从“悬浮”到“嵌入”：外生型社会组织参与乡村治理的困境与出路*

（复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海，200433）

一、问题提出

改革开放以来，随着单位制和全能主义政府的瓦解，在国家与市场之外，社会的自主生长空间不断拓展。社会组织作为社会力量的代表成为参与社会治理的重要主体，往往被视为是弥补“市场失灵”和“政府失灵”的重要手段。①王名.非营利组织的社会功能及其分类[J].学术月刊，2006(09)：8-11。特别是在公共服务领域，作为新公共管理运动的重要内容，政府购买公共服务（公共服务外包）往往被视为一种治理创新。

一般而言，承担政府购买公共服务职能的社会组织大多生长于城市、服务于城市社区，农村地区类似的社会组织则相对鲜见。2017年6月12日中共中央、国务院正式印发并实施《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出“到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”。《意见》中社会组织作为社会协同力量被数次提到，并强调其在参与社区治理、提供公共服务方面的作用。2018年中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出：“大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务”。社会组织成为推动乡村振兴以及城乡社区治理体系构建的重要主体，如何更好地发挥社会组织在乡村治理中的作用成为一个亟待解决的问题。

从社会组织与村庄的关系的角度，我们可以将社会组织分为外生型的专业社会组织和内生型的村民自治组织两大类。学界对于内生型的村民自治组织的研究已经相当丰富，但是对于外生型的专业社会组织参与乡村治理的研究相对较少。城市社区研究中已经有学者指出，“不少外生型社会组织进入社区后，由于缺乏多样性无法对接大众群体需求，又由于缺乏专业性无法对接小众群体需求”，其作用的有效发挥面临困境。①耿羽.内生型社区社会组织的公共服务能力研究[J].云南行政学院学报,2017,19(02)：37-42。那么，外生型社会组织参与乡村社会治理又会面临哪些困境？应当如何破解？本文选择南京市某远郊村的外生型社会组织参与乡村治理的实践为案例，试图对上述问题进行回答。远郊村由于靠近大城市，受城市的直接影响，社会组织参与乡村社会治理的实践开始的比较早。同时，又由于处于远郊，还保留着村庄的基本特征，这种双重特性使得远郊村成为研究外生型社会组织参与乡村治理的典型地区。

二、社会组织参与乡村治理：功能与困境

一般而言，农村社会组织是“以公共事务治理为目标，以农民自我组织、自我管理、自我教育为主要特征的自治组织”。②张云英.农村社会组织：农村社会管理创新的基础[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2011,12(06)：1-4。故而，从乡村治理主体关系的角度来看，“农村社会组织作为村民自治和农村基层治理的重要主体，在协调不同治理主体关系、实现村民利益有效表达、推动农村社区民主意识形成等方面发挥着关键性作用”。③蔡斯敏.乡村治理变迁下的农村社会组织[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2012,12(05)：115-119。此外，农村社会组织能够与其他农村基层组织形成“共生合作”的局面，共同构筑乡土“新公共性”，从而再造乡土团结。④吕方.再造乡土团结：农村社会组织发展与“新公共性”[J].南开学报(哲学社会科学版),2013(03)：133-138。从国家与农民关系的角度看，“作为政府与农民之间沟通的桥梁，农村社会组织为实现农村自我管理、自我服务和自我发展提供了一个良好的发展平台”。⑤彭正波,王凡凡.农村制度变迁、公共产品供给演变与农村社会组织发展[J].农业经济,2018(02)：12-14。而且，可以弥补因为“政府失灵”所带来的不足，并且“承担起部分农村公共产品供给”的职能。⑥张旭.农村民间组织参与农村公共产品供给的路径探析[J].长春师范大学学报,2016,35(03)：34-37。

从基层治理的角度看，农村社会组织的治理功能包括“组织化参与和民主决策、组织化治理与民主管理、组织化维权与民主监督”。⑦黄辉祥,刘宁.农村社会组织：生长逻辑、治理功能和发展路径[J].江汉论坛,2016(11)：61-66。亦可以认为“农村公共事务治理是政府、村政权组织和农村社会组织共同努力的过程”。⑧汪锦军.农村公共事务治理——政府、村组织和社会组织的角色[J].浙江学刊,2008(05)：113-117。由于农村社会组织往往是内生的自治组织，具备很强的基层动员能力，能够将“原子化的个体充分组织起来，共同致力于村庄公共事务的协商、议定和执行”。⑨吴理财,魏久朋,徐琴.经济、组织与文化：乡村振兴战略的社会基础研究[J].农林经济管理学报,2018,17(04)：470-478。事实上，农村社会组织作为乡村治理的重要主体，在承接了部分治理职能后就会拥有治理资源，在参与村庄治理中会与其它村庄权力主体展开政治博弈，从而会突破“乡政村治”背景下的权力配置与利益分配，进而会再造村庄权力结构。⑩贺海波,包雅钧.社会组织进入村庄权力结构后的政治博弈分析——以湖北G市“1+X”自治模式为例[J].新视野,2016(03)：81-86。社会组织参与乡村治理发挥着重要的作用，也引发了乡村社会治理的变革。

但是，在实践中，社会组织参与乡村治理亦存在很多困难。在乡村治理治理资源稀缺，尤其是资金匮乏的情况下，“农村社会组织获得的资源有限，政府的适当扶持尤其是政策层面的支持是促进其健康发展的有效途径”。⑪李熠煜,佘珍艳.资源依赖视角下农村社会组织发展模式研究[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2014,38(02)：69-73。相当一部分农村社会组织是基层政府等外部力量的推动下成立的，难以调动村民参与的积极性，容易出现治理创新的“孤岛现象和烟花现象”，创新难以推广及持久。⑫卢福营.论农村基层社会治理创新的扩散[J].学习与探索,2014(01)：46-52。正如在很多地方成立的老年人协会，往往“由外部力量推动而形成，也由此带来了后续运作的动力缺失、权威继替困难等发展困境，形成了组织的‘悬浮’状态”。⑬张贯磊.权威重塑与组织转型：外生性民间组织日常化运作的路径探究——基于豫东孟村老年人协会的实证分析[J].天府新论,2017(02)：107-114。如何将这种“动员型组织进行日常化”，即构建组织运作的持久动力，是老年协会等乡村社会组织面临的主要困境。⑭杜鹏.动员型组织的日常化：农村老年人协会的运作逻辑与演变路径——基于湖北W村老年人协会的个案研究[J].南京农业大学学报(社会科学版),2016,16(04)：30-43+155-156。

综上所述，当前学界对于农村社会组织的研究绝大多数聚焦在内生型的村民自治组织，对其发挥的治理功能以及面临的困境等进行了较为丰富的讨论。但是，对于与村庄几无关系的外生型社会组织参与乡村治理的研究相对较少。随着城市化进程的不断加快，特别是城市群的发展使得出现大量城市间的乡村绵延地带，乡村社会治理面临众多挑战，外生型的社会组织参与乡村治理即为其中之一。当前，在一些大城市的远郊已经进行了外生型社会组织参与乡村治理的探索和实践，从中我们可以对外生型社会组织参与乡村治理的诸多问题进行探讨。

2019年1月笔者在南京市某远郊村X村开展了为期10天的驻村调研。X村位于南京市远郊，面积共9平方公里，耕地3480亩，共有23个自然村。村庄人口4075人，党员141人，村两委加上条线干部共10人。2015年起，南京市组织部门每年向村里提供30到50万元的“为民服务资金”，用于为人民群众办实事，加强基层服务型党组织建设。从2018年起，由X村所在街道民政部门统一组织招标，每个村居签约一家3A级资质以上的社会组织，从村“为民服务资金”支出费用，以开展各种活动的方式负责村庄的为民服务工作。

三、组织悬浮与功能错位：外生型社会组织参与乡村治理的困境

（一）外生型社会组织参与乡村治理的实践运作

X村所在街道2018年起开始推动一项社会治理创新工作，即街道下辖所有村居全面引入社会组织参与乡村治理。街道民政部门首先收集各个村居的需求，经过整理之后通过代理公司在全市范围内进行招标，具有资质的社会组织看到招标信息后可以进行应标，经过评审后与村居签订一年期合同。每个村居与社会组织签订的合同金额基本上都在30万元左右，以“社区综合服务中心社会组织支持性服务项目”的名义进入村居。社会组织根据项目派驻社工，一般都是一个项目主管加一个一线社工，由这两个社工负责各村居的服务项目运作。

在具体实践中，社会组织工作开展的依据是进行项目应标时填写的项目申报书里面的工作计划，包括开展多少次活动、走访多少户居民等等量化指标。招标单位会对各村居的社会组织进行中期考核和结项考核，考核的主要依据就是社会组织在村居开展工作的项目书、台账资料以及财务资料。故而，两个村居社工基本上都是以完成项目书设定的目标开展工作。各个村居的社会组织都是通过开展各种活动的方式，为村民提供基本公共服务之外的差异化的服务，包括亲子类、为老便民服务类、文娱类、节庆类活动等。

在与村两委干部的关系上，村居社会组织的社工都表示是合作关系。由于村两委需要完成大量的自上而下的条线行政任务，会让社工帮忙分担其中一部分。社会组织的社工通过这种方式与村两委以及自然村的村长（小组长）建立良好的关系，从而能够在社会组织开展活动的过程中获得帮助，如通过组长通知村民相关活动信息等。

此外，街道还通过购买服务的方式引入一个社会组织，并不直接服务于农民，而是起着类似枢纽型社会组织的功能，为街道范围内签约的社会组织提供服务。这个枢纽型社会组织发挥着两方面的功能：一方面，在街道和村居社会组织之间架起沟通的桥梁，将社会组织的需求、遇到的问题等集中向街道反馈，协调解决；另一方面，通过每个月召开街道所有村居社会组织的交流会、邀请专家定期进行培训等方式，提升村居社会组织的服务能力。

（二）外生型社会组织参与乡村治理的困境

X村引入社会组织为村民提供差异化服务的实践，是外生型社会组织参与乡村治理的典型案例。X村所在的街道试图效仿城市社区治理的经验，在农村地区引入社会组织，借助于社会组织的专业服务力量，补上村级治理中的薄弱环节，提升村级组织的为民服务能力。但是，外生型社会组织在参与乡村治理实践时，遇到了组织悬浮、功能错位与考核导向等困境，导致未能发挥其预期作用。

1.组织悬浮。外生型社会组织进入村庄参与村级治理面临的第一个问题就是组织悬浮问题，即社会组织缺少相应的开展工作的社会基础和群众基础，悬浮于整个村庄之上。社会组织在村庄的主要工作形式就是完成项目要求、开展为民服务活动。但是，各村居社会组织基本上都是来自于城市，没有所在村居的村庄社会基础，缺少动员群众的基本能力，只能依靠村干部和小组长等村庄既有治理主体开展工作。

从开展工作的内容来看，社会组织开展的各种活动与村民的生产生活关联度不够，更多的只是满足村民精神文化需要的文娱活动，在活动中与村民建构的也只是一次性的活动关系。即使开展了很多次活动，由于缺少社工与村民之间单线的、多次的互动，无法建构起与社会组织与村民的稳定关系，也就无法通过活动来建构社会组织在村庄的社会基础。社会组织的社工在开展工作的时候依然需要村干部或者小组长配合，自然无法真正参与村庄治理。社会组织悬浮于村庄社会之上，缺少有效的手段建构参与村庄治理的社会基础，是外生型社会组织参与村庄治理的困境之一。

2.功能错位。在当下中国农村，“村级治理行政化的趋势愈加显著”。①朱政,徐铜柱.村级治理的“行政化”与村级治理体系的重建[J].社会主义研究,2018(01)：121-130。在城市远郊农村，“村干部的职业化模式已经相当成熟”，构筑了规范和稳定有序的村治格局。②李永萍.村干部的职业化：原因、效果与限度——基于上海市远郊农村的调研[J].中共宁波市委党校学报,2017,39(01)：84-90。由此带来的问题是，村干部每天都要面对大量的自上而下的行政性任务，根本无力回应村民的需求、向村民提供各种服务。无论是农村社区还是城市社区，行政化已经成为基层城乡社区服务能力提升的主要障碍。X村所在的街道为了能够更好地使用为民服务资金提供更好的服务，在各个村居分别引入专业社会组织，试图通过社会组织专业服务能力提升村居的为民服务水平。村干部希望社会组织能够帮助他们补上为民服务的短板，去了解群众的需求、收集群众意见，协助做他们没有时间和精力做的事情，从而完善村级治理、提升村级服务能力。

但是，外生型社会组织进入村居之后，出现了明显的功能错位。社会组织以开展各种文娱活动为主要工作，真正的为民服务工作却未能有效开展。对于村干部来说，希望社会组织的社工完成的收集群众需求的工作也未能实现，甚至社会组织开展的很多活动还需要村干部以及小组长的协助。此外，由于行政村中的自然村一般较为分散，以文娱活动的方式开展工作无法惠及所有村民。社会组织在村部或者某个自然村开展的活动只能辐射周边少数几个自然村，更远的自然村的村民缺少参与活动的动力，服务的可及性不足。这个问题其实表明，以城市社区为主要服务对象的外生型社会组织，在进入农村社区的时候未能考虑到城市与农村的差异性，导致沿用城市社区中开展活动的服务方式，不适应农村社区的具体现实。

故而，外生型社会组织进入村庄之后，其提供服务的内容与提供服务的方式都出现了明显的错位，未能满足街道乃至于村级治理的需求，面临着突出的功能错位困境。

3.考核错位。社会组织进入村庄之后，其工作的考核权并不在村两委手中。社会组织工作的考核由街道民政部门委托专业机构进行，包括每个月的工作交流会（考核会）、中期考核、结项考核等。街道民政部门以及专业机构对于社会组织的考核依据是应标项目书中的工作计划的量化指标，包括活动开展的数量、服务的人次等等，而作为主要的服务购买方的村两委，反而对社会组织的工作缺少考核权。这就导致社会组织在村庄开展的各项工作的时候，以完成项目书中设定的基本目标为主要追求，至于能否真正发挥补充村级治理短板、提高服务村民的能力的作用，往往并不在社会组织的考虑范畴内。只要社会组织完成了规定数量的活动开展、吸引了相当数量的村民参与活动就足够了。由于没有考核权，村两委对社会组织的工作也缺少影响力，无法在实践中对社会组织的工作方式和工作内容进行调整。

此外，由于街道引入的社会组织基本上都是南京市内的社会组织，考虑到社会组织的不稳定性，街道要求各村居与社会组织签订的都是一年的短期协议。社会组织对于接下来一年街道的政策是否能够延续、是否还是继续由他们来提供服务是非常不确定的。故而，社会组织的社工在开展工作的过程中也缺少构建社会组织在村庄的社会基础的动力，而是把主要精力放在如何完成项目要求上。

外生型社会组织进入农村社区之后的考核错位，使得服务购买方和直接受益方的村组织缺少考核权，无法对社会组织的服务开展进行有效的监督和控制。在社会组织业已出现组织悬浮和功能错位等困境之后，缺少进行调整的权力。

四、组织嵌入与功能重构：外生型社会组织参与乡村治理的出路

农村税费改革之后，国家通过加强转移支付的形式，来强化农村基层政府的公共管理和公共服务职能，从而将国家与农民之间的“汲取型”关系转化为“服务型”关系。③周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006(03)：1-38+243。外生型社会组织必然也会参与到诸如大城市远郊或者城市间绵延地带的村庄社会治理中，成为重要的主体力量。如何真正发挥外生型社会组织的专业服务优势，如何与村庄社会基础和治理实践相结合，从而发挥社会组织的治理效果，是需要进行研究的重要问题。面对外生型社会组织在参与乡村治理实践中遇到的困境和问题，首先要解决的就是社会组织的组织嵌入问题，即社会组织要建构与村庄社会的联系，构筑开展服务的社会基础。此外，还要对社会组织在乡村治理中发挥的功能进行重构，转变开展文娱活动的工作方式，以激发群众活力、培育农村社区自治组织、提供专业化服务等为工作重心和功能发挥重点。

（一）外生型社会组织的组织嵌入

格兰诺维特在讨论经济行动嵌入社会关系的时候，指出“嵌入强调具体的关系以及关系结构能产生信任、防止欺诈”。①[美]马克.格兰诺维特.镶嵌：社会网与经济行动[M].罗家德等译,北京：社会科学文献出版社,2007：11。也就是说，嵌入包括两种形式：“关系性嵌入和结构性嵌入”。②王思斌.中国社会工作的嵌入性发展[J].社会科学战线,2011(02)：206-222。外生型社会组织进入乡土社会之后，面临的首要问题是如何建构其活动的社会基础，即如何与村庄中的村民、基层组织等建构联系。如果无法建构这种联系，那么就会出现类似X村社会组织的组织悬浮问题。而解决问题的关键在于，外生型社会组织要嵌入乡土社会中建构与村民以及基层组织的联系。外生型社会组织的组织嵌入可以通过两种方式：嵌入村两委的日常管理与服务、嵌入村民日常生产生活。

社会组织不应疏离于村级治理主体的日常管理与服务之外，而应该深深的嵌入其中，真正以服务村民为导向，发挥完善村级治理的作用。村两委班子是村庄治理的核心，他们经由正式的身份以及长期的治理实践，建构了与村民的紧密联系和村庄治理的社会基础。社会组织参与村级治理既需要在村级治理日常实践中发现其发挥作用的领域，又需要建立与村两委班子的良好关系从而有力推进其行动。社会组织还应当与居民的日常生活建构联系，即到村民中倾听他们的真实需求，收集完善村级治理、提供村民服务的有效治理信息。只有通过与村级治理主体与村民的双重嵌入与关系建构，社会组织才能够具备在村庄治理中发挥作用的基础，其组织不再是悬浮于村庄社会之上，而是深深嵌入其中与村庄社会紧密结合。在此基础上，外生型社会组织才有基础达成其服务村民、完善村级治理的目标。

（二）外生型社会组织的功能重构

乡村治理的转型实践要求村庄做到资源外部供给与村庄统筹有效结合，“动员组织群众参与，回应群众的迫切需求，在做小事中增强为民服务的能力”。③朱战辉.从管理到服务：乡村治理转型实践与治理机制分析——以南京市“为民服务资金”为例[J].中共宁波市委党校学报,2018,40(05)：80-87。外生型社会组织嵌入村庄社会是发挥其功能的前提基础，亦指明了其发挥作用的方向和路径。外生型社会组织在组织嵌入的基础上，需要通过功能发挥形式与功能发挥内容的重构，实现组织功能的重构。

1.重构功能发挥的形式。社会组织在城市社区中普遍运用的开展活动的功能实现形式，在村庄中有其局限性。一方面，农村社区的自然村分布散乱，相互之间距离也较远，社会组织开展活动的覆盖面不足，服务的可及性有限。另一方面，社会组织往往开展的是各种文娱活动，频次大概是每月一次，驻村社工花费在活动的策划、准备、实施、记录等工作上的时间太多，没有足够的时间建构与村民的社会联系。

故而，重构社会组织功能发挥的形式，就要尽量避免以开展活动为主要工作形式，而是要深入村庄、深入群众。通过诸如入户走访感知村民的需求，解决村庄治理中的小事，激发、引导村民参与村庄公共生活和公共事务的积极性等等。也就是说，需要社会组织在参与乡村治理的过程中践行群众的工作方法。群众路线是党的根本政治路线和组织路线，从群众中来到群众中去的领导方法和工作方法,是新中国成立后国家治理方式的重要组成部分。④吕德文.群众路线与基层治理——赣南版上镇的计划生育工作(1991～2001)[J].开放时代,2012(06)：117-129。事实上，无论是农村还是城市，基层治理中能否践行群众路线的基本工作方法，是各项与人民群众有关的治理工作能否顺利推进的关键。社会组织作为参与乡村治理的重要主体，群众工作的工作方法是其发挥功能的有效路径和方法。

2.重构功能发挥的内容。社会组织在村庄治理中的功能重构主要有三个方面的内容：收集治理信息，完善村级治理；培育群众自治组织，激发村庄治理内生动力；发挥专业特长，提供专业化社会服务。

首先，收集治理信息，完善村级治理。随着国家治理重心向基层下沉，大量的行政性任务也进入村庄，成为村干部的主要工作。村干部“双重角色”中的代理人的比重更大，而当家人的角色被弱化。①徐勇.村干部的双重角色：代理人和当家人[J].二十一世纪(香港),1997,(8)。社会组织进入村庄，可以作为重要的补充性力量，帮助村干部收集村庄治理信息，回应村民的琐碎需求、解决村民的小问题。社会组织在这个过程中，能够准确的判断村民的需求痛点，从而协助村级组织在国家“资源下乡”的背景下，为村民提供有针对性的服务。

其次，培育群众自治组织，激发村庄治理内生动力。村庄内生力量是以村庄所处的政治、经济、文化状态为背景，经过长期生产生活实践而形成的为大多数村民所接受的行为准则及由此形成的合作关系。②应若平.内生与外生：农民合作能力演变的逻辑[J].调研世界,2007(11)：16-19。社会组织的工作无论做的再好，也不能替代村民自我管理、自我服务的村民自治。社会组织进入村庄，不仅要注重自身功能的发挥，更重要的是培育村庄内生的自治组织，引导村民的自我组织。通过培育村庄内生的村民自治组织，并推动其常态化、日常化运行，社会组织得以激发村庄治理的内生动力，实现低成本、高绩效的村庄善治。

最后，发挥专业特长，提供专业化社会服务。社会组织在村庄治理中应当找到其不可替代的功能，而非组织开展各种文娱活动等村干部可能做得更好的事情。从这个意义上讲，社会组织应当回到其专业能力上，提供需要专业知识的专业化社会服务，如针对老年人的助老服务、针对儿童的心理疏导等等类似服务。在当前社会日益分化和群众需求愈发多样的背景下，经过专业知识和技能训练的社会组织的社会工作者，通过提供专业化的社会服务，能够起到调整社会关系，恢复和增强人们的社会功能的作用。

外生型的社会组织通过组织嵌入和功能重构，可以有效地融入村庄并发挥重要的作用。唯有在建构社会组织参与乡村治理社会基础的前提下，以群众工作的方式方法改造社会组织的工作方式，以完善村级治理、培育自治组织、提供专业服务为内容，外生型社会组织才能够真正发挥其作用，建构完善的社区治理体系、提高治理能力。

五、结语

随着十九大乡村振兴战略的提出，乡村治理进入了一个新的阶段。构建有效的乡村治理体系，推进乡村治理现代化的过程中，社会组织是重要主体和推动力量。特别是随着城市群战略的提出，未来中国会有相当一部分农村地区成为城市群中节点城市之间的绵延地带，也将深受城市的全方位影响。在这样一部分农村地区，外生型社会组织参与乡村治理是推动乡村社会治理现代化的重要力量。

笔者基于南京市某远郊村的驻村调研，对外生型社会组织参与乡村治理的实践样态进行了描述。基于此，探讨了外生型社会组织参与乡村治理的困境所在，组织悬浮、功能错位和考核错位使得外生型社会组织未能发挥其改善乡村治理的作用。文章进而从组织嵌入和功能重构两个方面，提出了推动外生型社会组织有效参与乡村治理的可行路径。外生型社会组织有效参与乡村治理的关键还在于要建构与村庄的社会联系，构筑开展工作的社会基础，在此基础上专注于提供专业化社会服务和激发培育村民自治组织。此外，本文的研究还可以与学界已经较为丰富的农村社会组织（内生型村民自治组织）研究相对照，共同推进乡村治理中的社会组织研究。