法治视野下的大型邮轮疫情防控对策措施——基于抗击新冠肺炎实践的探析

陈 晖

（交通运输部管理干部学院发展研究中心 北京101601）

0 引 言

2020 年初，我国爆发新型冠状病毒感染的肺炎疫情（以下简称为“新冠肺炎疫情”）。2020 年2 月5日，习近平总书记要求从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。2月中旬，国务院有关部门组织完成抗疫法律制度编纂工作，为全国依法抗疫发挥了重要作用，进一步彰显防疫工作需依法进行。

随着新冠肺炎疫情在世界蔓延，海上航行的大型邮轮，如“钻石公主号”“歌诗达赛琳娜号”“威士特丹号”等的疫情防控被广泛关注。

迄今仅有少量学者宏观提出应加强防疫法规建设，未见对大型邮轮疫情防控做针对性研究。笔者采用实证研究和规范分析法，根据依法防疫要求，结合大型邮轮疫情防控出现的问题，在分析大型邮轮疫情防控医学防控、社会学防控双重特点，以及我国突发事件应对、交通运输、公共卫生等防疫相关政策法规基础上，提出了完善大型邮轮船舶制造、市场准入、日常运营等政策法规和标准，制定疫情防控技术法规（如邮轮医疗床位比例、医护人员比例、医疗费用比例）等针对性对策措施建议，以助力依法抗疫和交通强国建设。

1 大型邮轮疫情防控的特点和难点

2020 年1 月20 日《中华人民共和国国家卫生健康委员会公告》（2020年第1号）将新冠肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，至此我国进入一级突发公共卫生事件防控阶段。

在海上航行的“钻石公主号”“歌诗达赛琳娜号”“威士特丹号”等大型邮轮或发生严重疫情，或发现疑似病人，或发现少量病人。“歌诗达赛琳娜号”邮轮发现疑似病人后，经有效处置和管控，无人感染，成为邮轮疫情防控的成功范例。“威士特丹号”邮轮先后被多国多地区拒绝靠岸，在海上漂泊直至被柬埔寨同意后靠岸，个别乘客在离开柬埔寨后确诊感染，该邮轮的处置和社会管控是邮轮疫情防控曲折的范例。“钻石公主号”经日本同意在横滨港停靠，但船上人员被禁止下船多日，最终700多人染病，成为医学和社会管控难点下邮轮疫情集聚爆发的典型案例。

同为邮轮突发公共卫生事件，但遭遇的应急待遇迥异，最终导致邮轮疫情防控效果出现巨大差别，这与大型邮轮疫情防控本身的医学和社会学特点直接相关。

1.1 医学防控特点

大型邮轮一旦遭遇疫情爆发，尤其爆发类似新冠肺炎这种人传人的疾病，疫情防控存在以下不利因素甚至成为难点：①邮轮本身总体空间局限。人员高度密集并相互接触、公共活动空间集中在餐厅舞厅、房间面积相对狭小且间距近，有利于病毒传播且不利于防控。一旦出现疫情，沿海国很可能因邮轮上人员多，难以提供足够的隔离床位而拒绝乘客下船；②专门的隔离房间、医疗处置房间不够。多数邮轮医疗床位无法保障，发生传染病时无法及时隔离和做医疗处理；③防疫专业人员稀缺甚至空缺。多数邮轮未配备船医，即使有船医也难以全面科学做卫生处理；④防控装备设备和医疗物资稀缺甚至空缺。即使有少许物资也难以满足需求，如果身处大洋中则连一般物资补给都难以及时到位。“钻石公主号”之所以疫情集聚爆发，与下列因素密不可分：该邮轮虽房间多，但发生传染病后无专门隔离房间、医疗处置房间，清洁区、混合区和污染区难区分，多人聚集在狭小环境，舱室无法通风，而人员到甲板上通风，交叉感染的可能性更大。此外船上防疫专业人员、防控装备设备稀缺。

1.2 社会学防控特点

对于船舶上的突发公共卫生事件，尤其对传染性疾病，沿海国的应对会有差别。大型邮轮具有国际性、流动性、旅游性、人员密集、缺医少药等特点，常导致发生疫情后各国对邮轮区别对待。如“威士特丹号”因被多国多地区拒绝靠岸而不得不在海上漂泊，“钻石公主号”可以靠岸但船上人员被禁止下船，而“歌诗达赛琳娜号”则被允许紧急靠港、下船并做应急处置。疫情下大型邮轮的不同遭遇，导致其防疫的结果迥异。

大型邮轮一旦爆发疫情，尤其爆发人传人的疾病，疫情防控存在如下不利因素。

1）邮轮上的乘客和船员有国籍。船上的乘客和船员是自然人，通常情况下有国籍。按照各国有关国籍的法律规定，拥有国籍的自然人享有本国法律规定的权利，同时接受本国的管辖。发生疫情后，各国对本国自然人的保护态度和能力差异较大。

2）邮轮有国籍。邮轮是船舶，按照国际法规则，船舶是浮动的领土、移动的领土，因此对船舶本身的法律适用，通常以船舶登记的国籍为准，登记国对其国籍下的船舶拥有管辖权。各国对给予国籍登记船舶的管辖强度各异。在各国严控传染病“输入”背景下，虽然船东和船公司在疫情防控中有一定主动性，但实际能发挥的作用有限。

3）邮轮海上航行的水域受不同法规调整。根据《公海公约》《联合国海洋法公约》规定，悬挂其旗帜的船舶在公海上享有航行自由权，受船旗国专属管辖。船舶在本国领海、毗连区内航行应遵守本国法律。外国非军用船舶在他国领海内享有无害通过权。在邻接领海以外的海域毗连区内，沿海国可以对海关、财政、移民和卫生事项进行必要管制。因此大型邮轮在不同海域出现疫情，沿海国态度差异较大。

4）邮轮出入境有法规调整。对外国船舶出入境，各国一般根据双边条约、多边条约及国内法律规定相应制度，办理了出、入境手续即意味着外国船舶、船上乘客离开或者进入本国。在入境后至离境期间，属于外国人在本国居留期间，应遵守本国法律。

5）各国国内传染病防治法立法目的不同。一些国家主要为防止外国传染病输入，一些国家为既防止外国传染病输入也防止本国传染病输出，一些国家则以防止外国传染病输入为主、防止本国传染病输出为辅。

2 我国大型邮轮疫情防控相关政策法规分析

本次新冠肺炎疫情下大型邮轮疫情防控被普遍关注。2020年2月5日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调依法防控要求后，司法部、国家卫生健康委、交通运输部等部门细化了要求并部署了相关工作。那么我国对大型邮轮疫情防控的政策法规是否能够满足防控需求呢？笔者拟从突发事件应对政策法规、交通运输政策法规、公共卫生政策法规等3个维度进行分析。

2.1 突发事件应对政策法规分析

2.1.1 突发事件应对法规

《突发事件应对法》是突发事件应对的“母法”。该法规定的制度适用于水路交通，但并未专门针对水路交通运输做出规定，也未专门针对大型邮轮进行规制，其基本制度原理可以适用于大型邮轮在我国境内，但并无可操作性。

2.1.2 突发事件应对政策

国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》是国家应对突发公共卫生事件的权威政策。其列举的特大突发公共卫生事件中，第6项“周边以及与我国通航的国家和地区发生特大传染病疫情，并出现输入性病例，严重危及我国公共卫生安全的事件”适用于水路交通。该预案并未专门针对大型邮轮作出规定，其基本制度原理适用于与我国通航国家和地区的大型邮轮在我国境内，但并无可操作性。

2.2 交通运输政策法规分析

2.2.1 水路交通运输法规

包括《海上交通安全法》《海商法》《港口法》《航道法》等4 部法律，以及《国际海运条例》《国内水路运输管理条例》《船舶登记条例》《船员条例》等25部行政法规。上述法律法规能基本满足水路运输本身的需求，但其中专门应对突发公共卫生事件的条款极少，且几乎未提到大型邮轮疫情防控问题。

2.2.2 水路交通运输政策

2018 年交通运输部发布的《水路交通突发事件应对预案》不包括突发公共卫生事件，未对大型邮轮疫情防控做出规定。本次抗击新冠肺炎疫情中，交通运输部印发了系列政策，如《客运场站和交通运输工具新冠肺炎疫情分区分级防控指南》《船舶船员新冠肺炎疫情防控操作指南（V1.0）》等。上述政策原则上可以适用于国内邮轮的疫情防控，但专门针对国际大型邮轮疫情的防控政策是缺失的。

2.2.3 水路交通技术法规

中华人民共和国海事局2020 年4 月发布《船舶技术法规体系框架（2020）》公告，表明交通运输部开始承认船舶技术法规的地位和效力。根据该公告，船舶技术法规是指为保障水上人命财产安全、防止环境污染、保障船员的工作和生活条件以及满足管理基本需要，由中华人民共和国海事局根据有关法律、行政法规授权组织制定的关于船舶、海上设施、船运货物集装箱和船用产品等的国家强制性技术和检验制度性要求。包括通用类、船舶类、设施类、集装箱类技术法规。但目前该框架中，没有建造大型邮轮防控疫情规则，船员配备最低配员均不含船医，不包括公共卫生工作人员。

2.3 传染病防治政策法规分析

2.3.1 传染病防治法规

1）《传染病防治法》。根据该法规定，县级以上地方人民政府可以对交通工具实施卫生检疫，有权在相应行政区域内临时征用交通工具。其中的交通工具包括大型邮轮。此外，省级人民政府、国务院可以决定封锁相应行政区域的传染病疫区。毋庸置疑，封锁疫区交通会对国内邮轮产生重大影响，封锁国境会对国际邮轮产生重大影响。

2）《国境卫生检疫法》。该法规定了立法目的，适用的地域范围、主体及物品，出、入境检疫制度，传染病监测制度，卫生监督制度及法律责任。该法及配套行政法规和部门规章完全适用于国际航行的大型邮轮。

3）《突发公共卫生事件应对条例》《国内交通卫生检疫条例》。《突发公共卫生事件应对条例》规定了针对交通工具上发现疫情的处置要求。相关处置方法适用于在国内水域的大型邮轮。《国内交通卫生检疫条例》也适用于国内大型邮轮。但由于该法规制定于1999 年，其内容应当服从于后来修定的《传染病防治法》、制定的《突发公共卫生事件应对条例》中专门针对交通工具上发现疫情后防控的有关制度。

2.3.2 传染病防治政策

《国家突发公共卫生事件应急预案》规定地方人民政府可以组织实施交通卫生检疫，对出入境、进出疫区和运行中的交通工具及其乘运人员和物资、宿主动物进行检疫查验，对病人、疑似病人及其密切接触者实施临时隔离、留验和向地方卫生行政部门指定的机构移交。该规定与大型邮轮有直接关联，适用于大型邮轮。

总的来说，传染病防治政策法规相对完备，其基本制度适用于水路交通，适用于大型邮轮，但专门针对大型邮轮的政策法规尚属空白。

3 大型邮轮疫情防控政策法规缺失的原因分析

大型邮轮疫情防控政策法规缺失的原因包括以下几个方面。

3.1 大型邮轮起步较晚

大型邮轮发展与经济社会发展密不可分。当经济发展到一定程度，存在通过大型邮轮旅游的需求，大型邮轮才得以相对充分发展。现代意义的邮轮已在传统的国际性、流动性基础上，演变为利用大型客运船舶提供海上旅游服务。船舶建造以大型豪华酒店为基础，包括各种休闲、娱乐等设施，是水上交通运输和旅游业融合发展的典型产业，也是世界航运发展的趋势。

2003 年暴发“非典”突发公共卫生事件时，我国几乎没有大型邮轮，因此其疫情防控未被提上议事日程。当大型邮轮的需求难以达到需要公共卫生政策法规调整的重要程度时，专门针对其疫情防控的政策法规必然难以出台。

3.2 技术法规理念和制度缺失

我国《立法法》只承认全国人大及其常委会制定的法律、国务院行政法规、交通运输部等部门规章的效力，因此船舶、船员及船公司管理的基本制度问题能够通过法规进行调整，但具体问题很难通过法规予以规范，而邮轮的船舶、船员及船公司运营问题更为具体，因此更难进入国家法规的调整范围。国际上对上述具体问题采用承认技术法规效力的做法。而我国一直未承认技术法规的制度，也没有技术法规的名词，因此船舶、船员及船公司运营的具体规则变成了“内部规范”。2020 年交通运输部发布的公告，标志着我国开始出现技术法规的名词且开始承认其法规效力。

3.3 依法抗疫理念形成和制度完善需要过程

2003 年暴发的“非典”突发公共卫生事件，是新中国第一次遭遇的大面积抗疫事件。当疫情爆发时，只有少量有关抗疫的政策法规，且当时依法抗疫的理念相对滞后，主要以行政管理手段开展抗疫。抗疫结束后并未明确提出依法抗疫要求。随着社会发展，人们对依法治国、依法行政已形成共识。本次新冠疫情爆发后，国务院明确要求依法抗疫，提出完善抗疫法规体系，为未来防疫政策法规的立改废奠定了良好基础。可见依法抗疫理念形成和制度完善需要一个过程，交通运输行业包括大型邮轮依法抗疫是这个整体的一部分。

4 对大型邮轮疫情防控的对策措施建议

在党中央、国务院相关职能部门依法防疫政策背景下，结合本次大型邮轮疫情防控中暴露出来的问题，笔者基于法治视野，对大型邮轮疫情防控对策措施提出3个方面建议。

4.1 从3 个维度对大型邮轮疫情防控政策法规再认识

经历本次新冠肺炎突发公共卫生事件后，必须对大型邮轮疫情防控政策法规再认识。一方面，生命健康权是公民的最高权利，是其他公民权利的基础。大型邮轮作为人员高度密集的交通运输和旅游服务提供工具，其经营者必须承担突发公共卫生事件的预防与准备、监测与预警、部分处置与救援的主体职责，卫生健康主管部门、交通运输主管部门应承担相应的政府监管和服务职责，上述职责的确定及履行应以完善的政策法规作为基础和保障。

另一方面，《交通强国建设纲要》提出了“强化大中型邮轮等自主设计建造能力”“加速新业态新模式发展。深化交通运输与旅游融合发展，推动游艇旅游等发展”要求，表明大中型邮轮建造业、交通和旅游结合作为新业态，已成为我国制造业、运输业、旅游业发展的重要融合点。如果在这个产业链条中不同步考虑疫情防疫的政策法规要求，必然难以圆满完成《交通强国建设纲要》部署的任务，因此应尽快完善大型邮轮船舶制造、市场准入、日常运营等政策法规和标准。

此外，我国已提出传染病防控须依法进行的系列要求。完善和执行好传染病防治法规，将成为大型邮轮发展的法律保障。

4.2 尽快完善大型邮轮疫情防控制度体系

从本次大型邮轮抗击新冠肺炎疫情的政策法规依据看，国家对突发事件的应对、对突发公共卫生事件的应对、交通运输行业对交通运输突发事件的应对，其政策法规基本框架已具备，但具体到大型邮轮公共突发卫生事件应对，针对性政策法规和技术标准明显不足。笔者建议从以下2个方面尽快完善大型邮轮疫情防控制度体系。

4.2.1 完善大型邮轮疫情防控制度体系的总体思路

1）根据大型邮轮的生命全周期和运行全过程特征完善政策法规及标准。例如船舶设计规范应当考虑一旦发生疫情时应有的隔离间；强制要求大型邮轮最低船员配备必须包括船医；强制要求卫生防疫物资作为船舶的备料。

2）按照多元防控并无缝衔接的思路完善政策法规及标准。制度建设的一般规律是政策引导、标准指引、技术保障、法规兜底，大型邮轮疫情防控的政策法规及标准应采用多元手段，目前针对大型邮轮疫情防控制定专门法规的必要性和可行性不大，但尽快出台一些原则性强的政策，以及制定一批大型邮轮疫情防控的技术标准，不仅必要，而且可行。

3）对防控传染病同时做“输入”和“输出”的制度设计。这是由大型邮轮疫情防控的国际化特点决定的。狭隘的防疫思想是防止传染病由外国邮轮、外国人输入，因而容易出现将传染病“挡在国门外”的思路。客观看，我国同样有传染病“输出”风险。负责任的国家同样需要防止传染病从国内“输出”。

4.2.2 制定大型邮轮疫情防控技术法规的具体建议

国家和有关部门完善传染病防治政策法规，很难专门针对大型邮轮设计制度，毕竟大型邮轮的发展短期内难以达到立法的需求。由于技术法规具有以下特征：①制定程序相对于国家立法更简化；②调整内容可以更具体、更有针对性；③相对于政策有一定的“刚性”；④能解决本质安全、本质防护难题。因此从法治角度看，提升大型邮轮疫情防控能力，应当更好地利用技术法规，使其成为今后的主要对策。根据可行性和可操作性，建议在《船舶技术法规体系框架（2020）》中，从船舶技术法规、船员管理规范、船公司运营社会责任等3个方面加快制定大型邮轮疫情防控技术法规。参考国家卫生健康委员会2019年5 月公布的《2018 年我国卫生健康事业发展统计公报》，建议相关技术法规的具体内容如下。

1）邮轮医疗床位比例。2018 年国家每千人口医疗卫生机构床位数为6.03张。考虑预防传染的要求，建议在船舶技术法规中增加医疗卫生舱至少2间（其中至少1 间用于传染病隔离和治疗），发生疫情后能腾出的床位至少达到每千人6张。

2）邮轮医护人员（船医）比例。2018 年国家每千人口执业（助理）医师为2.59 人，每千人口注册护士为2.94人；每万人口全科医生为2.22人，每万人口专业公共卫生机构人员为6.34人。建议在船员配置上，每船至少配置2名船医。同时尊重经营规律，允许聘请非船公司雇员的航次船医。

3）邮轮医疗费用比例。2018 年全国人均卫生总费用为4 148.1 元，卫生总费用占GDP 百分比为6.4%。船公司在保障公共卫生方面的投入，包括雇船医及配备必要的医疗防护物资，应当达到船公司运营费用的一定比例。同时尊重经营规律，允许一般疾病乘客支付医疗费用，船公司仅保障备用医疗物资。

4.3 严格依法分类处置大型邮轮疫情

鉴于大型邮轮疫情防控的社会学特点，考虑情况的复杂性，建议遇到疫情时严格依法分类处置。

1）区分乘客、船员国籍处置。即根据发生疫情邮轮乘客、船员是本国人还是外国人而分别处置。如果是本国人，无论其在国内邮轮上，还是国外邮轮上，国家对其均有保护责任。例如“钻石公主号”邮轮有数百位中国香港公民，尽管邮轮国籍并非我国，停靠在日本横滨，但日本允许乘客和船员下船后，我中央政府协助香港政府派专机接回香港公民，对乘客承担了与在国外陆地的我国公民同样的保护责任。

2）区分邮轮国籍处置。即根据发生疫情邮轮是我国邮轮还是外国邮轮而分别处置。如果是我国邮轮，无论其在我国内水，还是公海，国内的政策法规均有管辖权。如“歌诗达赛琳娜号”邮轮在国内紧急救援处置，成为成功案例。而外国邮轮发生疫情后，只有经过批准才能入境、靠港、下船。

3）区分邮轮所在水域处置。即根据邮轮在我国内河、领海，还是在毗连区、公海而分别处置。对于发生在我国毗连区的外国邮轮，我国有一定管辖权。如果发生在我国内水，则具有完全管辖权。

4）区分依法处置与依人道主义协助处置。依法处置与依人道主义协助处置并不冲突，在依法处置的同时可以依人道主义协助处置。实践中，在乘客、船员发生疾病需要急救时，基于人道主义，不少国家允许外国船舶、外国人入境。例如“威士特丹号”邮轮与柬埔寨并无契约和法律联系，但柬方允许其靠港，乘客得以疏散。

5 结束语

笔者从法治角度对大型邮轮疫情防控对策措施进行了研究。国家依法防疫要求需要贯彻执行。基于大型邮轮疫情防控的医学、社会学防控特点，需要对我国大型邮轮疫情防控政策法规再认识，尽快完善大型邮轮船舶制造、市场准入、日常运营等政策法规和标准，按照多元防控并无缝衔接的思路尽快完善大型邮轮疫情防控制度体系，加快制定相关技术法规，严格依法分类处置大型邮轮疫情。未来可进一步研究大型邮轮疫情防控政策法规、技术标准等问题。