建立解决相对贫困长效机制的着力点

文_汪 鹏

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。这对谋划2020年以后的减贫战略和防贫措施提出了具体要求。本文从坚持党对反贫困斗争的领导、建立相对贫困人口识别机制、强化志智双扶、完善相对贫困治理体系、完善低收入群体保障、健全大扶贫格局等六个方面，就建立解决相对贫困的长效机制进行探讨。

一、坚持发挥党总揽全局、协调各方的制度优势

新中国成立特别是改革开放以来，我们党带领人民持续向贫困宣战，使贫困人口大幅减少，贫困地区面貌发生根本变化。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度推进脱贫攻坚，带领全国各族人民向绝对贫困发起总攻，反贫困事业取得了历史性成就。从2012年到2018年，现行标准下我国农村贫困人口从9899万人减少到1660万人，贫困发生率由2012年末的10.2%下降至2018年末的1.7%，我国成为世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。

实践证明，消除绝对贫困和区域性整体贫困，根本在于以习近平同志为核心的党中央的坚强领导，根本在于五级书记抓扶贫的落实体系，根本在于中国特色脱贫攻坚制度体系的优越性。解决相对贫困问题，我们更要自觉坚持党的全面领导。因为，相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在，相对贫困治理是一个长期的、复杂的系统工程，我们不能一劳永逸，毕其功于一役，必须打持久战、阵地战；必须发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把加强党的领导体现到相对贫困治理的各个方面、各个环节、各个领域。各级党委要将相对贫困治理与党的建设同谋划、同部署、同落实、同督导，特别是农村基层党组织作为党联系贫困人口的“最后一公里”，要充分发挥党支部的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用，形成基层党建与贫困治理、乡村振兴融合推进、同频共振、互动双赢的格局。

二、建立相对贫困人口的精准识别机制

随着绝对贫困和区域性整体贫困问题基本得到解决，社会平均收入水平不断提高，但只要存在较大的收入差距，就会存在一定规模的相对贫困群体。打赢打好脱贫攻坚战，贵在习近平总书记强调的“精准”，解决“相对贫困”问题更要在精准上下功夫。

综合考虑劳动经济学的研究成果、国际惯例和我国国情，可从三个方面建立相对贫困人口的精准识别机制。一是分类确定相对贫困标准。由于各地经济社会发展水平不一，未来相对贫困标准不宜“一刀切”地全国统一。相对贫困标准一般是按照全社会收入的中位数的一定比例来确定（通常在40%～60%之间）。比如，英国从1979年开始将家庭收入低于收入中位数的60%定为相对贫困标准。智利以收入中位数的50%作为国家贫困线。虽然我国尚未就相对贫困的标准进行顶层设计，但广东、浙江等地区已制定了本地区的“相对贫困标准”。二是健全农村居民收入统计机制。各地要按照国家统计局2018年制发的《落实党的十九大关于完善统计体制重要部署工作方案》，加快构建新时代现代化统计调查体系，尤其要加快建立基于大数据云计算广泛运用的统计生产方式。特别是各县（区、市）要建立多方协同联动的农村居民收入统计规程，健全各项统计规章制度，完善统计方案，通过现金和实物收支记账、填报农村居民收入调查统计表（一村一表）、设立辅助调查员、加强调查户培训等方式，全面、及时、详细、准确、客观反映农民收入、农产品销售、农产品成本收益以及农业产业结构、经营规模、经济效益等情况。在此基础上，按照村评议、乡审核、县确定的程序，确定相对贫困人口，并通过广播电视、张榜公示等形式，接受社会各界监督。三是动态调整相对贫困认定标准。建立县乡村三级农村居民收入动态监测体系，通过相关信息管理平台的大数据分析，客观监测农民收入来源及发展变化趋势，并与往年同期数据认真对照，及时调整相对贫困人口范围，确保不落一户、不漏一人。

三、强化志智双扶的造血功能

习近平总书记强调指出，“注重扶贫同扶志、扶智相结合”。实践证明，坚持志智双扶，不仅有利于解决贫困户“等、靠、要”以及贫困户“有体力、无能力”的问题，增强贫困群众摆脱贫困的内生动力和发展能力，也有利于解决“贫困家庭的孩子输在起跑线”等贫困代际传递的问题，帮助贫困家庭筑牢决胜贫困的“精神高地”，从根本上铲除滋生贫穷的土壤。

解决长期存在的相对贫困问题，我们更要强化志智双扶，充分调动人民群众勤劳致富的积极性、主动性、创造性。一要强化宣传动员和正向激励，让苦干实干致富的典型上广播电视、上手机、上报刊、上网站、上光荣榜，叫响“宁愿苦干、不愿苦熬”的主旋律，营造等靠可耻、勤劳致富的浓厚氛围。二要建立“边缘户”等相对贫困家庭深度参与一些产业项目的利益联接机制，让贫困人口分享发展红利，引导他们通过辛勤劳动增收致富。这是“扶志”的根本所在，也是习近平总书记强调的“实现脱贫的根本之策”。三要把教育扶贫作为防止贫困代际传递的关键一招，构建多渠道、多元化、多形式技能教育体系，培养农民群众生产和务工经商技能；落实教育部等十一部门促进在线教育健康发展的指导意见，推动《决定》强调的“构建服务全民终身学习的教育体系”落地落实，建设“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会，使得农民群众通过身边便捷的培训资源，逐步实现高质量就业。四要因地制宜开展农业实用技术、农产品营销知识、职业技能等培训，农业专业合作社、供销合作社等经济组织发挥优势，强化农民科技致富意识；党员干部面对面讲政策、传经验、送技术，对遇到挫折的相对贫困人口，给予特殊的资金、物资、项目等帮扶，激发他们摆脱贫困的信心决心。

四、构建解决相对贫困问题的政策体系

这几年，我们治理绝对贫困的一个有效做法就是建立了顶层设计为主、属地措施为辅的政策体系。解决长期存在的相对贫困问题，我们更要聚焦中西部相对落后、农村基础设施短板、“信息贫困”、“能力贫困”等问题，构建解决相对贫困问题的多层次、多体系、多维度的政策体系。

一要针对即将消除绝对贫困的14个连片特困地区，通过加强转移支付、加大资金投入、持续政策扶持等形式，强化后续帮扶，尽快缩小这些地区与东部地区的发展不平衡现象。二要进一步改善落后地区路、水、电、气、讯、网等基础设施，构建以业缘、信息和网络为纽带的现代信息社会关系网络，帮助他们扩展获得各类信息和资源的途径与方式，尽快解决一些地区因信息闭塞导致贫困的“信息贫困”问题。三要聚力《决定》提出的“健全有利于更充分更高质量就业的促进机制”，探索采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等方式，完善劳动力市场、社会保障、发放求职补贴等就业政策，进一步引导相对贫困人口、相对贫困家庭勤劳致富，提高农村居民的劳动参与率。四要着力贫困治理与乡村振兴战略相互协调、相互支撑、相互配合，推动文化下乡、涵育文明乡风，在移风易俗中治理“天价彩礼”“天价酒席”等相互攀比的铺张浪费现象，引导农民养成健康、绿色、合理的消费习惯。五要着眼城乡融合发展，缓解和缩小城乡教育、卫生等社会公共服务差距，形成金融、教育、医疗等多个行业助力反贫的政策性支撑。

五、编织农村相对贫困群体的社会保护网

通过低保政策兜底一批是习近平总书记精准扶贫、精准脱贫方略的重要内容。2015年12月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上强调“社会保障兜底一批”，要求对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口发挥低保兜底作用。通过这几年的实践，大家都认识到兜底保障是全面建成小康社会的底线制度安排，是反贫困斗争的必需举措和有力抓手。

《决定》指出，要“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”。为确保中央决策部署高效落地落实，我们要站位政治高度和全局高度，从务求精准施保、形成反贫合力、完善长效机制等方面精准发力，实现农村低保制度与贫困治理有效衔接，与防止返贫有机协同，与促进就业有效联动，构建低收入群体的社会保护机制，为农村脱贫人口和“边缘户”等相对贫困人口编织一张安全网。首先，财政、财税、金融等国家有关部门制定的宏观政策要尽可能扩大贫困家庭特别是农村低收入群体的受惠范围，进一步加大政策扶持力度。其次，落实属地责任，不断提高农民群众的抗风险能力。通过电子商务等先进技术和营销手段，降低因信息不对称、销售渠道不宽等造成的不确定性风险。探索风险基金制度、引导经营主体参与商业投保和合作保险、建立合同约束机制，规避或降低市场经营风险。再次，多管齐下，强化对特殊群体的综合保障。《决定》指出，要“创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求”，“统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”。我们要重点针对完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力的贫困人口，以社会保险、社会救助、社会福利制度为主体，以防贫基金、慈善帮扶、社工助力为辅助，强化多维度的兜底保障，使得他们遭遇突如其来的“天灾人祸”时，能借力外部支持，避免掉入贫困陷阱。

六、健全“三位一体”的大扶贫格局

习近平总书记强调指出，“全党全社会要继续共同努力，形成扶贫开发工作强大合力”。在习近平总书记倡导的专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局中，党和政府承担贫困治理主体责任，发挥动员组织市场主体和社会组织助力脱贫的独特优势；社会组织作为联系爱心企业、爱心人士等公益资源与贫困人口的重要纽带，具有机制灵活、工作方式细致、精准传递资源等优势；市场主体（企业）具有配置优化扶贫资源的效率优势。

这几年，我们打破政府、市场、社会扶贫的边界，广泛调动社会各界参与脱贫攻坚，取得明显成效。解决相对贫困问题，顶层制度设计是基础，但鼓励和支持社会各方面力量积极参与是关键。一要加快培育公益慈善类社会组织，加大企业公益性捐赠支出在年度利润总额12%以内部分准予抵税政策的宣传解读，引导更多企业履行公益慈善的社会责任。二要提升市场主体和社会组织参与治理贫困的合法性和积极性。健全政府购买一些市场化帮扶服务的体制机制，完善政府与企业在乡村振兴和扶贫领域诸如PPP的合作模式，通过发展农村小额金融、扶持农村小微企业等激活农村区域市场经济。三要加强社会组织等社会机构规范管理，促进市场主体与社会组织在参与脱贫攻坚与乡村振兴领域的协同深度，引导东部地区的人才、资金、技术向贫困地区流动。四要推动形成人人公益的运行机制，大力倡导“人人为我、我为人人”“人人可慈善、人人乐慈善”等朴素的公益模式，实现文艺“搭台”、慈善“唱戏”常态化，适时开展现场捐赠；搭建诸如志愿服务APP、“雷锋超市”、关爱留守儿童捐赠等便于大家参与的公益平台。五要推动实现外部多元扶贫与贫困人口内生动力的互动机制，进一步完善农村道德评议会，好人好事上墙公布，用身边的事教育身边的人，让大家学有榜样，行有示范，营造向上向善、勤劳致富的氛围。