协同治理语境下乡村有效治理路径研究——基于C 县的调查

郭庭楠

乡村的有效治理是实现乡村振兴的基石，乡村要振兴必须先夯实乡村治理的基础，补齐治理短板，创新治理机制。当今之“乡村”，早已不是传统农耕社会中的“田园牧歌式乡村”，更不是计划经济时期的“闭塞停滞的乡村”，而是在急剧提升的城市化（城镇化）大潮冲击下的“日新月异的乡村”。近年来，随着乡村社会结构的不断变化，行政化下沉趋势日益凸显，如何调整其与乡村社会自治活力之间的关系，是乡村治理面临新的挑战。因此，创新乡村治理模式，使以政府单一主体的治理格局，转型构建为一个由政府主导，农民和社会组织共同参与的多元主体协同治理的格局，成为乡村治理路径创新的现实选择。通过多元主体协作，形成治理合力，可达到事半功倍的成效。

浙江省C 县地处浙皖苏三省交界处，位于浙北低山丘陵向太湖西岸平原过渡的地区,地势西高东低。县域面积1430 平方公里，下辖9 镇2 乡4 街道，当前共有238 个行政村，户籍人口63.45 万。素有“鱼米之乡”“丝绸之府”的美誉。2019 年C 县实现财政总收入达到100 亿元。2020 年，C 县在全国县域经济综合竞争力榜单中排名第30 位、在全国县域投资潜力榜单中排名第8 位，先后获得国际花园城市、中国人居环境奖、国家卫生县城、全国双拥模范县、全国首创县域治理现代化示范县、全国文明城市等180 多项国家级和省级先进荣誉。本文将结合浙江省C 县调研所得，对协同治理语境下的乡村治理路径问题进行分析论证。

一、乡村协同治理的相关理论分析

自从“治理”理念被引入学术研究领域，就立即受到学者广泛关注。乡村治理领域，人们把治理理论与乡村社会融合起来，取得了诸多成果。关于乡村治理主体的研究，学术界研究的重点是乡村治理主体，虽然学者们对治理主体的研究侧重点有所不同，但当前学界已经形成共识，认为我国乡村治理主体已多元化，乡村治理不能仅靠政府推进，需要引导村民参与其中，吸收更多元素成为治理主体。1982 年《宪法》修改中已明确：村民自治委员会是基层群众自治性组织。王春光（2015）[1]认为，随着经济社会的不断发展，社会群体利益主体多元化也随之发展，乡村治理的主体已不能仅靠村民委员会，必须多元化与多层次地满足乡村治理的需求。陈家建（2015）[2]认为，乡村治理主体要随着经济社会的发展形势进行调整，尤其要把本土有影响的社会力量动员参与其中。而关于乡村治理机制的探讨，各学者众说纷纭。2007年，中央“一号文件”首次提出要创新新农村社会管理体制机制，当前乡村治理已是“协同治理”的时代，需要在顶层设计层面进行制度建构。事实上，我国学术界对此也已形成了共识。郭伟和（2014）[3]认为，中国乡村治理应该将相关治理主体作为一个整体范畴来处理，不应采取“头痛医头，脚痛医脚”的治理模式。张康之（2012）[4]认为，在后工业化的新社会形态下，乡村治理已经不自觉地进入多元主体共同参与乡村社会治理进程中，这势必需要构建一套与之相匹 配 的 合 作 治 理 机 制 。刘 超（2009）[5]、曾 凡 军（2010）[6]认为，当前随着我国乡村城市化进程的推进，利益冲突事件也时有发生，从协同治理视角和利益冲突的产生来看，政府在乡村治理机制中显现出碎片化的状况，即治理主体碎片化、治理模块碎片化等。因而在乡村治理机制中，要注重“协同”与“融合”的逻辑，通过多元协同参与机制，构建治理主体、机制、组织、责任与技术多路径协同治理机制。实际上，协同治理的理论来源于德国哈肯的协同学概念，是在协同学的基础上演化而来的。协同治理强调多元主体在平等、协商基础上参与公共事物的治理，政府、市场与社会之间保持合作伙伴关系。从而实现政府、公众、社会组织共同协商解决乡村治理过程中遇到的新情况、新问题，这样的协同治理机制有利于吸纳社会资源且保证民众拥有真正的权利，参与式民主的实现保证了政府与民众之间和谐的互动状态，促使善治的实现。

当前我国对该理论的研究主要处于阐述和借鉴层面，尚未形成系统性理论成果。首先，一些研究还处于合作治理的认识，没有结合我国实际进行创新，理论本土化创新有待强化；其次，研究重点在于参与主体多元的研究，忽视了协同的本质内涵，对于协同治理中主体间的关系研究还不到位，“协同性”研究不够深入。将协同理论运用到乡村治理领域，也是对理论本土化的一项创新。作为国家治理的一项基本内容，随着社会的发展，乡村治理在“乡政村治”模式下，其运作遇到诸多难题，如政府失灵、农村利益冲突等。随之协同治理理论被应用到乡村社会治理领域，为解决乡村治理中的难题和困境提供了有力的理论保障和实践指导。就目前我国学界研究现状而言，学者对于协同治理的研究重点为参与治理主体元素的研究，主要关注学理性的探讨、突发性事件的对策研究、参与治理的社会组织机制性研究，但在实践层面的实证研究及定量分析还不多。为此，笔者以协同治理的理论框架以及乡村治理的创新案例进行实证分析。一方面，随着各级政府治理责任的强化，使得服务型政府的职责向着综合领域不断延伸，涉及的利益体也不断多元化；另一方面，通过创新与拓展参与治理的通道和机制，引导多元主体参与治理，实现各主体在协同、互动中，维护各自在治理中的利益途径的构建。从政府职能转变、机构调整、体制转型、流程再造等方面进行综合考量，跳出操作层面的手段创新，在协同治理视角下关注实践创新和乡村治理机制的突破，实现乡村治理制度与机制突围，这是很有研究意义和探讨价值的。

二、新时代乡村有效治理面临的挑战

乡村治理的工作如何做到有成效、有特色、能持续，是一项重要而又十分艰巨的任务。新时代乡村治理的理论大多处在宏观层面上，而从具体的实践操作来说，更需要从微观层面考虑，因此必然还存在着很多新的偏差，难以实现“一村一策一治理”。本文通过梳理我国乡村治理的模式演绎，总结出了我国乡村有效治理所存在的主要问题，具体如下：

（一）基层干部的乡村治理能力不足

十八大以前乡村治理主要采取一元化的行政权力管理模式。十八大以后，乡村治理模式有了新的调整，注重多元协同形式，这使乡村治理的主体有了多元化的设定，同时，对乡村治理中处主导地位的基层政府有了新的更高要求。然而，基层干部参与治理的创新能力并不强。新时代面临新挑战，这更需要有担当、敢作为的村干部，因为只有善作为、有思路、有眼界的村干部才能带领全体村民共同参与乡村治理和发展。但在乡村治理实践中，部分村干部对自身理论知识和先进经验的学习不重视，更热衷于用老办法，也只会用老手段解决新问题，造成治理模式与实际需要不符合，进而导致群体性事件的发生。另外，乡村缺乏治村能人挖掘机制。一直以来，基层干部没有纳入政府机构体制内，没有健全的经费保障机制，造成基层干部工资待遇低，养老医疗没有保障，社会地位不高，这一现象在经济比较落后的地区更严重，导致一些优秀人才流失，不愿意留在农村参与乡村经济社会建设。再者，由于乡村社会的封闭性，原有的村班子思想闭塞，不愿意引入优秀人才，担心其个人领导地位受到威胁，这一点从农村的党员结构来看，大部分的党员都是从部队发展起来的，而农村自己培养发展的党员很少，原因就在于此。

（二）多元化主体参与共治缺乏制度保障

从对C 县的调研看，该县的社会组织已经表现出它们参与治理的力量，但是在利益群体日益多元化的今天，社会自治组织发挥着与政府沟通及表达利益的作用。而一些受基层政府严格监管的民间团体，随着社会自我组织化要求的提高，将逐渐向社会自治组织转化，但是，由于缺乏制度的保障，很难有真正的权力参与到乡村治理中。另外，由于在推进乡村治理进程中，容易忽视乡村社会的乡土性客观存在问题。特别是在农村生产方式不断调整的时代，尤其从以人民公社共同参与乡村中的生产生活模式，到联产承包责任制，再到如今的乡村城镇化，使村民更加注重个人价值的实现，这导致村民对乡村城镇化进程中的治理事务参与积极性不高，甚至还有抵触心理。在这一现象没有改变的情况下，村民自治主体意识越来越淡薄。

（三）多元主体协同参与乡村治理流于形式

新时代下，多元协同参与乡村治理的有效实现，既要考虑各种外部因素的影响，更要注重调动协同治理的主体因素——村民、社会组织参与乡村治理的积极性。而这些不能通过行政命令等强制手段实现，而是要以协同参与治理的文化氛围来逐步引导村民自愿主动地参与到乡村治理中。乡村治理的现实需要考验乡村基层组织的能力水平，这不仅需要较强治理能力还需要乡村治理的艺术性，但是由于乡村社会发展水平不均衡，有些乡村还较落后，致使村民自治、多元化协同参与乡村治理流于形式。

（四）乡村治理中多元协同参与呈现“碎片化”

一是从整个乡村治理的体系角度来看，治理流程呈现“碎片化”，由于乡村治理的理念是比较新的，没有系统的规划参照，造成乡村治理资源各成一体，在治理实践中造成“碎片化”。二是从参与乡村治理的个体来看，当前乡村参与治理的可利用资源越来越匮乏，而且治理主体间还末达到相互融合的程度，导致“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的“碎片化”情况发生。三是从乡村治理的基层组织来看，由于治理的相关能力储备与乡村治理中的新问题新挑战不匹配，在乡村治理资源利用上，没有发挥应有的主导作用，导致乡村治理“碎片化”的发生。

（五）乡村治理中涉利事项的监督不强

十八大以来，为了让越来越多的村民能有越来越多的治理参与权，乡村治理模式有了新的完善和突破，使基层组织的权力得到了更多的监督，由村民选举组建了村监委，目的就是要让基层组织实现能做事、做成事、不出事。但当前存在着有监督机构，而监督流于形式，尤其是涉及村民利益的事项，由于政策不透明、事项不透明、不公开，导致监督不彻底。如在失地养老保险、低保对象认定、产业扶持等方面出现优亲厚友现象，造成监督执行缺失，使乡村成为国家优农惠农政策腐败案件的频发地。

三、C 县乡村治理的路径选择

新时代乡村治理是机遇和挑战并存的时代，如何把协同理论与乡村治理的实践有机融合起来，是乡村治理面临的最大问题。根据实际情况需要，实事求是地进行创新和健全乡村治理体系，分析乡村治理问题的症结点，将理论和实践有效结合，将可为乡村持续稳定、振兴奠定坚实的基础。笔者通过对浙江C 县的调研，发现其所展开的基于政府一元化的行政权威管理模式，是一种把传统的政治动员体制与现代协同治理手段耦合式地嫁接在一起而形成的治理方式，更多的是一种治理资源的整合方式，本质上并不属于制度与体制的创新。但是，通过对C 县个案的分析和观察，我们看到了其积极的一面，与西方所谓的整体性治理路径具有契合点，C 县在探索实践中取得了实效。所以我们认为，在我国社会快速转型的过程中，面对一些经济社会发展中产生的矛盾和问题，应顺应改革潮流，探索创新乡村治理模式，调动政府外的资源和力量，创新乡村治理的形式，提高乡村治理的成效。

乡村治理在诸多因素的影响下，不可避免地会引发参与者与制度规划的变化。这就要求合理调整乡村治理策略，创新乡村有效治理路径。为此C 县做了以下的尝试和探索。

（一）从物质层面提高集体经济的水平

“巧妇难为无米之炊”，乡村要治理首先要有殷实的集体经济，或者说集体经济是乡村振兴的硬性指标，更是实现乡村有效治理的前提条件。如何发展村集体经济是基层治理中的一项重要任务，各级政府都在为此谋求出路。十八大以来，浙江C 县从县到村不断创新壮大集体经济的新路径，为实现乡村有效治理提交了满意的答卷。原来的市县级贫困村不仅脱了贫，还成了省市级精品村，集体经济持续发展，乡村治理长期有成效。其主要做法：一是将闲置资源集约化，多举措盘活农村闲置资产，持续壮大村级集体经济，不断夯实乡村治理的物质基础。C 县开展全域土地综合整治，实施宅基地复垦、新村建设、基础设施配套、人居环境改善、产业发展配套和生态环境修复等项目，全面优化土地利用空间格局，提升农村土地资源利用水平，激活乡村闲置的土地资源，充分释放农村经济社会与生态发展的活力，全面壮大乡村集体经济，同时还带动了农旅融合“美丽经济”的发展。二是建立项目经营规模化。集体经济的壮大必须要有产业的支撑。现代农业只有通过规模化地发展，才能产生更好的经济效应。C 县通过打造农园新景实验示范，推动现代农业示范园的发展，以党员干部带头干、群众百姓跟着干的氛围，逐渐形成了规模化的发展格局。同时，搭建产业项目平台，建立产业合作社（如芦笋、杨梅、葡萄），发挥团队合作的优势，建立规范、高标准的精品化产业园，带动村民出地、出资参与合作，从而形成了规模、扩大了影响、提升了效益。三是培育产业项目品牌。产业的发展需要走品牌化，只有通过品牌效应才能有知名度，才能让市场记得住产品。C 县近年来，通过不断探索，逐渐积累，“无中生有”式地朝着品牌化建设目标努力，近年来成功打造了多个产业项目品牌，如“中国湖羊之乡”“江南吐鲁番葡萄”“许长芦笋”“上海村”等等，涉及到养殖业、种植业、生态旅游业等产业，有力地助推了产业品牌化，同时也让更多家庭富了起来。

（二）从人才层面加强治理能人的培养

乡村振兴的前提是实现乡村有效治理，乡村治理的关键是有没有治村能人。乡村的有效治理需要加强基层队伍的建设，为乡村治理提供人才支撑，为复杂的、繁琐的乡村治理局面开辟路径。对此，C 县的具体做法：一是建立基层干部能力持续提升机制。乡村社会更多的是熟人社会，具备乡村治理的人情优势，需要对现有的乡村干部开展更具前瞻性的培训，培训要注重针对性和连续性。在新形势下，对一些不适合或不胜任乡村治理的村干部进行淘汰或调整，实现因才适岗，尽用其能。如C 县已连续15 年不间断地开展乡村主职干部培训班，从而提升村干部治村能力的时代性、创新性；二是建立治村能人挖掘机制。建立更具吸引力的引才平台，充分发挥借用治村精英在文化素养、发展眼界的优势，将新生力量融入到乡村治理的新型组织体系中，激发乡村治理的原生动力，创新乡村治理的有效模式。三是建立乡村后备力量培养机制。针对基层领导干部储备不足、产业项目缺乏的问题，C 县开展基层人才“2211”工程，通过前期的人才挖掘，把有想法、有作为的年青力量纳入到培养体系中，通过2 年时间，选出200人，让每位党员发展1 个项目、培养出1 名优秀的基层干部，为C 县基层后备干部建立了完备的治村人才资源库。

（三）从法治层面发挥多元协同的作用

全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。乡村的有效治理必须要以法治为保障。然而，政府与职能部门之间的职责是法定的，协同主体间伙伴关系的建构是类似于一种自组织的公共池塘资源，其必须破解的困境是：如何在面对搭便车、规避责任或者其他机会主义行为的诱惑下，取得持久的共同利益。当前，只有通过法治确认各协同主体在乡村治理中的主体地位。乡村治理的法治保障，不仅要提升基层干部的法治素质，而且要提升其他参与主体的法治意识。首先，营造乡村社会学法用法的氛围。因地制宜地制定学法工作计划，围绕基层重点工作，采取多形式举办培训班、法治讲座等，定期组织村干部和村民代表集中开展学法活动，提高村干部和村民代表的法律素质和依法管理、依法办事能力，营造乡村社会学法用法的氛围。其次，引导群众积极参加法治宣传教育活动。利用法治宣传月、“12·4”国家宪法日以及重大活动和重大时节组织开展普法主题宣传活动，大力宣传宪法、治安管理法、安全生产法、交通安全法、农村土地承包法、婚姻法、妇女儿童权益保护法等与广大村民生产生活密切相关的法律法规和政策，提高广大村民尊法学法守法用法的自觉性，树立法治信仰，增强法治意识，真正做到自觉遵法、遇事找法、解决问题靠法，不断健全依法治村的水平。最后，利用好乡土社会“行动中的法律”。奥地利法学家埃利希认为，除了国家制定法之外，通过在民间生活实践中逐渐形成的村规民约，将法律思想和内容融入其中，通过入耳、入眼、入脑式地宣传熏陶，可以大大地增强村民的法治意识和观念，提高乡村治理的法治实践水平[7]。这些在社会实践生活中发挥作用的社会规则，不仅大量存在，还对乡村社会活动起着积极的作用，它也是社会活动秩序的基础。这些在社会生活中实际发生作用的规则可视为“行动中的法律”。

（四）从理念层面打造协同治理的价值追求

协同治理的精神内核就是价值理念的协同，乡村有效治理关键在于全体村民能不能积极参与、能不能有效参与，这就需要通过确立一致的价值追求、一致的价值理念才能让各协同主体之间实现融合运转。价值理念需要从重塑乡村文化认同方面下功夫，需要结合乡风民俗来考虑。如何创新村民参与方式，提升村民参与共治的自觉性、有效性，这需要借助传统文化，通过重塑淳朴的、文明的村风村貌，弘扬传统美德，传承家风家训文化来规范乡村治理的秩序。一是为村民参与共治搭平台。协同治理突破传统官僚制的等级偏见，更注重平等的伙伴关系，这就要将原有上下等级结构调整为网络的、多元互动的参与结构。这是一种开放式的参与，在治理过程中，没有一方主体是最具权威性的，而取决于参与各方协商互动中产生方案。C 县创新村民参与平台——“户主大会”，通过搭建村委与村民互动平台，以年终召开户户参加的“户主大会”，村委向全体村民汇报年度工作，同时将乡村治理的重点工作（垃圾分类、美丽乡村、诚信指数等）让户主进行评定，再由每户代表对村干部工作进行评议，对新年的重点工作进行协商。这一做法不仅有力地推动了乡村治理重点工作，而且还让户户有参与、人人有机会，把村民参与共治的积极性激发出来。二是建立村民参与机制。协同治理所寻求的各主体间的协同关系，其要义在于各主体主动积极的意愿与行动落实，而非象征性的形式化的呈现。乡村治理成效如何，关键要看政府组织的执行力，还要考量在发动群众、组织群众方面有没有创新举措。C 县通过动员、集聚乡村精英、有威望人士等组成“乡贤团”“老娘舅”“半边天”“说事团”等小组，为乡村治理挖掘出资出智的潜力。在处理一些难以用文件政策形式处理的问题时，利用乡贤的影响力和亲和力来处理就显得更加有效。三是建立“村规民约+诚信指数”共治机制。协同治理是主动参与积极应对的治理方式。通过传统权力等级框架，并结合创新的并行网络式的治理格局，利用村规民约在提升乡风文明指数方面发挥作用，同时借助大数据，实现与诚信指数完美地结合，让村规民约在乡村治理中发挥更为显著的作用。与此同时将乡村治理中的重点结合大数据，不断扩大诚信码的使用范围，让遵规守约成为提升诚信指数的砝码，让信息手段的协同在乡村治理中发挥积极作用。

（五）从技术层面构建数据协同的机制

大数据时代的来临，不仅是一场技术上的变革，更是一场社会治理的变革。而不断发展的信息科技，将打破传统的政府管辖边界，并将政府业务区域无限制地叠加起来。这一趋势必将倒逼我们在乡村有效治理的过程中，在数据的共享和处理中跳出信息孤岛，实现在现有平台基础上，建立融合、共享、服务导向的公共数据平台。一是将整合治理平台信息协同化。C 县以信息化技术为手段，在全县各乡镇逐步建立社会基层治理综合指挥中心，并全面整合信访、阳光热线、110 警情、“治惠掌心”、浙里办等各类平台信息，实现融合指挥、统一调度。二是将协同治理数据智慧化。将智慧消防、智慧用电、智能门锁等数据库链接到大数据中心，不断促进社会治理智能化、精细化、高效化。比如，在新冠肺炎疫情防控期间，正是借助智能门锁有效收集流动人口信息，精准地破解流动人员难管理的问题。三是构建治理信息数据一体化格局。C 县与航天五院深入合作，在全国率先建立城乡一体化信息栅格，即CIG 信息资源共享服务平台，把信息化建设作为完善基层社会治理的关键手段来抓；强化资源整合，着力构建“信息互通、资源共享”的基层社会治理新格局；突出实际应用，着力提升基层社会治理信息化、智能化水平，有效打破了县级“信息孤岛”，为打造“智慧城市”和推动县域治理现代化提供了强大支撑。为此，C 县获得了“智慧城市样板”和“全国首创县域治理现代化示范县”称号。

四、结 语

本文对协同参与模式下乡村治理动力机制、制度保障、运行程序等问题进行了探讨，并对县级层面协同治理模式的乡村治理绩效进行总结和评估。本文从政府内部治理主体及运行机制的协同整合、政策手段与市场手段的互补整合、政府资源与社会资源的协同整合等视角，就进一步深化地方政府治理方式创新、探寻适合我国国情的乡村治理之道进行了分析论证。本文认为在继续发挥党委政府作用的同时，必须充分发挥政府以外的包括农村社区自治组织、民间组织、社会机构等在内的多元治理主体在公共事务协同参与治理方式上的优势，以实现共赢为目标，充分整合行政、经济、文化、法律等手段，在达成参与者共识、共同利益和公共认同的基础上进行协同参与，使乡村治理更加科学高效。