我国重大疫情防控法治体系之完善*<br/>——基于抗击新型冠状肺炎疫情的启示

我国重大疫情防控法治体系之完善*
——基于抗击新型冠状肺炎疫情的启示

2020-02-20赵冠男

医学与法学 2020年6期

赵冠男

面对新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠”）重大疫情，习近平总书记明确要求“在法治轨道上统筹推进各项防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力”[1]。在此次疫情防控过程中，我国的公共卫生体制暴露出了诸多的问题：“公共卫生法治体系有待完善，重大疫情防控相关立法和配套制度不够完备，重大突发公共卫生事件应急响应机制有待完善，相关应急预案的操作性和针对性有待增强。”[2]鉴此，有必要对我国公共卫生、疫情防控、传染病防治和突发事件应对等相关法律法规进行考察，解决其中的突出问题，进而完善我国的重大疫情防控法治体系。

一、我国重大疫情防控法治体系概述

我国现行法律法规体系中与“新冠”疫情防控相关的，主要包括传染病防治和突发事件应对这两方面的内容。

（一）传染病防治法制体系

《传染病防治法》系我国传染病防治的基本法律，于1989年9月1日生效实施，后又分别于2004年和2013年作了修改。其中，在总结2003年抗击“非典”疫情实践经验的基础上，2004年修订版《传染病防治法》从传染病防控的法律机制、制度建设、管理理念以及权益保障等方面推动了我国传染病防控法律制度的创新和完善；[3]2013年修订版《传染病防治法》则进一步完善了传染病防控措施的调整制度。

为贯彻落实《传染病防治法》的有关规定，国务院于1991年颁行《传染病防治法实施办法》。2004年《传染病防治法》修订之后，国务院相继公布了《艾滋病防治条例》和《重大动物疫情应急条例》等配套行政法规。此外，各地立法机关与地方政府先后制定了40多部地方性法规和地方政府规章，卫生、教育、农业和质检等行政部门也制定了各类标准、规定和制度。总体而言，不论是从“法律→行政法规→部门规章→地方性法规、地方政府规章”的规范层级角度，还是从“法律、法规、规章、标准和规定”的规范形式方面，都可以说我国已经建立起了全面的传染病防治法制体系，从制度上能够有效保证传染病防治工作的依法运行。

（二）突发公共卫生事件应对法制体系

2003年5月9日，在全国奋力抗击“非典”疫情之际，国务院公布了《突发公共卫生事件应急条例》，把突发公共卫生事件应急处理纳入法治化管理轨道。[4]该条例围绕公共卫生事件与应急机制两个核心问题，从指挥体制、应急预案、疫情监测、疫情报告和应急措施等方面作了较为全面的规定。[5]以《国家突发公共事件总体应急预案》（于2006年1月8日发布）、《国家突发公共卫生事件应急预案》（于2006年2月26日发布）和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》（于2006年2月26日发布）等系列规范性文件为代表，我国政府从“指导和规范突发应急处置工作的各类应急预案和工作规范”“提高应急处置能力的各类管理办法和工作指南”和“为落实各项措施而印发的卫生应急工作要点”三个方面，全面加强了突发公共卫生事件应急法制建设。[6]但各类应急预案的规定虽然较为全面，却也存在规定过于松散且规范层级较低的问题。

2007年11月1日，《突发事件应对法》正式施行，该法将各类突发事件应急机制及其相关规定予以整合，并就突发事件应对的体制、机制、措施、监测、预警和处置等内容作出了系统规定。[7]此后，《关于认真贯彻实施突发事件应对法的通知》（于2007年11月7日发布）、《突发事件应急预案管理办法》（于2013年10月25日颁行）、《国家突发事件预警信息发布系统运行管理办法（试行）》（于2015年6月30日颁行）和《突发事件卫生应急预案管理办法》（于2017年6月9日颁行）等规范性文件进一步将突发事件应对机制的具体内容落实、细化。

可见，由2003年发展至今，围绕突发公共卫生事件应对这一问题，《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》和《突发事件卫生应急预案管理办法》等系列规范性文件的颁行，实现了突发公共卫生事件应对“有法可依”的基本目标。其中，《突发事件应对法》属于突发公共卫生事件应对中的“基本法”“一般法”；以之为核心和依据，条例、预案和办法等规范性文件的制定，更为具体和全面地规定了突发公共卫生事件所应对的程序、方法、措施和责任等重要事项，属于突发公共卫生事件应对中的“下位法”“特别法”。

（三）“新冠”疫情防控之依法运作

在此次“新冠”疫情防控的关键时期，“中央全面依法治国委员会第三次会议”审议通过了《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》。该《意见》提出了“依法防控”的目标、强调了“法治思维”与“法治方式”，要求遵循“法治化轨道”，这些政策要求有效保障了“新冠”疫情防控的依法运作。在立法维度，针对滥食野生动物的陋习与疫情暴发之间存在的关系，全国人大常委会通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，结合《野生动物保护法》《畜牧法》及其他有关法律法规的规定，全面依法惩处针对野生动物的猎捕、交易和食用等行为。在司法维度，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部共同颁布了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部和海关总署共同颁布了《关于进一步加强国境卫生检疫工作，依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的意见》，这一系列的司法解释的颁行，为疫情防控的司法实践提供了详尽、可行的规范指引。此外，最高人民法院、最高人民检察院还多批次地发布了妨害“新冠”疫情防控的犯罪典型案例，这进一步有针对性地提供了具体的类案裁判规则。

可见，在总结2003年抗击“非典”疫情的有效经验的基础上，以2004年《传染病防治法》的修改和2007年《突发事件应对法》的颁行为标志，我国针对传染病防治和突发公共卫生事件应对已经建立了较为全面的规范体系，先后所颁行的法律、法规和规章等各级各类规范性文件，在总体上能够为重大疫情防控提供有效的指引与规制。从“法制”到“法治”，这从根本上意味着治国方略上的历史性转型。[8]总体观之，在抗击“新冠”疫情过程中，法治路径、法治思维和法治方法等法治要素在指导思想、立法工作和司法实践中的体现与落实，有效保障了疫情防控工作在法治化轨道上的运行。

二、现行重大疫情防控法治体系中的突出问题

“新冠”疫情暴发以来，我国现行传染病防治和突发公共卫生事件应急法治体系暴露出以下亟待解决的突出问题：

（一）传染病防治之相关规定有待完善

1.《传染病防治法》存在漏洞。

其一，根据《传染病防治法》第四条之规定，国家卫健委发布了2020年第1号公告，将新冠纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防和控制措施。[9]在此背景下，根据《传染病防治法》第三十九条的规定，对新冠病人、病原携带者可予以隔离治疗；对疑似病人在指定场所单独隔离治疗；对其密切接触者在指定场所进行医学观察和采取预防措施；对于新冠确诊和疑似病人，如其拒绝或擅自脱离隔离治疗的，可以采取强制隔离治疗措施。据此，对于实际中大量存在的“密切接触者”拒绝隔离观察的行为，却不能依法采取强制隔离措施，而只能采用“软性”的医学观察和预防手段，在此情况下，新冠病毒有着继续传播的巨大危险。

其二，针对此次“战疫”过程中出现的妨害疫情防控行为，《传染病防治法》第七十三条仅针对“饮用水供水单位”“消毒产品生产单位”和“生物制品生产单位”等主体规定了相应的行政责任，但对于新冠肺炎病人、疑似患者及其密切接触者所实施的妨害传染病防治的行为，特别是对于实际中屡屡出现的抗拒疫情防控行为，却未规定任何法律后果。而我国《刑法》第三百三十条规定的妨害传染病防治罪的罪状中所列举的四种行为方式，则完全沿袭自《传染病防治法》的有关规定。因此，对于抗拒新冠防疫措施的行为亦无追究其刑事责任的法律依据。

其三，全国人大常委会《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》中明确指出：“全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，革除滥食野生动物的陋习，维护生物安全和生态安全，有效防范重大公共卫生风险，切实保障人民群众生命健康安全，加强生态文明建设，促进人与自然和谐共生。”但根据《传染病防治法》第七十五条的规定，对于未经检疫销售与传染病传播有关的野生动物的，只能由畜牧兽医行政部门责令停止违法行为，并依法给予行政处罚。可见，过于轻缓的处罚手段不利于打击野味市场，由此隐藏着重大疫情暴发的巨大风险。

2.传染病防治配套规定亟待更新。

其一，1989年《传染病防治法》颁行之后，国务院于1991年批准发布的《传染病防治法实施办法》就传染病防治工作作出了更为细化的规定。此后，《传染病防治法》虽于2004年和2013年又作了两次修订，但该《办法》并未适时地作出修改，其关于传染病防治、疫情报告和疫情防控等方面的规定已经完全无法满足现实的需求。例如，2004年《传染病防治法》第四条第一款新增规定：“对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。”这一条款为新冠疫情的防控提供了切实的规范依据，但《传染病防治法实施办法》中却并无相关的规定。

其二，1987年施行的《国境卫生检疫法》分别于2007年、2009年和2018年进行了三次修改，但部分法律条文的内容仍然过于陈旧。比如，根据该法第三条的规定，“检疫传染病”主要限于鼠疫、霍乱和黄热病等少数几类，并未涵括“其他乙类传染病和突发原因不明的传染病”在内；另根据该法第二十条的规定，对于“逃避检疫，向国境卫生检疫机关隐瞒真实情况的”，国境卫生检疫机关只能“给予警告或者罚款”，并无关于追究刑事责任的明确规定。目前，新冠疫情已经出现了明显的境外输入趋向，针对妨害国境卫生检疫的行为，根据《关于进一步加强国境卫生检疫工作依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的意见》之规定：“检疫传染病染疫人或者染疫嫌疑人拒绝执行海关依照国境卫生检疫法等法律法规提出的健康申报、体温监测、医学巡查、流行病学调查、医学排查、采样等卫生检疫措施，或者隔离、留验、就地诊验、转诊等卫生处理措施的；检疫传染病染疫人或者染疫嫌疑人采取不如实填报健康申明卡等方式隐瞒疫情，或者伪造、涂改检疫单、证等方式伪造情节的；其他拒绝执行海关依照国境卫生检疫法等法律法规提出的检疫措施的”，均可依照刑法第三百三十二条的规定，以妨害国境卫生检疫罪定罪处罚。但显而易见的是，司法解释的以上规定明显缺乏《国境卫生检疫法》的法律支撑。

其三，1990年4月25日发布施行的《学校卫生工作条例》至今未曾修改，其中涉及传染病的预防和治疗的规定过于笼统，操作性不强。比如，该条例第二十六条规定：“各级卫生防疫站，对学校卫生工作承担下列任务：（一）实施学校卫生监测，掌握本地区学生生长发育和健康状况，掌握学生常见病、传染病、地方病动态；（二）制定学生常见病、传染病、地方病的防治计划；（三）对本地区学校卫生工作进行技术指导；（四）开展学校卫生服务。”但事实上，各级卫生防疫站的检测和防疫措施存在缺位的情况，难以满足教育部门和各类学校防控新冠疫情的现实需要。

（二）应对突发公共卫生事件的举措法治化程度不高

在应对“新冠肺炎”疫情过程中，应对突发事件的举措暴露出法治化不足的短板。例如，在监测预警方面，《突发事件应对法》第三十七条规定，应建立全国统一的突发事件信息系统。信息发布的统一有利于防范谣传和虚假信息，但信息来源的过度单一可能导致对非官方的多渠道预警机制的排斥，而且也忽略了对重大疫情的即时预警。在应急处置方面，该法强调了各级政府的应急处置决定权和主导权以及其他社会主体的配合服从义务，却忽视了其他非政府单位或社会主体可能享有的处置权限。[10]更为重要的是，该法虽然区分了应急状态和紧急状态，但在实践中，实质上发挥着突发事件应急处理的基本规范作用的，却是各级各地临时紧急发布的应急预案，有关法律法规明显被边缘化和虚置化。[11]可见，《突发事件应对法》所针对的主要是常规性突发事件，对于“新冠”重大疫情之类的“非常规”突发公共卫生事件，该法的规定并不完善。

（三）民众守法观念仍显不足

“新冠”疫情暴发初期，民众对于“新冠”的危害认识明显不够，由此导致民众对于疫情防控措施的配合程度不高。这表明，《传染病防治法》关于开展预防传染病的宣传教育的规定并未落实到位，传染病防治宣传工作有待加强和改进。[12]在疫情防控过程中，恣意抗拒疫情防控措施，导致疫情扩散的危险或实害，最终以妨害传染病防治罪被定罪处刑的案件并不鲜见；重大疫情期间，妨害公务，寻衅滋事，生产、销售伪劣产品，非法经营，诈骗，编造、故意传播虚假信息，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物等刑事案件亦大量出现。严峻的治安形势说明，民众的守法观念有待加强，守法习惯有待养成。

三、重大疫情防控法治体系之完善的建议

笔者认为，我们应按照科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的“新十六字方针”的基本要求[13]，着力从以下几方面完善我国的重大疫情防控法治体系：

（一）科学立法，修改传染病防治法律法规

如前所述，重大疫情防控所涉及的诸多法律法规都存在不同程度的漏洞，这些法律法规的修改工作均应被提上日程。例如，在《传染病防治法》中，传染病的分类方法与范围调整，对于密切接触者可以采取的观察、隔离措施以及对于妨害传染病防治行为的处罚措施等相关规定，均应结合“新冠”疫情防控的实践予以细化和修改。《国境卫生检疫法》应将传染病跨境传播，特别是传染病的境外输入作为重点的规制对象，要有针对性地增加相关条款。《学校卫生工作条例》应增强其规定的具体性和实用性，以保障学校卫生工作、传染病防控和应急事件处理等工作能真正地做到有法可依。《突发事件应对法》的规定与“新冠”疫情防控的现实需要之间存在差距，对此，应在中国特色社会主义法律体系下制定有关紧急状态的基本法，完善非常规状态下的各项具体机制，如政府有权采取的应急处置、救援、预防和预警措施，应急措施的财政经费保障，危机信息的管理，科学技术应对，教育培训，物资保障，巨灾保险，灾后重建，灾难赔偿，问责，司法诉讼和国际合作等各项机制。[14]

（二）依法行政，提高突发事件应对的法治化水准

在我国重大疫情防控的制度层面，《突发事件应对法》以及有关法律法规与各地大量发布的应急预案之间的关系有待理顺。就二者矛盾之处，必须坚持法律法规相较于应急预案处于优先适用的地位。[15]同时，考虑到我国现行《突发事件应对法》及其相关规范难以满足重大疫情防控的紧迫需要，在新冠疫情防控过程中，也应重视各级各地发布的应急预案对于疫情防控发挥的实际指导和规制作用。从严格执法和依法行政的角度来看，应进一步强化《突发事件应对法》对于疫情应对的约束和调整作用，严格划定行政权的边界，平衡权力行使与权利保障之间的关系。