我国存款准备金制度发展中存在的问题及完善建议

孙桂红

摘要： 存款准备金制度是中央银行三大货币政策工具之一，在调节商业银行流动性、控制货币供应量以及促进金融机构稳健经营等方面发挥着积极的作用。本文通过梳理和回顾我国存款准备金率变动的历程及其特征，提出对存款准备金制度在执行过程中需要关注的问题，并基于此提出相应的对策建议。

关键词： 人民银行  存款准备金率  存款准备金制度

存款准备金政策是在中央银行体制下建立起来的，要求商业银行和其他金融机构按规定的比率在其吸收的存款总额中提取一定的资金交存中央银行，并借以间接地对社会货币供应量进行控制的制度。存款准备金制度的建立最早起源于美国，在美国的影响下其他国家的中央银行也相继作了类似的规定。我国在该制度产生的初期是为了使商业银行在支付和清算上得到便利和保障。随着制度的发展演变，现今，该政策不仅使货币供应量和社会流动性得到调节，而且在金融机构稳健经营和促进我国经济发展等方面发挥着重要作用。

一、我国存款准备金政策历史回溯

我国的存款准备金制度是在1984年建立起来的，至今存款准备金率经历了五十四次调整，其中降低存款准备金率19次，提高存款准备金率35次。历年中小型和大型金融机构存款准备金率的均值分别为13.8%和14.9%。最低的一次是1999年11月存款准备金率由8%下调到6%，最高一次为2011年6月国内大型和中小型存款类金融机构存款准备金率分别达到21.5% 和19.5%。（具体见图1）。我国存款准备金政策调整大致可以分为以下五个阶段：

图1 存款准备金率调整情况表

资料来源：中国人民银行;WIND资讯。

（一）1984-1998年，中央银行集中资金调整信贷结构阶段

我国存款准备金制度最早在1984年建立，改革开放逐渐推进到金融领域，商业银行的职能（面向普通企业和个人存款贷款业务）逐渐从中国人民银行剥离出来，存款准备金制度也建立起来。当时央行规定了“法定存款准备金率”，对企业、城镇储蓄和农村存款，其法定准备金率各自是20%、40%、25%。由于过高的法定存款准备金率带来流动性问题，为了减轻金融机构的压力，人民银行从1985年开始统一了存款准备金率的标准，不再按存款种类核定分类的做法，统一调整为10%，对准备金也开始支付利息。1987年和1988年，人民银行先后两次将存款准备金率从10%上调至13%，两次的存款准备金率频繁调整，一是为了适当集中资金，将资金用于支持重点产业和项目;二是为了紧缩银根，控制通货膨胀。这对于防止经济过热、物价过快上涨以及货币投放过多发挥了积极的作用。

（二）1998-2004年，存款准备金制度发展和改革阶段

一是1997年由于受亚洲金融危机的影响，导致我国经济增速快速下滑，加上之前的经济高通胀所导致的货币发行收缩，使得整个经济陷入通缩的局面。为保障商业银行资金充裕，1998年3月以来，央行实际执行了宽松的货币政策，人民银行将存款准备金率从13%下调到8%。尽管-5%的调整幅度是历次调整中最为剧烈的，但中央银行通过追加收回再贷款计划、增发央行融资券等方式进行了对冲。次年又降低至6%，达到了历史的最低点。在之后的5年里我国进入了一个稳定的时期，存款准备金率都维持在6%的稳定水平。二是为更好地发挥准备金制度在货币信贷调控中的作用，人民银行于1998年3月对准备金制度进行了改革，将各金融机构在人民银行的准备金存款和备付金存款两个账户合并，统称为准备金存款账户。将法定存款准备金率由13%下调至8%，对各金融机构考核的形式按法人存放和考核，对准备金存款账户超额部分的总量及分布由各金融机构自行确定。该制度的改革，不仅有利于加强金融机构系统内资金调度和管理，同时账户的合并健全了存款准备金的支付清算功能，有利于发挥准备金工具作为货币政策手段的作用。

（三） 2004-2011年，深度冻结流动性和管理常态化阶段

人民银行自2003年9月首次上调存款准备金率，始自2003年下半年的这一轮宏观调控，一直试图用“点刹”的办法让经济减速，但中国经济不仅没有软着陆，反而有一发难收之势，固定资产投资规模仍继续扩大，货币供应量仍过快增长，通货膨胀压力不断增加，人民银行频繁上调准备金率，特别是2006-2007年先后11次上调准备金率，调整频率之高为历史罕见。据统计，截至2011年6月末，人民银行共上调存款准备金率32次。尤其在2006年7月到2008年6月期间，人民银行上调准备金率18次，准备金率高达17.5% ，通过调整使通货膨胀和流动性过剩压力得到了缓解。2010年由于国内经济形势较金融危机时期已经好转，人民银行为了收紧流动性，准备金率调整一路高歌。由于“四万亿”计划引发的经济过热在2010年開始显现，人民银行从2010年起再次开始提高准备金率，截至2011年6月连续上调12次，并于2011年6月国内大型和中小型存款类金融机构存款准备金率分别达到21.5% 和19.5%的历史新高（见图1），有效地对冲了外汇占款过多导致的流动性过剩。

（四）2011-2019年，主动投放流动性的有效工具阶段

随着中国外汇流入增速下降，为应对这一变化，2011年底，央行连续8次降低存款准备金率，成为“增加银行体系流动性供应，增强金融服务实体经济能力”的重要举措。2012年底到2015年初，我国存款准备金率没有进行过调整。2015年初到2016年初，先后4次降低存款准备金率，而2018年至今已经进行了6次降准，很明显进入降准周期。由于降低存款准备金率使整个社会信贷规模扩大，对于资本市场（股市、债市、房市）算是利好消息。最典型的是2019年1月4日，中国人民银行决定下调金融机构存款准备金率，此后沪指开启了上涨行情，从低点2440点，最高涨至3288点。

（五）2019年至今，构建“三档两优”准备金率新框架和实施定向降准阶段

为深化金融供给侧结构性改革，增强中央银行货币政策调控能力，有效引导金融机构加大对实体经济支持力度，缓解小微企业和民营企业融资难问题，人民银行于2019年5月6日宣布构建“三档两优”准备金率新框架，即金融机构存款准备金率分为高、中、低三个基准档，并在此基础上实行两项优惠政策。“三档两优”新框架既是总量政策的优化，也是结构性政策的创新。不仅有利于加强宏观调控和流动性管理，而且还改善了金融供给结构，防范了资金风险，使小微企业和民营企业得到了更好的发展。特别是2019年5月15日起将服务县域的农村商业银行存款准备金率与农村信用社并档，执行较低存款准备金率的机构数量从2385家增至3544家，资产总规模也从5.6万亿元扩大至15.4万亿元，有力推动了金融供给侧结构性改革在县域的落地落实。央行降准和定向降准的实施，也表明逆周期调节力度明显加大。对城商行定向降准有助于缓解当前流动性分层、城商行负债端收缩的困局，从而更好地支持民营小微企业。央行在加大逆周期调节力度的同时，也保持货币政策的松紧适度。

二、中央银行调整存款准备金率的作用

存款准备金制度是中央银行三大货币政策工具之一，因其对货币供应量直接影响巨大，通常被认为是货币政策中的一剂“猛药”。由于我国金融市场还不发达，利率调控机制尚待完善，以存款准备金为代表的调控还将长期占据货币调控的主导地位，存款准备金制度在未来较长时期对于我国货币调控仍具有举足轻重的现实意义。

（一）刺激投资需求

实体经济是大国经济之本。十九大报告指出我国实体经济水平有待提高，必须把发展经济的着力点放在实体经济上。近年来随着“双创”方针的开展，我国短时间内涌现出了大规模的中小微企业，面对众多企业，商业银行借贷体系显得有些力不从心。早在2012年，小微企业的融资需求就超过了16.3万亿元，但是超过75%的贷款需求都未得到满足。由于众多小微企业处于产业导入期和成长期，无论是创新创业还是加入现有行业，小微企业都处于进入门槛与退出门槛都高的两难境地，投资者投资风险居高不下，经营者经营风险令人担忧，由于这些企业经营规模有限、固定资产较少、部分企业的创业成果未能及时转化成生产力或大量现金流，再加上借贷担保体系的不健全，一些基层商业银行由于资金规模小，对于部分企业有恐贷心理，担心信息不对称造成的逆向选择和道德风险，连同较高的利率水平使得小微企业在借贷的过程中遇到了融资难、融资贵的问题。在存款准备金率降低之后，人民币供给增加，商业银行留有的可供借贷资金增加，企业的借贷利率与成本降低，用于扩大生产的投资将进一步增加。此举为广大中小微企业的发展解了燃眉之急。同时，我国利率市场化改革不断推进，商业银行在拥有充足可贷资金的基础上，为提高盈利能力，会主动创新业务形式，提高借贷服务质量。

（二）稳定房价

存款准备金率的上调是间接收紧房贷，下调是刺激贷款购房。房价呈上升趋势时，通常存款准备金率也在高位，国家通过提高存款准备金率抑制房价过快增长及经济过热，如金融危机后的2010年房价开始翻倍高速增长，此时的存款准备金率在16%左右，2010年仅一年央行就6次上调存款准备金率，到2015、2016年已达到20%左右的高点;房价呈下降趋势时，国家通过下调存款准备金率给予市场宽松的货币政策刺激支出，例如2008-2009年金融危机中的房价及2018年后多地出现房价大跌的情况，2018年央行三次降准，累计降低存款准备金率2.5%，房价基于平稳态势。

（三）促进居民消费

影响居民消费水平的因素有居民收入水平、物价水平、预期变量等。在大量资金流入市场之后，货币市场在短期内处于供过于求的状态，市场利率水平将降低，居民的储蓄意愿会受到挫伤，于是更多的人选择投资股票、债券等有价证券或者消费等效用高的经济行为。随着货币供给的增加，从长远来看，生产者利用廉价资金扩大生产，增加了商品和服务的供应量，相对于市场原有物价水平，消费者可以以低的价格取得同等效用;此外，企业的扩大生产与整个社会的经济繁荣会使得工人工资处于稳定增长状态，居民预期收入增加，无疑会刺激居民当前的消费意愿。在降低存款准备金率同时期的还有提高个人所得税起征点的财政政策，它增加了居民的可支配收入，进一步刺激了居民消费水平的提升。

（四）促进国内经济的增长

简单的说是利于实体经济的发展，在外需不稳、国内经济增速放缓、通胀压力趋弱，且中美贸易战持续的关键点上，央行通过下调准备金率传递出稳增长的信号，是央行货币政策微调的进一步体现。自 2011 年下半年以来 ，我国经济受国内外各种因素的影响，呈现出逐步减速的趋势。为了使经济能够保持稳定增长的势头，央行改变了存款准备金政策的方向，自 2011 年 11月起至2019年9月经过14次存款准备金率的连续调整，我国经济连续下滑的势头已经得到扼制，经济出现了企稳的态势。在2019年的政府工作报告中提出，要改革完善货币信贷投放机制，适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段，引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本，精准有效地支持实体经济 。因此，存款准备金政策在促进经济增长方面发挥了重要作用。

三、存款准备金制度在实践中存在的不足

（一）差别存款准备金制度需要进一步完善

为了完善货币政策传导机制，促进金融机构稳健运行，防范金融风险，督促金融机构逐步达到资本充足率要求，降低不良贷款比率，央行在2004年4月下发了《中国人民银行关于实行差别存款准备金率制度的通知》。该制度作为主要货币政策工具。差别存款准备金制度实施后，政策效果较为显著：一是在提升商业银行资产充足率水平、赢利水平、内部管理和风险控制等方面发挥了积极的作用。二是有利于抑制资本充足率较低且资产质量较差的金融机构盲目扩张贷款。但是在制度执行中还存在一些因素影响货币政策的有效发挥。首先是国际上是以银行的存款类别和存款规模作为依据来确定存款准备金率。而我国对同一金融机构的所有存款，不分存款的期限和功能，没有对其资产质量状况、不同的资本充足率等情况进行细化，不利于商业银行加强流动性管理。其次是目前我国对商业银行实行差别存款准备金制度是以“宏观审慎评估體系”（MPA）中的指标挂钩，由于我国各地经济发展和资源配置不平衡，各地区银行规模的大小也有差别，都执行统一的存款准备金率，不利于优化配置和经济金融的协调发展。