公安机关辟谣：权力来源与规制研究

李亚琳

(青海警官职业学院，西宁·青海 810000)

网络言论是社情民意在网络空间的真实体现，网络空间是群众对行政机关进行社会监督的重要阵地。网络言论负面消极的影响在于其可能成为谣言的”扩音器”，扰乱社会公共秩序，影响社会稳定，公安机关应当加以限制。但是网络言论也有其真实客观的一面，如果公安机关一味强调“维稳”而固守“舆论导向”原则，压制公众的真实意愿，对社会真实生活和某些突发事件的真相进行封锁，仅采用“辟谣”手段加以应对，可能会激化日益尖锐的社会矛盾，引发公众对公安机关的信任危机。改变公众业已形成的“只要辟谣，就是在掩盖真相”的不信任态度，提升公安机关辟谣行为的公信力是亟须认真面对的问题。

一、权力来源途径

根据依法行政理论，行使行政权力的组织和个人所拥有的行政权应当具有合法来源，实体上和程序上必须具有合法依据。行政机关的权力来源包括以下几个途径: 一是权力法定, 二是权力授权，三是权力委托。公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，对破坏社会公共秩序的谣言进行管控的权力来源具体而言来自以下几个途径：

第一，权力法定。公安机关“辟谣”的权力主要来源于法的授予, 通过一国的法律渊源体系赋予公安机关以网络执法权力，将公安机关的网络执法权力纳入整个国家权力体系，使得公安机关履行网络社会安全管理职责具备国家权威性。第二，权力授权。某些情况下，行政机关以外的其他社会组织，由于得到法律、法规、规章的授权取得行政主体的资格。由于授权组织具有较强的专业性，在有些领域之内能够发挥超越行政机关的功能。虽然这些机构一般情况下没有行政主体资格，不能以自己的名义独立对外开展行政管理活动，但是如果法律、法规和规章给予它们特别授权，这些组织则获得了一定范围内的行政主体资格。第三，权力委托。行政机关没有自己履行取得的行政权力，基于更好实现行政目标的考量，将权力委托给其他主体，作为委托者的“帮手”行使行政权力。比如：2018年2月2日，由国家互联网信息办公室颁布的《微博客信息服务管理规定》第十一条(1)《微博客信息服务管理规定》第11条：“微博客服务提供者应当建立健全辟谣机制，发现微博客服务使用者发布、传播谣言或不实信息，应当主动采取辟谣措施。”规定微博客服务提供者可以针对微博客服务使用者发布和传播的谣言及不实信息进行辟谣。

二、权力来源的合目的性考察

(一)理论基础对公安机关辟谣合理性的衡量

社会公意汇聚形成社会契约，使得政治共同体得以存在并且拥有生命，而法律则为政治共同体的运作提供充足动力。为了更好地实现公众利益和防止政府权力滥用，建立有限政府成为民众的理性选择。民众建立政府并赋予其依照社会契约履行行政管理的权力，“只要民众愿意，民众既可以委任他们，也可以撤换他们。对政府的官员们而言，不是什么订立契约的问题，而是服从的问题。”(2)[法]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，2011年。由此，为行政权力的正当性来源提供了理论依据。霍布斯、边沁等人也持相同的观点，即民众总是通过让渡权利从而组成政治共同体的方式联合在一起。“无论在什么时候组织政府，怎样组织政府，民众必须转让某些天赋权利给政府，授予它必要的权力。”(3)[美]汉密尔顿.程逢如译.联邦党人文集[M].北京：商务印书馆，1980年。民众建立政府并赋予其拥有行政管理的权力，并服从于政府的行政管理。但是服从并不意味着民众赋予政府及行政部门以当然的国家权威性。即基于社会契约论的论证不能必然证成国家拥有权威。国家权威是基于社会公意，民众理性协商的产物(4)赵哲.李大勇.谣言、政府辟谣及其规制[J]. 河北法学, 2015，(02).。民众保留了抵抗的权利和享有不可侵犯的私人生活空间。“行政机关实施行政行为，必须要兼顾实现行政目的和选择适当的手段。当实现行政目的可能会损害行政相对人权益时，应当选择适当的手段，将对行政相对人权力的损害控制在尽可能小的限度内，保持目的和手段之间的平衡。”(5)姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2015年。公安机关作为政府的行政部门，承担着维护社会公共秩序、打击违法犯罪的职责，如果为了维护社会公共秩序而过度限制言论自由，不仅影响公安机关工作的效率，还可能造成权力的扩张。因此，公安机关在履行网络社会安全管理职责时，还要关注让“辟谣行为”能够实现网络社会安全管理的行政目标，但又不过度限制言论自由。对公安机关辟谣行为划定合理的范围，对于限度范围之内的谣言不进行干涉，经不起思想市场检验的一些谣言会因为无法获得认可，缺乏传播途径而自我消失。(6)王璐.网络谣言规制研究[D].华东政法大学，2014年。对于限度范围之外的谣言，必须依法进行限制，但是限制应当遵循合目的性。根据相关法律、法规(7)辟谣行为是否合目的性的考量，主要根据辟谣行为是否保护了相关的法益。《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》保护的法益为国家政权、制度为主；《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》则侧重保护社会秩序。《电信条例》保护的法益为社会秩序和社会稳定。，公安机关的辟谣行为必须是出于为了维护社会公共秩序、社会稳定、国家统一，而不能公权私用、越界辟谣，否则会引发辟谣失范现象，误导公众认知，损害公安机关的公信力。

(二)规范基础对公安机关辟谣合目的性考察

行政机关拟实施不利于行政相对人权益保护的行政行为时，必须要遵循合目的性原则，即只有损害公民权益的行政行为有助于实现相应的行政目标时才能实施。这同样也是公安机关实施辟谣行为的应有逻辑。对赋予公安机关网络社会安全管理权力的，既有法律法规进行梳理，虽然不同效力层级的规范性文件所保护的法益有所不同。如：《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》侧重保护国家政权、社会主义制度，《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》重点关注社会公共秩序的保护，《电信条例》重点关注社会秩序和社会稳定。但都包含禁止谣言传播以“维护社会公共秩序”这一目的条款。因此，公安机关在履行网络社会安全管理职责时，一方面对言论自由的限制必须依法进行；另一方面履行职责必须合目的性要求，将维护社会公共利益、依法履行行政管理职能作为权力行使的边界，避免以辟谣之名而谋取私利，甚至是侵犯合法私益情况的发生。

(三)现实需要对公安机关辟谣的合理性考察

1.公安机关在维护政权稳定、社会公共秩序稳定方面，发挥着无可替代的作用。公安机关作为人民民主专政的重要工具和国家意志的忠实维护者，是维护国家主权、守护国家网络边疆的中坚力量，防止西方国家以强大的经济、技术、文化实力做后盾，以“民主”“自由”价值观作粉饰的网络渗透进攻。2011年5月16日，美国政府发布了《网络空间国际战略》，其核心内容是“网络空间自由化，网络标准美国化”，以冠冕堂皇的理由妄图排除其他主权国家对网络社会的治理。因此，由象征国家权威、承担社会治安管理职责的公安机关负责网络安全监督管理、网络违法信息巡查处置、网络违法犯罪打击处置，才能避免网络社会陷入无政府主义，有效抵御外来力量的窃密和攻击，捍卫国家核心利益，有效阻止和击退恐怖主义、极端主义的侵害。

2.网络空间全面服务于人们的沟通交流、衣食住行、生产工作需要，与现实社会密切相关。这些领域在现实社会中大多有相应的管理部门，但在人们的现实生活不断“触网”的过程中，公安机关作为社会治安管理部门，最先感受到网络社会给现实社会秩序、公共安全和社会稳定带来的冲击，最先对网络社会出现的问题作出反应。公安机关的作为社会综合治安管理部门，其职权范围涉及社会生活的各方各面，比起其他只承担相对特定和单一的社会管理职能行政机关，更加适合担负网络社会安全管理的主要职责。

3.公安机关在履行网络社会安全管理职责过程中的辟谣行为，为社会公共秩序的稳定和民众行动规范指引提供了保障，其必要性显而易见。但公安机关在辟谣的过程中也应当注意，无论是作为案件信息的垄断者还是案件信息的发布者，相关信息的公开不仅意味着公布行为本身，还需要对公布的信息进行论证，以回应民众对于案件的知情需求。不仅要以事实说话，并且应当附带详细的证据材料，通过图片、音频、视频等方式加以佐证，增强公安机关信息传播的可信度，以此维护公安机关权威的正当性和公开信息的权威性。如2017年4月发生在四川泸州太伏中学的学生非正常死亡事件。4月2日，泸县县委宣传部官方微信公众号泸县发布第二期通报内容包括：一是死者损伤符合高坠伤特征，现有证据排除他人加害；二是家属同意尸检后才能确定具体死亡原因。该通报对于死者死因鉴定发布没有交代有效证据，被质疑“结论草率”，导致各种谣言迅速爆发。随后公权力机构的辟谣行为同样缺乏相应的证据材料，放大了公众对于“阴谋论”的想象空间，使得谣言进一步滋生蔓延。随后，公安部同志介入相关工作，通过第三方媒体的深入采访还原事件的客观事实，并提供了可以严谨细致的证据材料，使得谣言被及时化解，舆论得到根本扭转。

三、权力来源的合法性考察

(一)既有规范性文件梳理

合理性为公安机关行使的权力来源提供了扎实的理论和现实说服力,但是仅仅有说服力是不够的。在法治国家,作为控制社会的有效手段，法律维护社会公共秩序，并将其中重要秩序上升为法律。根据依法行政理论，公安机关辟谣的权力来源问题还必须具有合法性。虽然各层级不同、效力不同的规范性文件，没有直接明确规定公安机关拥有辟谣的权力。但是在一定程度上，赋予了公安机关维护包括网络空间公共秩序在内的社会公共秩序稳定的权力，赋予了公安机关网络社会安全管理权力。公安机关得以通过该权力进行网络安全监督管理、违法信息巡查处置、网络违法犯罪打击处理。

1.宪法规定

《中华人民共和国宪法》第三十五条规定了公民享有包括言论自由在内的基本政治自由。第四十条规定了公安机关因国家安全和追查刑事犯罪的需要，可以对公民通信进行检查。第五十一条为公民享受言论划定了权利边界，公民在权利边界范围内的言论自由行为受到宪法的绝对保护。同时，也在一定程度上明确了公安机关因国家安全和追查刑事犯罪的需要，进行社会公共秩序管理时，是可以因法律的授权而对公民权利加以干涉和限制。实际上，关于公安机关辟谣的权力来源问题很难找到直接而明确的宪法依据,其合法性依据主要得以从宪法以外的法律、法规和规章入手。尽管如此, 宪法作为根本法，可以为下位法的立法活动提供有力支撑。

2.法律规定

《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)第二十五条第一款赋予了公安机关对散布谣言并扰乱公共秩序的行为治安处罚权。《中华人民共和国人民警察法》第六条第十二款明确规定公安机关承担网络社会安全管理权职责。《中华人民共和国网络安全法》第二十八条明确了公安机关是巡查处置网络违法信息和查处打击网络违法犯罪的主管机关。

3.行政法规规定

《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》第六条明确规定公安部是全国计算机信息系统的主管部门。第十七条至十九条明确了公安机关在计算机系统安全保护工作中的具体职权。《突发公共卫生事件应急条例》第五十二条和《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十条规定了公安机关对危害社会公共秩序的散播谣言行为的处罚权。

4.地方性法规规定

按照将国家政策转化为地方立法从而提升执行力，通过地方立法弥补国家立法空白的思路，各地人大及其常委会通过制定地方性法规，创设应急处置制度，完善危害行为规制，以实现信息安全保护法治化目标。广东省于2007年颁布地方性法规《广东省计算机信息系统安全保护条例》，重庆市于2008年颁布地方性法规《重庆市计算机信息系统安全保护条例》明确规定了公安机关在履行网络社会安全管理职责时主体地位和具体职责。

5.部门规章规定

《互联网安全保护技术措施》第五条(8)《互联网安全保护技术措施》第五条：“公安机关公共信息网络安全监察部门负责对互联网安全保护技术措施的落实情况依法实施监督管理。”和《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第三条(9)《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第三条：“公安部计算机管理监察机构负责计算机信息网络国际联网的安全保护管理工作。公安机关计算机管理监察机构应当保护计算机信息网络国际联网的公共安全，维护从事国际联网业务的单位和个人的合法权益和公众利益。”赋予了公安机关对互联网安全保护技术措施落实情况的监督管理、安全管理权力。

6.其他规范性文件

《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》(10)《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》属于全国人大常委会发布的带有抽象法命题意味的决定，也经常被法院作为刑事或民事案件的裁判依据，由于该决定未经国家主席签署主席令予以公布，因而至多只能作为立法解释予以适用，而不能仅参考制定主体就将其作为法律予以适用。此外，由于该决定的制定主体为全国人大常委会，因此该决定也不能定性为行政法规、地方性法规或部门规章，因此，认为该决定属于其他规范性文件。参见: 陈鹏. 全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用[J]. 现代法学, 2016(1).第六条(11)《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》第六条：“利用互联网实施违法行为，违反社会治安管理，尚不构成犯罪的，由公安机关依照《治安管理处罚法》予以处罚；违反其他法律、行政法规，尚不构成犯罪的，由有关行政管理部门依法给予行政处罚。”规定了公安机关对利用互联网实施的违反治安管理的违法行为，进行行政处罚的权力。

(二)权力来源的合法性分析

1.推进网络社会安全管理法制建设

第一，厘清公安机关辟谣工作的应然范围。谣言的传播和发酵危害社会公共秩序，公安机关作为法律明确规定的网络安全主管部门，对于危害社会公共秩序、治安稳定的谣言进行管控和回应责无旁贷。谣言虽然对社会公共秩序构成威胁，但由于其内容、传播者主观目的的不同，导致其威胁的法益的具体指向也不同。部分谣言的内容抹黑政治体制，威胁政府治理合法性基础;部分内容涉及某些突发事件，容易引发公众心理恐慌；也有些谣言内容涉及专业知识或技能领域。实践中经常出现公安机关包揽一切、越权辟谣的情况。比如，针对专业领域内的谣言，公安机关贸然辟谣，受职业技能和专业知识的局限，一旦遭遇公众专业诘问，只会越“辟”越“谣”，成为众矢之的。因此，应当明确公安机关辟谣的应然范围，将合目的性作为考量基础，制定相关法律法规为公安机关辟谣划定范围。

第二，规范网上公开巡查执法活动。随着信息化应用的日益深化，传统违法犯罪逐步向网络转移，违法、不实信息传播引发不良影响和后果，网上公开巡查执法应运而生。执法方式的变革，给公安机关进行网络安全管理带来便利的同时，也带来了相应的问题。其一，网上公开巡查执法活动缺乏明确、统一的执法流程、执法标准。执法流程上的不统一主要是指对于内容和侵害法益不同的传播谣言行为，有些地区的公安机关采用先网上警告，当事人拒不执行再落地查人的执法流程；有些公安机关则是一旦发现违法行为，立即落地查人。执法标准不统一主要体现在网络造谣行为往往以行为认定而不是结合目的进行认定。具体而言，依照《治安管理处罚法》，对于“散布谣言”行为的认定并不受行为人是否实现扰乱公共秩序的目的影响。由此可以看出，出于对社会公共秩序严格保护的目的，相关法律条文倾向于将“散布谣言”或“造谣”认定为行为犯，即行为人一经着手，犯罪即成立。实践中，虽然将传播谣言的行为认定为行为犯，可以有效地提升公安机关执法效率、提升执法操作上的便利性，但是如果不对行为人是否实现扰乱社会公共秩序的目的加以考量，就将一些并没有逾越法律界限的行为认定为违法乃至犯罪，可能会导致侵犯公民权利的可能。其二，随着信息传播载体的变迁，公安机关辟谣阵地也随之改变，尤其是政务微博的兴起，给公安机关进行网络社会安全管理带来便利的同时也凸显出了一些问题。比如：对政务微博的名称缺乏规范化管理，各地公安机关的政务微博名称不一、标识各异，给公众准确查找和判断带来一定的困扰。其次，公安机关采用政务微博进行辟谣往往缺乏佐证事实。寥寥140字的微博很难满足网民“有图有真相”的现实需求，实践中，很多公安机关的辟谣信息仅有“该信息不属实，已被删除”的结论，并没有相关证据材料和可以佐证的事实，公安机关的辟谣行为可能会被扣上“结论草率”的帽子，放大了公众对于谣言的想象空间，导致谣言进一步滋生蔓延。

第三，重视法律风险管控工作。通过加强地方立法、公安机关执法规范制定、法律指导工作力度，重重构建规避法律风险的安全阀(12)李正祥.戴自力主编.从现实化管理到社会共治——网络社会安全管理研究[M].北京：群众出版社，2017年。。不同于国家立法活动，地方立法活动能够更加灵活地满足地方立法需求、弥补国家立法空白。在完善地方立法的基础上积极制定和不断完善公安机关执法规范、各类业务指引、办案程序指引，为公安机关开展网络社会安全管理工作提供明确的实体和程序指引。开展法律法规和政策汇编工作，为公安机关及民警学法、执法提供方便。如：广东省地方性法规《广东省计算机信息系统安全保护条例》。2012广东省公安厅出台的《广东省公安厅关于违反公安网安部门行政管理行为名称及适用意见》，对广东网警承担处罚职责的各类网络违法行为的名称、行为性质、处罚种类和依据、适用意见进一步明确，为公安机关开展网络社会安全管理工作提供了具体工作指引。

2.密切网络社会安全管理协作联动

网络社会与现实社会的加速融合，行为主体与网络应用的加速扩展，客观上对公安机关履行网络社会安全管理职责提出了更为严格的要求。公安机关应着眼于消除部门及内部机构间的信息鸿沟和能力鸿沟，推动各部门协作机制和公安内部机构协作机制的完善，从而提升对网络社会的协同管理能力。

第一，完善各行政部门之间沟通协作机制。既有规定网络社会安全管理相关内容的法律法规中，网络社会管理的主体包括公安机关在内的多个部门，一方面为我国司法人员扩大职权范围提供了空间，有利于发挥各部门的传统管理职能优势，形成管理合力；但另一方面也容易造成资源分散，步调不一。因此，可以通过创设和完善部门间的案件移送机制、监督考核等机制，提升部门间的协作能力。案件移送机制主要是指在谣言内容及其危害的法益，同时涉及公安机关和其他部门的职责权限的情况下，通过完善行业主管部门与公安机关的网络案件行刑衔接机制，明确网络案件的种类，细化和规范移送条件、移送程序，提升对相关网络案件的查处率。监督考核机制主要是指将各单位落实网络安全管理相关义务情况纳入绩效考核内容，倒逼网络安全管理责任的有效落实。

第二，完善公安机关机构内部的沟通协作机制。通过整合全警资源，加强跨区域、跨警种协作，完善警情信息的处理流程和配套业务系统，提升公安机关对网络社会的管控能力。可以考虑借鉴银行机构和电信运营单位按照行政区域在全国范围内设立若干专业、信息资源支撑中心服务各地公安机关，负责数据资源的统筹调度，发挥不同警种对社会面的管控优势和犯罪管辖职能，加强对相关领域的网络安全监管。

3.推动网络社会安全管理社会共治

公安机关网安部门应当调动社会各界积极性，参与网络社会安全管理。善于利用社会运行过程中各类社会主体之间相互制约关系，提出网络安全管理要求，督促网络社会中的各类行为主体履行相应管理责任。首先，依托网络社会行业组织、网络运营商、网络使用单位，尤其是大型互联网服务提供者，针对互联网新应用、新业态，从网络安全风险管控的角度出发，通过行业规范或内部标准明确下属企业、所属用户的网络安全责任，担负起相应的网络安全监管责任。其次，在案件侦办过程中，酌情参考大型网络运营商的大数据分析结果，提升公安机关对网络违法犯罪线索的发现能力和查处能力。最后，借鉴网络社会治理经验丰富的发达地区，在公安机关内部挑选熟悉网络技术和新媒体的青年民警组成“青年突击队”，借鉴实践社会面管控经验，在日常使用网络的过程中排查、收集可能影响社会公共秩序的政策、突发事件等不稳定因素，与网安部门密切联动，实现线上与线下的同步管理。并在网民中挑选治安积极分子以网络秩序管理志愿者的身份，在日常使用网络的过程中收集相关网络言论，适时发出正面声音，传递网络正能量。