加快推进边疆治理体系现代化的目标，按照习近平总书记提出的“顶层设计要缜密、政策统筹要到位、工作部署要稳妥”的明确要求，围绕中央和地方的重大决策部署和中心工作，加强和完善边疆民族地区党领导立法工作的制度体系，发挥党的领导的政治优势，落实党委指导立法的主体责任，使民族区域自治制度真正落地落实落细。同时，针对边疆社会转型的滞后性、外生性、不平衡性和复杂艰巨性，加快推进边疆基层治理体系建设，针对边疆贫困问题、跨境婚姻、“三非问题”、毒品艾滋病问题、生态环境保护、非法宗教渗透、民族文化传承和保护等突出边疆社会问题，根据不同边疆地区经济社会发展实际，分类别分层次分情况建立和完善相关治理措施。

提高边疆治理能力

“一分部署，九分落实”。只有通过边疆治理能力的不断提升才能使边疆治理的法律法规和政策制度充分发挥效能，真正实现边疆治理现代化。党的十九届四中全会明确提出要健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，并把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。当前，在边疆治理的具体实践中，存在治理理念转换不到位、治理手段单一、基层治理水平和能力弱等突出问题。为此，一是深化“两个共同”的信念，不断提升民族关系凝聚能力。坚持“各民族都是一家人，一家人都要过上好日子”的信念，提高做好民族工作的意识和能力，深入民间、体察民情、赢得民心。坚持通过发展来巩固民族团结的基础，保证“决不让一个兄弟民族掉队，决不让一个贫困地区落伍”。坚持加强以社会主义核心价值观为核心的爱国主义教育，增强各少数民族对中华民族的自豪感和认同感。加强对党的民族宗教政策的宣传教育工作，坚决抵制各种错误思潮和境外文化渗透。加强宗教管理和服务，以发展来推动宗教与社会主义相适应。树立和增强网络思维，提高同新媒体打交道的能力，不断提高对网络舆情信息的收集、研判和引导能力。二是深化依法执政和依法行政的理念，不断提升依法治理的能力。“民族团结不仅是价值取向，也是行为规范”。领导干部要带头学法、用法、守法、护法，结合“七五”普法和“禁毒防艾”宣传活动，推进法律进机关、进学校、进社区、进企业、进宗教场所，不断增强边疆各族干部群众的法律意识和依法维权的能力，筑牢民族团结的法治根基。三是深化“以民为本、共享发展”的理念，不断提升公共服务的能力。“发展经济的根本目的就是要让各族群众过上好日子”。边疆地区发展不平衡不充分的矛盾更加突出，贫困人口集中、基础设施建设欠账多、公共服务的可及性和公平性明显不足。在边疆治理过程中，要始终围绕实现高质量跨越式发展根本任务，推动资金、政策、项目和公共服务向基层、农村、边境、贫困民族和人口较少民族和地区倾斜，补齐民生短板。同时，加快城乡社区建设，增强基层社会治理能力，制定培育和鼓励社会组织和专业社工人员参与公共服务的政策措施。四是深化“稳边固边、富民强边”的理念，不断提升维护边疆稳定的能力。坚持“治国必治边”，正确处理维稳与维权的关系，提高预防和处置突发事件的能力。树立“民族宗教无小事”的理念，增强做好民族宗教工作的能力。严格出入境管理，建立边境县地方党委、政府与军警民协调合作治理机制，积极探索边疆治理的国际合作机制。