社区建设与社会服务理念的本土化实践

潘 屹

社区是城市最基本的社会单位，也是基层政府满足人民基本生活需求、提供人民基本社会服务的平台。随着构建现代化治理体系进程的不断深入，社区建设与社会服务理念日益受到政府乃至全社会的重视。长期以来，我国建立了较为严密的社区组织体系，这成为我国社区建设和社会服务本土化实践的基础和优势。然而当前社区建设仅仅靠基层干部是难以完成的，社区服务谁来生产和如何提供社会服务还尚未厘定清晰，因此探索用科学创新的方法解决社会服务的提供问题，完善社区建设体系，动员人民群众参与社区治理、参与社区共建共享的工作迫在眉睫。本文围绕社区治理论述社区建设与社区管理的目的与内容、社会服务的内涵以及社区如何完成社会服务的任务、社区治理的参与等几个本土化实践的基础性问题展开讨论，旨在提供建设基层社区管理和社会服务体系的一些内涵与方法。这些讨论既涉及理论也涉及实践，既是政策也是操作措施。

一、社区建设与社会服务背景下社会治理视角的中西方对比

社会治理是多元参与管理社会事务，实现共同福祉的一种举措，它涉及目的、原则、方法等一系列内容。当下，我国的社会治理形成了独特的发展道路与特征。我们国家的政体是社会主义制度，决定了为人民服务和共同富裕的原则，决定了社会发展的目的与西方国家的不同，具体反映为以人民为主体和基层民主。西方国家社会管理措施最初出现的目的是为资产阶级服务的，维护资产阶级的利益和维持资本主义生产体系的运转。虽然在二战以后，西方国际社会出现了国家为人民建设的宗旨与实践，如英国的社会服务设计与北欧的人民的学校等等，但是，英国的计划被自由主义取代而没有完全实现过，北欧的福利国家体制也还是要经过政党轮换和各阶级间谈判，均衡各人群团体的利益，最后决定谁受益。我们的人民民主目标是以人民为主体，为全体人民服务的。同时，我国是社会主义经济体制，国有经济是民生福祉和社会发展的基础与保障。中国的治理能力还表现在国家计划、政府的举国治理能力、集中调动资源、实现利益的最大化。在东方文化传承上，我国传统的家国同构文化基因、集体主义因素与社会主义的原则有同工之妙，成为国家建设的软实力，在国家的社会治理上发挥了重要作用。在国际上，我们推行人类命运共同体，实际上就是这种国家社会治理文化和理论的外延。我国完善为人民服务的组织方式，人民民主的具体做法是基层民主。基层组织中的街道办事处、居民委员会 （村民委员会）、村民小组等等构成了社区的组织网络体系，完善了社会治理的框架。这个组织体系把国家的命令下达，把人民的意见上传，同时组织实施社会管理与服务。

西方国家在转向多元社会治理以后，出现了经济目标先于社会发展目标、社会政策成为经济政策附庸的现象。福利的多元化也是新自由主义升起和逐渐强盛时期的产物，新自由主义反对国家干预，认为国家干预了个人自由，主张放任市场，给国家的社会治理造成了极大的障碍。中国的社会发展也被新自由主义干扰过，一度出现了福利私有化、市场化和商品化的现象。但是，现在国家提出了新时代社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活的需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，这直接诉求人民生活福祉的改善。我们国家的发展原则是坚持把人民的福祉放在第一位，人民的利益高于一切，不能因追逐经济利益而忽视人民的利益，而经济的发展也是为了让人民共享其发展成果。国家对新冠疫情的处理手段——保民生、按下生产暂停键——也充分证明了这一点。

我国的社会治理虽然有了显著的进步意义与特色，但是国家还没有能够完全满足人民群众的需要或者在满足人民群众的需要上，存在一定的困难。人民群众关心的一些问题还没有得到很好的解决，例如养老、教育、医疗、助残、育儿等等。这些困难正是社会治理现阶段面临的核心问题。我国政府明确了社会发展的目标是满足人民对美好生活的向往。西方国家社会管理到社会治理的发展轨迹也显示，所有这些最终都和民生福祉、福利制度的建设及福利国家的模式密切相关。遵循习总书记的以民为本及加强基层社会治理的要求，本文将涉及我国基层社会治理的核心关键问题，研究如何围绕人民的需求建设社区服务与社区建设，完善社区社会服务体系。本文将从社会治理、民主参与和福利制度的角度来透视社区建设和社区服务的问题，探索如何在发挥民主参与和多元投入的基础上完善社会治理体系，如何建设充满活力的社区管理机制，发展优质有效的服务方法。在社会服务的生产能力和提供方式上和西方发达国家相比，我们尚存不足。中国的社会治理实践要学习和借鉴西方社会治理现代管理方法。

二、社区建设与社会服务的本土化特征

社区是百姓生活的第一承载者，社区这一特殊的社会细胞是社会建设的关键。作为居民生活的最直接的承载者，社区的管理和服务成为保障居民基本和良好生活的重要基础。随着经济与社会的发展，社区建设与社区服务显得愈发重要。2020年初的新型冠状肺炎疫情的出现让社区的作用更加凸显。生产停滞、交通限制导致人们几乎所有的时间都在社区内度过，人民群众对社区的服务与管理有了切身体会与具体的要求，社区成为人们最后的堡垒。当前我们的社区是否可以承载和满足民众的基本需求，要回答这些问题，我们就要考虑我国社区建设的一些基本和核心的要素。

我国的社区建设要体现为人民服务的核心价值，这是我国社区建设与社会服务本土化的首要特征。民众社区生活的好坏直接反映国家建设成绩。社区建设本土化的另一个组织特征是社区，社区设有居委会、村委会等组织网络来支持为人民服务的实现。基层社区自治组织体系的完善，对完善社会治理、加强社会管理与社会服务起到了组织保障的作用。我们国家特有的严密的社区组织结构是大多西方国家所不具备的。全国有成千上万个县镇街道，10.8万个城市社区、54万个行政村 〔1〕，构成了我国社会治理的基层网格。区政府下设街道办事处及派出所，在基层党组织领导下，居民委员会、村民委员会、村民小组等形成了一个网络链条。社区是设在最基层为人民群众的机构，基层社区组织要在上一级政府下达的任务与基层民众需求的关系中求得一致，贯穿始终的主线就是以人民为中心。1991年国家民政部提出，“要抓社区建设，从加强服务入手，社区服务是社区的福利和服务，如照顾残疾人、照顾老人、照顾儿童和利民便民等工作。但社区服务不是社区建设的全部，还有社区文化、社区医疗、社区康复、社区教育、社区道德等”〔2〕。经过多年的发展，社区服务还扩展至计划生育、就业、社会保障、综合治理等多个层面，甚至有的地方还涉及拆违、引资等领域的内容。

基层社区是一个半自治组织，有承上启下的作用。社区机构承担了社区的治理工作，承担了许多社区行政和半行政任务，其中许多职能要对上负责并且条块分割。面对名目繁多的工作，社区基层工作要把社区的核心任务转到真正为人民服务上来，真正起到在政府和人民搭建桥梁的作用。如果社区建设与社区服务变成了仅是完成任务，就脱离了为人民服务、为人民负责的宗旨。衡量社区的工作标准在于，是否真正以人民为出发点，急人民所急，切实解决基层人民群众所迫切需要解决的问题。建设社区服务体系是要改善民生，直接对接人民的需求。社区工作者要敢于担当、勇于负责。

基层社区组织要摆正与企业的关系，以人民为中心，所有利益都要落到为人民谋利益这个出发点上。基层社区组织要保证基层政权为人民服务的性质，不能仅以商业盈利为目的，以企业的技术指标为基础来体现政绩。各级政府要明确和企业的关系，不能让资本占据基层管理的首要位置。企业的行为一定要在政府的控制之下，市场有利有效，但不能以市场作用代替社会管理。不可否认，企业是地方经济的来源与支柱，能够支持社区建设与服务，但是企业不能代替社区。政府公务员和基层社区工作人员要极力避免资本支配社区的工作。要明确社区的主体是人民，要真正反映人民的意愿，实行民主管理、决策民主化，体现人民民主的内涵。人民是社区的主人，一切为了人民。哪些是人民群众的根本需求？社区如何察觉民意？哪些是人民群众真正想要的？只有知道这些问题的答案，才能不偏离社区建设的轨道，才能提升社区治理水平，最终实现社会稳定，保证人民幸福。如何能听到人民群众的呼声？这关系到社区的民主治理，即在社区内要鼓励民众以主人翁的态度参与社区治理中来。人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益。社区建设要听取人民的心声和呼声，吸纳人民的意见。要实现这一点就要畅通沟通渠道，完善社区治理流程，比如让社区的人民代表会议和民主议事会程序运作起来或者把业主委员会的工作纳入进来。社区定期公布社区内关于民生的民主决策，真正实现民主管理与监督。

三、社区建设与社会服务的联动机制

社区治理包括社会管理与服务，社会治理的的性质是社会建设。就与民众日常生活最为贴近的社区而言，社区承载的最基本任务、最核心功能就是社会服务。社会管理归根结底也要落实到使提供的社会服务更加有序、有效上来。

社会服务作为社会福利制度的一部分，最早出现在北欧国家。北欧国家与其他福利制度不同的主要特征之一就是在资金收入保障之外，增设了社会服务，即 “社会服务作为一种特殊的社会政策，与社会救助和社会保障不同”〔3〕。西方一些国家的社会福利体系的框架中仅仅有社会保障，即仅有收入支持、社会救助、养老保险和其他社会保险的社会保障，而没有社会服务体系的内容。在西方的社会服务事业发展中，社区服务作为社会服务的重要内容，在20世纪70年代以后有了迅速的发展。特别是英国，20世纪70年代由于机构服务沉重地超出负荷，大量接受服务的人员特别是老年人长期滞留在医疗服务机构中，浪费了大量的资源与人力，同时社会支出难以承受，于是社区服务作为解决的方案被提出来，让有服务需要的民众返回社区接受服务，而服务的提供者更加多元化。〔4〕我国的社区服务建设是在经济体制改革以后出现的，到如今已有30多年的历史。最初于20世纪80年代后期由国家民政部提出，以应对城市的市场为导向的经济体制改革，企业要变成一个纯粹的生产单位，将其承担的社会福利服务诸如针对就业、残疾人、儿童、妇女、老年等人群的保育、教育、照护、餐饮、洗浴等项目由社会接管。而这个接管的社会单位就是社区。于是，社区服务成了20世纪80年代民政系统的重要任务之一。中国的社区服务起源与西方社区照顾中去机构化导致的社区服务的起源不同，中国社区服务的出现是改革开放的产物。但无论英国还是中国，社区社会服务的提出和改变都与社会福利制度的改革和建设有关，它属于社会福利制度的一部分。

我国的社区服务经过几十年的发展已经有了长足的进步。特别是在一些发达城市，已经建立了社区综合服务体系雏形。目前我国的社区服务体系已经发展成了一个覆盖社区内所有人、满足特殊需求和提供多项基本服务的综合性社区服务体系。一个社区的综合社会服务框架应该包括居民日常生活的方方面面，要涵盖老年人、儿童、残疾人、妇女、青少年及社区内所有的人，满足老人的照护、儿童的抚养、妇女保健、残疾人以及不同人的多种生活需求。社区服务具体包括老年服务、医疗卫生服务网络、儿童托幼服务、学前教育、妇幼保健、残疾人康复、治安、文化娱乐体育、犯罪青少年矫正、社会救助、防险救灾以及其他居民日常所需要的一系列综合服务。要完善社区服务的各项功能，就要使人民所需要的一切服务在家门口都能得到解决。所有这些服务均被纳入基层社区政府的计划规划当中，一个社区要有社区医院或诊室或卫生站，有各种老年服务机构，有托儿所、幼儿园，有娱乐文化中心和场所，有超市和治安派出机构等等。这些社会服务的建设能够形成一个网络，由专门部门负责；当社会风险到来之际，各个部门负责自己的服务对象和内容，各类人群都有所属部门负责。有一个强大的综合服务网络作为支撑，民众自然更具凝聚力，政府在民众心中更具公信力。

社区的服务机构能够提供各种专项有效的服务，这种服务是一个有机的组织运作体系。例如老年社会服务，一个社区的老年社会服务体系应包括护理机构、医疗卫生中心、日托中心、餐饮业、文化娱乐场所 （老年大学、老年活动中心）以及其他相关服务机构。这种社区综合养老服务体系在许多城市早有规划。例如这个规划在上海市是 “9073”，北京市是 “9064”。这些数字具体指的是在机构收养的老人分别是3%或者4%，在日托中心的分别是7%和6%，而日常居家及接受老年社区服务覆盖的老年占90%。①参见上海市教育委员会、上海市老龄工作委员会办公室：《上海市老龄发展“十三五”规划》，2016年9月30日，http:www.gov.cn/xinwen/2016-10/09/content_5116200.htm，2020年3月20日；北京市人民政府：《北京市 “十三五”时期老龄事业发展规划》，《北京政府公报》2017年第1期。当然，对于这些规划与措施，各地在落实程度上存在差距。所谓社区的养老服务机构，包括护理院、日托中心、医院或者医疗站以及老年餐饮服务中心等等。这些护理和日托机构可以接纳老人入住，同时也把服务涵盖至社区内居家的老人。在上海市的许多社区，该服务体系已经显现雏形。护理机构的作用是接收失能失智的老人，提供医疗护理和生活照顾以及安养和临终关怀的全面服务。老年日托中心把一些在家里得不到照顾、生活不能自理的老人每天接来，在日托中心接受餐饮、洗澡、休息、娱乐、康复医疗护理和精神娱乐等服务。社区老年中心或者老年大学适合行动不存在障碍的老人，他们每天来参加各种活动和课程，中午在社区吃饭。许多日托中心设在社区老年活动中心内。出于健康考虑，老人尽量不要独孤地留在家中，尽可能参加社区老年活动，日托中心的老人可以观看老年大学老人的演出，也可以选择休息或者做手工。社区中心还设有法律咨询和心理抚慰，解决老年人的生活烦恼。同时，社区的老年服务机构辐射全社区的老年人，还可由社区出专车把饭菜送到老人家中，并提供帮助行动不便的老人到社区中心洗澡的服务。社区可组建专门的老年服务队伍，他们负责把老人需要的服务送上门：购物、打扫卫生、做饭等等。老年志愿者队伍还可实施 “老伙伴计划”：一个年轻的老人要联系五个年龄大一点的老人，每天走访或者打电话给在家的老人，及时观察监督老人的生活和心理问题。除此之外，社区基层组织还设有楼长、社会工作者等责任人。把给老人的服务做到位，会解决大多数家庭的后顾之忧，让年轻人更加安心地工作，释放更大的生产力，社会也更加和谐稳定。如果一个社区有这样的服务网络，平时对社区内的老人有关照服务，在社会出现突发性公共事件时，网格化服务的优势更得以凸显，分散的居家老人依旧有人联络、有人服务上门，老人日常生活能够得到保障。

社区医疗卫生体系也是如此。要建立健全社区的公共医疗卫生健康网络，可设置专门机构如社区医院 （卫生站）和安排相关服务人员，掌握社区医疗健康、卫生防疫、康复保健的基本情况，承担包括婴幼儿和妇女保健、老年人身心健康以及残疾人康复和社区人口健康数据等等工作。当下，我国的许多社区已建立医疗网络负责注射婴幼儿的疫苗、建立老年人健康档案，给老人注射疾病防控疫苗等。例如，青岛是我国首批进行长护保险的实验地区，那里医务人员分片承包，给居家的失能老人上门提供诸如注射和医护辅导等服务。这个医疗卫生健康网络的建立，平时就掌握社区卫生健康的基本情况，同时践行预防工作。当遇到重大公共卫生事件时，这些健康机构能及时掌握社区整体健康的数据情况，提供准确的治疗并及时向上一级通报和向居民发布信息，并联系重大患者向上一级医院转移。早期发现和预防会减少重大伤害，甚至可以把疫情控制在萌芽之中，避免和减少疫情出现以后的混乱和大量病情排查工作。这个医疗网络不仅承担日常的卫生预防工作，还将承担更多的健康维护工作。

虽然我国社区服务的探索已经持续30年，但是仍难免存在不足。社会服务从内容到覆盖面尚不全面。许多地区的基层社区还迫于应对上级部门布置的工作，缺乏对该基层工作的综合规划和布局。有的社区仅有几间房子、挂一个牌子，而没有具体的服务运作。一些社区缺少民众需要的服务项目，比如没有残疾人康复、老年生活服务、娱乐活动中心、婴幼儿托育机构等。还有的社区把这些基本服务以 “招商引资的模式”交给了盈利性企业去做，导致许多居民不得不以购买的方式才能获得本应在社区享有的社会服务。当然，这和国家的社会福利体制的建设步骤有关。我们国家这些年来一直致力于经济发展投资，社会福利制度尚待完善，社区社会服务建设的资金、人力和设备依旧缺乏。

新冠肺炎疫情给国家的经济建设按下了暂停键，国家不惜代价保民生。经过疫情的这一次大考之后，社区服务体系的建设将会不断完善，会真正标志着我国社会福利体系进入了一个新的阶段，将实现如有的学者所说的，中国福利国家的崛起。〔5〕国家要对社区的基本社会服务做出全面规划并预算投资，建设基层的医院、养老院、康复中心以及幼儿园等福利设施，加快社会福利体系的建设，把社会福利制度纳入社会发展宏图大略中。像投资建设高铁、公路、桥梁以及社区体育器材一样，加大力度投入基础公共医疗事业和其他社会服务事业，这个投资回报甚至会比其他的直接经济投资更高。〔6〕社会福利制度的建设就是对人力资本进行长远的投资，无论从经济的角度和超越经济的角度来看，社会效益、经济效益都会双赢。

四、新时代社区建设与社会服务本土化实践的发展需求

社区服务覆盖面广，服务种类繁多，服务对象人口众多。基层社区日常的管理和服务工作，如果仅靠基层社区工作人员是无法完成的。还有就是地方政府资金不足、缺少设备和专业服务技能。社区社会服务既是社会服务事业又是服务产业，需要特殊行业的专业人员力量，因此，社会服务网络是一个综合的体系，是一个系统工程，需要进行科学的规划。

从社会服务提供方和服务对象上分类，社会服务提供方通常为三部分：政府、市场 （私有）和社会力量。社会服务事业 （产业）可以分成三类：第一类是属于公共部门，是政府保底的弱势群体，由政府部门的服务机构专门提供免费服务——这部分也可以委托有资质的社会服务企业来完成。这一类服务面向低收入人群，例如最贫困的无家庭支持的高龄失能老人。第二类是由私营企业在社区内外按照纯粹市场规律运营提供高端服务，这部分满足高端收入人群的特殊需求。例如一些高档的私立幼儿园、民营养老机构和私立医院等。第三类是中间大部分人，这一部分针对社区内大多数的人口，例如很多家庭都可能需要的儿童托幼服务和老人照护服务等等。满足社区内绝大多数普通人的日常需要——即中间大部分人需要的服务事业，包括老年服务机构、幼儿园和家务服务中心等等，目前这一类服务是最为缺少而且出现的问题也是最多的。

2016年5月，国家民政部提出，由 “社会服务机构”生产和提供社会服务。“机构”的提法对社会力量有了进一步明确，并给予了多元主体参与服务业的许可。几乎同时，上海市也明确了企业提供社会服务的许可，提出了 “养老服务业企业”工商登记。①上海市民政局：《上海出台养老服务企业登记管理实施意见进一步放开养老服务市场》，2016年5月3日，http://mzj.sh.gov.cn/gb/shmzj/node4/node10/n2566/u1ai42398.html，2020年 1月20日。2018年，国家民政部出台了《大力培育发展社区社会组织的意见》。这些措施都推动社区社会服务不断发展，但目前仍存在一些问题不容忽视：企业生产必然运用商业规则与市场运作，也不可避免地以盈利为目的。因其价格超出了普通百姓的承受能力或者因其服务质量业务与普通民众的要求不符，所以只是少数人问津。此外，私营企业并不能完全保障在任何情况下都能提供社会服务。再有一类社会服务的提供者就是社会组织。社会组织可以很好地组织社区公益和文化体育活动，但在服务生产方面存在专业技能不足的问题，难以提供高质量的服务，同时也常因缺少市场运营商业管理的经验，导致盈亏不平衡，在运营服务中倒闭，使服务难以持续。

社会服务需要有专业团队组织、提供，即要由有经营能力、有管理水平、有技术人员的行业团队来完成。他们有社会服务的理念，同时具备专业技能。从事社会服务的社会服务组织和社会服务企业，具体应该有什么特征？根据经济合作与发展组织在1999年、英国在2004年相继提出的社会企业的限定整理，社会企业应该是实现一定的经济目标和社会目标的企业，社会企业目的不是利润最大化，而是依据企业化的战略来组织实现社会目的，是价值引领、市场驱动。新时代的社会企业需要创新的意识，要求企业可以高质量、高效益、快速地完成社区社会服务；同时又要求它是专业生产技术性机构，这些企业具备的专业知识和技能足以胜任所需要承担的社会服务。它们懂市场运作规律，按照市场的规则运营，熟悉商业手段，收取基本服务费用，但是这些企业不是一般的商业盈利机构，绝不是私营的、任凭自由市场放任，它们是提供社会服务的企业，有其社会属性并且社会属性是其根本特征。

合理利用社会企业是一个解决基层社区社会服务人员不够、专业性不足、服务提供不到位等问题的重要途径。社会企业的社会服务经营，解决了国家资金的调配不足问题。各级地方政府要大力提倡、培植和扶持社会组织与社会服务企业的发展，让专业组织和社会服务企业为社区提供高效优质的服务。基层政府把这些社会企业纳入社区服务的平台网络，设立专门支持项目、社会基金，通过竞标，委托有资质的社会服务企业承担社区内的社会服务任务。社会服务企业介入社区服务事业的途径是：基层政府机构购买服务的同时给予该企业，如场地支持等物资及政策优惠。例如，上海市的一些社区给予社会服务企业与服务使用者双方双重的补贴，使社会企业能够不以营利为首要目的进行健康运转，同时还能让社区绝大多数的居民享受到社区的社会服务，成为企业的客户。这些社会服务真正把社会企业和社区人民群众都纳入到国家的社会福利制度中来，不仅使社会企业得到有效运转，也使社区居民得到优惠价格和无形的补贴，享受到有能力支付的、有保障的优质服务。

要把社会工作真正全面地嵌入社会建设的框架里，使之成为社会建设和社会治理的重要有生力量，那么专业的社会工作人员就必然是社会管理与社区服务中的一个重要因素。要拓展社会工作者的职能，设置社会工作的专职岗位，发挥具有专业水平的社会工作者的作用。特别在社区一级，让社会工作者进入社会管理层，参与地方政府制定决策，在社区服务事业里不仅参与各种社会服务，还能够协调、调动社会组织、组织志愿者力量，开展社区公益活动以及文化娱乐活动，营造社区活泼、祥和的气氛。社会工作者擅于深入人民群众的内心，解决问题、扶助群众，有助于做好人民群众的思想疏导工作。

此外，社区管理还要应用现代科技手段，实行网格化与信息化管理。基层社区还要充分发挥智能服务的作用，利用互联网和物联网机制，实行网格化的管理，利用大数据掌握居民的各方面情况，把人民群众的生活健康现状和所求所需了解清楚；同时利用高科技智能机构连接百姓，让百姓方便地得到他们所需要的服务。社区可利用手机发布通知，联系群众，办理事务，提供服务信息等。有效利用网络在提供服务方面发挥了很大的作用。

现代化的社区管理不仅要求基层社区机构要有创新思维，还要提高管理干部的水平与素质。第一，要勇于创新探索，基层干部不能固守成规，也不能安于现状。第二，要做到科学管理，建立科学的管理机制，确立管理的条例与内容，做到管理有效有用。第三，基层工作人员要杜绝官僚主义作风，端正为人民服务的态度，要改进社区管理水平，进一步明确管理不是制裁，而是服务。第四，要简化程序，集中信息化办公。做到办事不推诿，杜绝劳民伤财的现象。第五，要严格执法，按照规章条例制度办事。第六，基层干部要转变作风，深入基层，多向群众了解情况，处理问题。第七，要更加突出现代化的人性服务，注重保护居民个人隐私，同时注重软文化的力量，把法制、德治、自治有机结合起来。

我国的社区建设和社区服务建设经过了30年的探索与发展历程，已经形成了中国的特色，取得了显著成效。随着基层社会治理进程不断推进，社会发展前景更加光明，集中体现为：基层政权更加稳固，为人民服务的社会主义核心原则更加坚定；决策民主化、管理科学化；社会服务优质有效，福利制度体系更加完善，人民生活更加幸福。