关于军地联合审计的几点思考

李长瑞 余东城

当前，国防经济与国民经济加速融合，跨军地的审计越发成为常态。深入探讨军地联合审计问题，有利于形成军地审计监督合力，促进国防建设和经济建设协调发展，更好的发挥审计工作的监督服务作用。

一、军地联合审计的重大意义

随着国家治理体系和治理能力现代化建设的不断推进，审计在依法治国、依法治军中发挥的作用越来越明显，推进军地联合审计不仅是适应当今经济社会发展的大势所趋，同时也是部队战斗力水平提高和审计事业自身发展的现实需要。

（一）是适应经济建设发展的大势所趋

我国目前正面临着经济发展方式转变和经济结构调整的新常态，这必然要统筹经济建设和国防建设，实现二者建设布局相配套、发展方式相适应。国家审计和军队审计共同肩负着维护财经秩序的职责，两者共同监督、整体联动，可更好的促进经济建设和国防建设的持续、协调、高效发展。尤其是军转民、民参军的步伐明显加快，军地经济活动加速融合，加强军地联合审计，有利于实现优势资源互补，倍增审计实力和审计能力；同时，加强军地审计机构和人员的沟通协调，可共享审计信息和审计成果，更好发挥审计监督合力和避免重复审计，实现审计资源的优化配置。

（二）是保障军队战斗力提高的有力举措

军费投入的根本目的是将国家的经济实力转化为军队战斗力。重大军事设施建设、国防科研生产、武器装备采购、军队资产委托管理、重大军事行动保障等涉及军民两个领域，是军费投入的大头、战斗力生成的重头。一方面，军费资金配置虽在军方，但使用大头却在地方，钱花的效益如何，是否有利于战斗力的提高，成为军队审计关注的重点。通过军地联合审计，有利于发现军地结合部的审计缺位问题，确保军费流向哪里，审计监督就跟向哪里，有力地保障军队战斗力的生成和提高。另一方面，由于军队审计人员的数量相对不足，经验相对不够，整体素质与国家审计人员相比还存在差距。通过军地联合审计，集思广益，通力协作，共同组建能打胜仗的审计队伍，有助于把深层次的问题挖掘出来，将审计风险降到最低，确保审计服务于战斗力建设。

（三）是审计事业自身发展的现实需要

当前，审计工作已经进入了改革强审的“快车道”，审计范围不断扩大、审计内容不断深化、审计任务不断增多，只有深入军地联合审计才能更好地实现审计事业的不断发展。一是实现审计监督全覆盖的现实需要。从审计实践来看，很多国防经济领域涉及军地两个体系，但由于各种因素制约，对这些领域的审计监督往往是“铁路警察、各管一段”，出现了两头管但两头都管不到位的现象。因此，深化军地联合审计，是贯彻落实习主席关于加强审计监督一系列重要指示精神，实现审计监督全覆盖的现实需要，也是有效解决军地结合部查不了、查不透、查不动现象的重要途径。二是推进绩效审计的现实需要。随着审计功能的不断强化，政府审计和军队审计工作都在有传统审计向绩效审计过度，绩效审计范围不断拓展、内容不断深化。军事经济项目绩效审计的顺利实施，既需要军地联审为其提供证据支持，也需要军地联审综合评价审计项目的绩效水平。三是解决当前审计工作供需矛盾的重要途径。随着国防经济环境的不断变化，军地审计力量不足与任务繁重的矛盾越来越尖锐，通过军地联合审计有利于整合审计资源，避免重复审计，节约成本，更好地发挥审计部门的职能作用。

二、军地联合审计的发展的制约因素

当前，军地联合审计正在不断推进，并取得了一定成果，带来了良好的经济效益和军事效益。但由于各方面原因，审计实践中还存在一些因素制约其向更深层次发展。

一是法律依据不足。国家《审计法》和《军队审计条例》授权国家和军队在各自体系内展开审计活动，但对许多涉及军地的经济活动如何开展联合审计并未作出相关规定。国家审计法和审计法实施条例都已施行多年，相关规定已滞后于时代发展，亟需修改完善，为军地联合审计扫清法律障碍。新的《军队审计条例》明确了军队审计机关就涉及军地双方的经济活动，可会同国家审计部门开展联合审计，这为军地联合审计提供了重要的法律依据。但由于上述条例的适用范围仅为军队内部，审计机关就对方领域的资金收支情况进行跟踪调查，缺乏强制性的规定，联合审计的权威性受到制约。

二是协调机制欠缺。军委审计署和国家审计署分别是军队审计和政府审计的主管机关，在各自系统内部实现了高度的集中统一。由于长期以来军地审计各自为战，协调机制缺乏，在责权划分、资源分配、计划安排等方面缺乏有效协同，遇到问题通常采取一事一报的方式，协调难度大、时间跨度长、耗费精力多，与军地联合审计面临的形势任务不相适应。以装备审计为例，装备经费大部分都流向了军工企业，但军队审计部门只能对采办合同、预算执行和经费拨付等情况审计监督，对军工企业及其合作企业之间是否存在关联方关系、结算价格是否公允、分包合同是否合规等问题需要联合地方审计部门，才能获取充分适当的审计证据，迫切需要建立有效的军地协调机制，在体系构建、职责权限、工作模式等方面实现协同，提高装备采办审计的深度、广度和力度。

三是内容方法不清。目前，虽然实践中军地审计部门在规划计划、情报信息、人力和技术层面协调配合不断加深，但由于军地双方在会计标准和审计法律依据不统一，军地审计部门在计划安排、组织实施和结果运用上存在不一致，总体上军地联合审计的内容是模糊的，方法是不成体系的，这既增加了审计的工作压力，又降低了审计的效率。军地联合审计的项目内容、方法途径的不明确，导致遇到问题时大多是临时磋商解决，不利于军地联合審计的常态化运行发展。

四是基础建设不强。军地联合审计的基础建设不强主要体现在标准化、信息化和人才队伍建设方面。一是当前军地审计数据的格式、标准不统一，转换对接不方便，难以实现信息的及时互通和相互印证，制约军地联合审计的发展。二是缺乏统一的军地联合审计平台和数据库，这既为收集充分适当的审计证据增加难度，影响了审计的质量效率，还会出现军地重复查证、重复建设现象，浪费了有限的审计资源。三是受工作性质和职能任务等限制，军地审计人员交流较少，尤其军队审计人员基础面较窄，对社会上的技术发展不够敏感，审计方法手段滞后，制约军地联合审计的长远发展。

三、推进军地联合审计的措施建议

（一）完善法律依据

一是要完善国家法律中有关军地联合审计活动的规定，主要是在《国防法》《审计法》《军队审计条例》等有关法律法规中，对军地联合审计的操作方式作出明确规定。二是要建立和完善军队内部的各项审计法规，主要是补充完善现行的《军队审计条例》有关军地联合审计的原则、审计管辖和审计实施等原则性内容。三是要结合有关法规制定颁发军地联合审计实施细则，对军地联合审计的程序、内容、方法、要求等作出详细规定。当前，可以由国务院和中央军委相关部门联合制定加强军地联合审计相关实施办法，明确审计职责、审计方式、审计内容、法律效力、成果运用等，为开展军地联合审计提供基本遵循。

（二）明确协调机制

一是探索成立军队审计在国家审计机关的协调联络机构，专门负责军地联合审计项目的协调，同时建立定期会晤机制，畅通军地审计领导对话和业务部门密切联络渠道，实现审计信息和审计成果共享；二是划分军地联合审计的主导权限。军委审计署和国家审计署不存在领导与被领导的关系，要根据审计项目和内容的不同，做好分工与配合。如，由军内的单位和部门控制着相关国防经济活动的所需资源，联合审计时应由军队审计部门为主导进行审计；由军外的科研院所、军工企业、社会化保障单位使用和管理相关资源，则应由国家审计部门主导进行审计。三是强化军地联合审计方法途径。构建信息共享机制，通过出台法规和签署协议，定期主动向对方通报相关信息；完善线索移送机制，将审计中发现的属于对方管辖的问题线索，及时移送对方，节约审计资源，提高审计效率。

（三）规范内容方法

一是计划安排上统筹协商。军队审计部门要摸清审计对象底数，建立审计对象数据库，与国家审计部门协商，确定哪些项目列入年度军地联合审计工作计划，针对影响国防经济全局的重点项目，应优先安排联合审计。二是审计实施上多方联合。针对于军地双方利益有关的事项，由军地审计部门共同派员组成审计组，调用军地整体审计资源，将审计任务分解为具体事项，由军地审计人员分别负责；针对于一般事项，合理划分审计内容，在做好保密的基础上，依托国家和社会审计力量进行联合审计。三是在审计结果上加强转化运用。军地审计部门应密切配合，深入剖析存在的问题原因，提出切实可行的意见建议，及时跟踪整改落实情况，充分发挥审计的监督服务作用。

（四）加强基础建设

一是推进军地信息互联。针对军地审计数据信息统计口径、格式标准、管理方式等方面不统一的问题，短期内可通过研究军地审计的异同点，不断完善转换接口，最终建立军地相互兼容、互为补充的技术标准体系。此外，军队审计机构应积极与国家审计署联网的审计系统对接，以便对流向社会的军费进行跟踪审计。二是强化军地技术合作。地方审计近年来积极推进“金审工程”建设，技术成果丰硕，军队须利用“后发优势”，加快“军审”工程的开发运用，早日建成统一的审计数据库，实现在线审计和实施监控。特别是面对将来审计数据量的急剧增长，军地联合审计要强化大数据思维，构建大数据工作模式，提高大数据审计能力扩大审计监督的实效性和穿透力。三是加强军地人才资源整合。军地审计通用性强，应重点培养军地两用的专业人才，可通过岗位锻炼、研讨交流、参观见学等方式，学习新型审计方法，借鉴成熟的审计组织模式；遇有重大技术进步、新技术推广、学术研讨等活动，互派人员参加，为军地联合审计奠定人才基础。

参考文献：

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（作者单位：国防大学）