基层公共服务能力建设的调查与思考——以南通市通州区为例

赵秦卫

（中共南通市通州区委党校，江苏 南通 226300）

党的十九届四中全会指出，增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求。当前，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，美好生活的需要包含人民对更好的教育和医疗服务、更高水平的社会保障水平、更丰富的文化生活的需求。贯彻落实新发展理念，高水平全面建成小康社会，深入推进社会主义现代化建设，必须进一步加强基层公共服务能力建设，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。笔者以南通市通州区为调查研究对象，主要探究基层公共服务能力的现状、问题与发展对策。

一、通州基层公共服务的基本情况

南通市通州区地处江苏省东南部，2019年，地区生产总值（地区GDP）1 360亿元，位列中国综合实力百强区排行榜第22名。近年来，随着经济社会发展水平的提高，通州区持续加强民生建设，增加人民福祉，基层公共服务水平不断提升。

1.基本公共服务制度体系比较完善，保障了人民群众的基本生活。公共服务是指“政府为满足社会公共需要而提供的产品和服务的总称”[1]，主要包括基础教育、医疗服务、公共卫生、公共文化、社会保障等内容。结合当地经济社会发展水平，通州区加强基层政府公共服务能力建设，丰富公共产品，改进公共服务，满足人民群众日益增长的社会公共需求。近年来，不断加大财政投入，加强公共服务基础设施建设，推进公共服务均衡发展，完善公共服务绩效考核机制，提高公共服务水平。

2.坚持基本公共服务均等化的发展目标，积极转变政府职能，服务型政府建设取得成效。近年来，通州立足自身发展实际，一方面，牢固树立基本公共服务均等化的发展理念，促进城乡和区域之间公共资源的均衡配置，保证全民享受公共服务和设施的机会均等，让经济社会发展的成果惠及广大人民群众。另一方面，建立政府主导、市场和公民参与的合作机制，协调处理好政府、市场、社会三者的关系，创新基层公共服务供给的渠道和形式，通过“政府购买”等形式丰富公共服务产品，满足人民群众多层次、多样化的服务需求。

3.与上海、苏南等先进地区的基层公共服务能力存在一定差距。基层政府公共服务供给能力是指基层政府在供给地方公共服务过程中的能力和效用[2]，基层政府的公共服务供给能力受经济、政治、历史、文化等多种因素的影响，通州基础教育整体发展水平在全省处于前列，但学前教育、职业教育、国际化教育等发展水平落后于昆山、江阴等苏南先进地区。相对于上海、苏南等地区，通州公共卫生、公共文化、社会保障等公共服务能力存在不足，每千人拥有医疗床位数和卫技人员数、万人拥有公共文化设施面积、城乡居民养老保险水平等指标明显存在一定的差距，教育、卫生、文化等高级专业技术人才存在流失现象。

二、当前基层公共服务存在的问题

1.公共服务部门的服务理念有待增强，干部能力素质存在短板。部分基层领导干部依旧存在“官本位”思想，为人民服务的宗旨意识和服务理念有所缺失，对关系到人民群众切身利益的基础教育、医疗卫生、公共文化等问题重视不够，投入不足，导致基层政府的公共服务供给能力不足，效能低下。一些基层干部存在形式主义、官僚主义的工作作风，工作效率不高，服务基层民众的能力不强，履职担当作为不够。基层公共服务部门的从业人员履职能力和专业水平有待提高，尤其是乡镇、社区的公共服务水平令人忧心，农村基础教育、医疗卫生、公共文化事业发展相对滞后，高素质、专业化的技术人才明显缺乏，基层公共服务的质量与人民群众的需求之间存在矛盾。

2.财权与事权的不匹配，导致基层公共服务投入相对不足。现行财税体制下，财权上移，事权下放，导致基层财政困难，尤其是乡镇一级的公共服务投入明显存在困难。虽然一般公共预算支出中民生支出的比重较高，中央财政也有转移支付的财政支持，但笔者在基层调研中了解到，基层公共服务的财政投入仍显不足，导致基层公共基础设施薄弱，公共事业发展的配套经费紧张。一些乡镇由于资金紧张严控公共服务从业人员编制，甚至一人身兼多职，工作疲于应付，比如按照基层文化队伍建设的要求，每个镇（街道）综合文化站必须配备在编在职人员不少于3人，但通州基层文化队伍普遍存在干部配备不齐、队伍老化等问题，大多数乡镇（街道）文化站只有一人，且身兼数职。

3.基层公共服务发展不平衡，城乡、区域差距明显。优质教育和医疗资源向城区集中，基层和农村资源配置失衡，人才短缺，城市化进程一定程度上导致了乡村的衰弱，乡村振兴任重而道远。近年来，通州城区新建（扩建）了多所中小学、幼儿园，农村中小学出现撤并趋势，大量生源向城区聚集，优秀教师向城区流动，优质教育资源向城区集中，城乡教育教学发展水平参差不齐，义务教育优质均衡发展的道路步履维艰。优质医疗卫生资源主要在城区，乡镇卫生院基础设施老旧，公共卫生专业人员偏少，大多由临床医生兼职从事公共卫生服务，乡村医生队伍老化严重，年龄结构不合理，社区卫生医疗环境薄弱，而公共卫生服务项目面广量大，因此公共卫生服务的工作质量和项目成效得不到保证。

4.政府绩效考核评估机制有待改进，民众的利益表达机制尚待落实。基层政府的绩效考核往往以经济指标为重，公共服务考核占比偏低，考核评估机制具有很强的引导作用，导致基层政府改善公共服务的动力不足。一方面，长期以来，政府的绩效考核主要以经济增速、财政收入、招商引资、项目建设等经济指标为主体，也是评价领导干部工作业绩的主要依据，评价考核机制必然影响基层干部的工作取向和价值选择，基层公共服务等社会事业的政绩具有非显性的特点，因此往往不被重视。另一方面，基层领导干部往往重视“对上负责”，把落实上级安排的工作作为主要任务，没有正确处理好“对上负责”与“对下负责”之间的关系，关于人民群众对更好质量更高水平公共服务的需求，基层政府往往不能贯彻落实好群众观点和群众路线，同时，普通居民对政府绩效考核影响甚微，民众政治参与的机制有待创新。

三、加强基层公共服务能力建设的对策

1.牢固树立“以人民为中心”的发展思想，切实加强基层公共服务能力建设。深入学习贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持党的领导，加强基层党建，发挥基层党组织的引领作用，引导党员干部牢固树立宗旨意识和担当意识，坚决摒弃“官本位”思想，基层领导干部要身体力行，以身示范，发挥“头雁效应”，锻造一支勇担当善作为高素质的干部队伍，以实际行动践行初心和使命。进一步转变政府职能，建设勤政务实高效的服务性政府，履行政府公共服务职能，坚持正确的政绩观，提升政府履职能力和行政效能，大力发展科学、教育、卫生、文化事业，满足人民群众多层次多样化的公共服务需求。围绕人民群众最关心最直接最现实的利益问题，把顶层设计和基层实践有机结合，结合基层实际情况，坚持问题导向，研究制定提升公共服务能力、推动人民生活高质量发展的工作方案，谋划系统全局，推进重点工作，强化制度保障，坚持久久为功，不断保障和改善民生，让改革发展的成果更多更公平地惠及全体人民。

2.大力发展经济，增加财政收入，提升行政效能，创新公共服务供给方式。经济发展是提升公共服务水平的物质基础，政府财政投入是基层公共服务的主要力量，以改革创新精神持续改善营商环境，推进产业转型升级，促进经济高质量发展，增加财政收入，科学编制财政预算，保障公共服务财政支出，优化支持基层社会事业发展的财政转移支付机制，为提升基层公共服务能力提供财政保障。绩效政府是指政府在履行行政责任的过程中，在注重社会公平的基础上，能够积极回应公众要求、追求公众满意，以尽量少的资源获得公共产出的最大化[3]，要树立责任政府、绩效政府理念，改革行政体制机制，创新社会治理方式，降低行政运行成本，提升公共服务效能，基层政府要努力追求最小的服务成本获取最大的服务效益，让政府公共服务有效惠及广大人民群众。鼓励支持社会力量兴办公益事业，创新社会组织和个人参与公共服务的机制，利用市场化机制合理开展“政府购买服务”，以多元协同、合作服务理念推进基层社会治理创新，丰富基层公共服务产品，增强公共服务供给能力，提升基层公共服务水平。

3.坚持基本公共服务均等化的价值取向，扎实推进基层公共服务的优质均衡发展。科学合理配置公共资源，促进城乡融合发展，大力实施乡村振兴战略，实现城乡协调可持续发展。当前，通州的义务教育正从基本均衡向优质均衡发展迈进，优化调整教育资源布局，推进集团化办学模式，建立健全优秀校长和优秀教师援助薄弱学校的体制机制，改进学校教育管理，加强教师队伍建设，促进教育教学质量整体提升，推动义务教育优质均衡发展。公共卫生资源的薄弱环节主要在乡镇和社区，基层公共卫生服务要补短板，乡村医疗卫生机构有政府举办、医院举办、企业和个人举办等多种权属类型，建设完善统筹协调的基层医疗卫生服务体系，既要坚持基层公益性医疗卫生机构的公益属性，加强公益性医疗机构的建设和管理，加大基层设施和医技设备的投入，保障基层医务人员的待遇，又要鼓励社会机构和个人积极参与乡村医疗卫生体系建设，通过政府购买服务等办法支持社会力量为提升基层医疗卫生水平发挥积极作用。丰富公共文化产品供给，满足人民群众多样化的文化需求，实施文化惠民工程，将艺术精品与文化惠民相结合，免费或优惠提供给人民群众，把送文化下乡与培育社区文化结合起来，丰富广大人民群众的文化生活。

4.优化政府绩效考核评估机制，合理设置公共服务考核权重，改进民众参与的考核评价机制。考核评价体系是衡量政府及其工作人员工作效率的重要尺度，具有鲜明的导向作用，直接影响领导干部的政绩观和工作效能。科学的政府绩效考核制度对提升行政效能有重要作用，基层政府的公共服务能力与人民群众的利益密切相关，适当加大公共服务在整体考核体系中的权重，有利于引导政府更加重视社会事业发展，增强政府公共服务能力。规范绩效考核流程，细化公共服务考核项目，优化基层考核方法，强化项目组织管理。以基层公共卫生服务考核为例，对居民健康档案管理、健康教育、慢性病健康管理等14类项目，各项工作要求要细化，量化考核指标体系要优化，质量考核评分标准要实化，项目管理考核要长效化，问责机制要常态化，杜绝考核过程中的形式主义和官僚主义。建立健全群众意见表达机制，鼓励民众参与政府绩效考核评价，适当引入社会第三方考核评价，既可以让群众通过政治参与表达公共服务的多样化需求，让政府公共服务更具有针对性和有效性，引导政府加强基层公共服务能力建设，又可以改进干群关系，化解社会矛盾，增强人民群众对政府的信任感，树立政府的威信。

5.贯彻落实中央改革发展要求，因地制宜推进体制机制创新，提升基层公共服务的信息化水平。把中央的顶层设计与地方的实践创新结合起来，深入推进教育体制改革、医疗卫生体制改革等，提升基层公共服务水平。创新公共服务的多元供给机制，拓宽基层公共服务渠道，协调政府、市场、社会三者的关系，推进简政放权，规范权力运行，通过“政府购买”等形式丰富公共产品，鼓励社会组织和个人参与基层公共服务，弘扬志愿者精神，推进基层公共服务的精细化治理。搭建智能化公共服务平台，实现技术创新与公共服务的融合发展，运用现代信息技术，革新传统公共服务方式，提升基层公共服务的广泛性、便利性和可及性，运用5G、“大数据”“云计算”等智能化技术，推进信息的动态化、系统化、持续化共享，精准把握群众的公共服务需求，实现公共服务供需之间的全覆盖、零距离、无缝化对接匹配。

6.加强基层队伍建设，锻造一批高素质专业化的公共服务群体。提升基层干部的专业化能力，加强教师队伍和医护队伍建设，创新人才引进机制，完善鼓励激励机制，用好各类资源，吸引专业人员参与公共服务，增强基层公共服务能力。加强公共服务队伍的培训，分级分类开展高质量、常态化的培训课程，端正学风，改进作风，构建适合基层干部、教师、医护人员、文化工作者等不同群体的针对性培训体系，加强体系化、连续性、递进性、精准化和个性化的业务能力培训，建设一支觉悟高、业务精、能力强的高素质公共服务队伍。改进绩效考核、选拨任用制度，畅通人才选拨渠道，重视选拔任用专业化人才，激发干部队伍内生动力，完善人才服务保障机制，构建参与广泛、内容多样、形式丰富、机制健全的志愿服务体系，为公共服务的高质量发展提供人才保障。